– daarmee “de grondslag voor het genereren van financiele middelen voor
het milieubeleid ook op milieu-aspecten wordt gebaseerd”.
Van bestemmingsheffingen naar
milieubelasting?
Met Nationaal milieubeleidsplan plus
(NMP-plus) bevat op een aantal terreinen beleidsintensiveringen van het Nationaal milieubeleidsplan. Samen geven NMP en NMP-plus de hoofdlijnen
weer van het milieubeleid van de jaren
1990-1994. Het milieuvraagstuk is zowel een financieringsprobleem als een
allocatieprobleem. In het milieubeleid
richten de beschikbare instrumenten
zich daarom op de bekostiging van de
maatregelen en op het realiseren van
gedragsveranderingen. In dit artikel
wordt naar aanleiding van het SER-advies1 aandacht besteed aan de manier
waarop in het milieubeleid gebruik
wordt gemaakt van het bekostigingsinstrumentarium. Daarnaast wordt ingegaan op een mogelijke aanpassing
van de grondslag van de belastingheffing uit milieu-overwegingen.
Bekostigingsinstrumentarium
Veel explicieter dan het NMP gaat
het NMP-plus in op de uitgangspunten
die bij de bekostiging van het milieubeleid worden gehanteerd. Bekostigingsinstrumenten worden bovendien duidelijk onderscheiden van financiele instrumenten die primair een regulerend karakter hebben. De volgende bekostigingsinstrumenten worden in het NMPplus onderscheiden:
– directe regelgeving. Het principe ‘de
vervuiler betaalt’ wordt daarbij toegepast in zijn zuiverste vorm2. De kosten komen rechtstreeks voor rekening van de doelgroepen;
– specifieke bestemmingsheffingen.
Deze worden toegepast wanneer de
kosten van een bepaalde vorm van
vervuiling in rekening kunnen worden gebracht aan een identificeerbare groep vervuilers (‘de vervuilers betalen’). De opbrengst van een dergelijke heffing dient voor het bekostigen
van door of voor die groep te treffen
voorzieningen. Voorbeelden van
specifieke
bestemmingsheffingen
zijn riool- en reinigingsrechten en de
WVO-heffing;
– algemene bestemmingsheffingen.
Deze heffing wordt gebruikt wanneer
er geen identificeerbare groep ver-
ESB 7-11-1990
vuilers bestaat of wanneer het niet
wenselijk wordt geacht de kosten in
rekening te brengen aan afzonderlijke vervuilers. De kosten worden omgeslagen over het collectief van vervuilers op basis van een globale heffingsmaatstaf. Daarbij geldt volgens
het NMP-plus dat ‘de vervuiling betaalt’ in plaats van ‘de vervuilers betalen’. Voorbeelden zijn de brandstofheffingen op grond van de Wet
algemene bepalingen milieuhygiene
(WABM) en de daarin ingebouwde
COs-heffing;
– algemene middelen. Hiervan wordt
gebruik gemaakt wanneer het onmogelijk of onbillijk is milieu-uitgaven
toe te rekenen aan specifieke vervuilers of vormen van vervuiling. Het
beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wordt
hierbij losgelaten.
In het licht van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is het een gunstige ontwikkeling dat, in vergelijking met het
bestaande beleid, in NMP en NMP-plus
minder gebruik gemaakt wordt van algemene middelen en meer van rechtstreekse financiering via doelgroepen.
Opvallend in het NMP-plus is verder
het, in vergelijking met het NMP, toenemende belang van de algemene bestemmingsheffingen.
In beginsel deelt de SER de mening
dat financiering via een algemene bestemmingsheffing dichter ligt bij het
principe ‘de vervuiler betaalt’ dan financiering via de algemene middelen. Dan
moet er wel een voldoende duidelijke
veroorzakingsrelatie bestaan tussen
heffingen en aanwending. Uit het NMPplus blijkt het belang van het vasthouden van deze relatie on voldoende: op
biz. 89 wordt gesproken over het omslaan “op basis van een globale heffingsmaatstaf waarin rekening is gehouden met milieu-aspecten”. Het blijkt
ook uit de financiering van concrete acties, zoals het gebruik van een deel van
de opbrengst van de WABM-heffingen
voor de financiering van aanpassingen
in de landbouwsector die in geen enkele relatie staan met het brandstofverbruik. In deze gevallen is sprake van
een zekere ‘ontaarding’ in de toepassing van de WABM-heffingen. Bekostiging via de algemene middelen zou de
aangewezen weg zijn. Gezien ook de
geplande toeneming van de opbrengst
van de WABM-heffingen4 moet zorg
worden gedragen voor een zuivere
aanwending van deze gelden.
Ook bij de twee andere in het NMPplus genoemde redenen voor financiering via een algemene bestemmingsheffing kunnen kritische opmerkingen
worden gemaakt. Zo is het onduidelijk
waarom bij financiering door een algemene bestemmingsheffing wel, en bij
financiering uit de algemene middelen
niet, een “duidelijk zicht blijft bestaan op
de financiele middelen die voor het
meer algemene deel van het milieubeleid moeten worden opgebracht”. Ook
het op heldere wijze benoemen van de
desbetreffende
begrotingsartikelen
Algemene bestemmingsheffing
1. SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan
Plus, nr. 90/17, Den Haag, 21 September
1990. Over het belang van het regulerende
Als het onmogelijk is alle kosten te gedragsbei’nvloedende instrumentarium zie
herleiden tot de directe vervuiler(s)3, ook: SER, Advies Nationaal Milieubeleidsgeeft het NMP-plus als ‘third best’ dui- plan, nr. 89/17.
alleen
delijk de voorkeur aan financiering via 2. Overigens kan niet anderebij directe regelgeving, maar ook bij
bekostigingsineen algemene bestemmingsheffing bo- strumenten, zoals een omslag van kosten
ven financiering uit de algemene mid- door retributies, sprake zijn van een zuivere
delen. Als redenen daarvoor worden toepassing van het principe ‘de vervuiler
betaalt’.
gegeven dat:
3. Mogelijke gronden voor afwijkingen van
– financiering via een algemene be- het principe ‘de vervuiler betaalt’ zijn:
stemmingsheffing een concretise- -toepassing kan tot onbillijkneden leiden;
ring is van ‘de vervuiling betaalt’ en -toepassing kan niet doelmatig zijn;
daarom dichter ligt bij het principe ‘de -toepassing is onmogelijk wanneer de vervuiler niet meer is te achterhalen;
vervuiler betaalt’ dan financiering via -toepassing is problematisch wanneer de
de algemene middelen;
kosten slechts indirect verband houden met
– daarmee “duidelijk zicht blijft bestaan maatregelen.
op de financiele middelen die voor 4. De opbrengst van de WABM-heffingen
wordt voor 1990 geraamd op / 600 miljoen
het meer algemene deel van het mi- en voor 1994 / 1,1 miljard. De CO2-heffing
lieubeleid moeten worden opge- zal in de periode tot 1994 jaarlijks / 150
bracht”;
miljoen moeten opbrengen.
1051
moet de verlangde duidelijkheid kunnen bieden.
Als derde grand voor financiering
door algemene bestemmingsheffingen
geldt, aldus het NMP-plus, dat met de
algemene bestemmingsheffing “de
grondslag voor het genereren van financiele middelen voor milieubeleid
ook op milieu-aspecten wordt gebaseerd”. Uit deze bewoordingen zou
kunnen worden afgeleid dat de regering
overweegt de WABM-heffingsystematiek te laten evolueren tot een belasting
met ‘milieugebruik’ als grondslag, waarmee een vorm van ‘milieubelasting’ zou
worden geintroduceerd. Bij een milieubelasting is het bestemmingskarakter
afwezig; afhankelijk van de vormgeving
en de presentatie kan het financieringsoogmerk of het uit milieu-oogpunt gewenste regulerende effect voorop
staan. Indien de regering inderdaad
overweegt op langere termijn een dergelijk fundamentele wijziging van of
aanvulling op het huidige belastingsysteem door te voeren, dan zou een dergelijk voornemen ook nadrukkelijk dienen te worden aangekondigd waarna
hierover een publiek debat kan volgen.
De discussie in de BRD
Een dergelijk debat is in de Bondsrepubliek reeds gaande. Door de SPD is
in het verkiezingsprogramma voorgesteld om het belastingsysteem inkomensneutraal om te bouwen naar een
systeem op een meer ecqlogische
grondslag5. De voorgestelde ‘Okosteuer’ houdt met name een verschuiving in
van het belasten van de factor arbeid
naar het belasten van de factor energie.
Deze zou moeten resulteren in een verhoging van de benzineprijs met ongeveer veertig procent. Ook de overige
brandstoffen zouden aanzienlijk in prijs
moeten stijgen. Doel is niet om de belastingopbrengsten voor de staat te verhogen, maar om de efficientie in het
energiegebruik sterk te verhogen. De
SPD stelt daarom voor burgers en bedrijven te compenseren voor deze lastenverzwaring doormiddel van een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting en het opheffen van de wegenbelasting6. Een bijkomend voordeel, dat
overigens niet expliciet door de SPD
wordt genoemd, is daarom dat een dergelijke milieubelasting helpt de wig tussen bruto inkomen (loonkosten) en netto inkomen te verkleinen.
Ernst von Weizsacker, directeur van
het Instituut voor Europese Milieupolitiek, is nader ingegaan op de kenmerken van een ‘Okosteuer’7. Als grondslagen denkt hij aan energie, landgebruik,
afval, watergebruik of afvalwater en
wellicht luchtverontreiniging, geluid en
chloor. Voorgesteld wordt om geduren-
1052
de een langere periode (20 a 30 jaar)
de tarieven van de milieubelasting jaarlijks met het equivalent van 1/3 tot 1
procentpunt van het bnp te verhogen,
totdat circa 30 procent van de belastingopbrengsten afkomstig is van de milieubelasting. Gelijktijdig kunnen andere
belastingtarieven worden verlaagd, zodat burgers en bedrijven per saldo met
dezelfde belastingdruk worden geconfronteerd. Het gevaar wordt onderkend
dat naarmate de regulerende werking
van de milieubelasting groter is, de opbrengsten ervan zullen teruglopen. De
staat moet echter wel zorg blijven dragen voor de financiering van collectieve
voorzieningen. Dat is mogelijk omdat:
– de tarieven van de milieubelasting
over een lange periode geleidelijk
worden verhoogd;
– het gebruik van de belaste factoren
nooit naar nul terug zal lopen;
– de staat de vrijheid behoudt om in
geval later toch begrotingstekorten
dreigen, weer terug te vallen op de
traditionele fiscale instrumenten.
De vrees voor wegebbende belastingopbrengsten wordt daarom niet reeel geacht.
De Europese dimensie
In het debat over de inzet van economische en fiscale instrumenten is de
Europese dimensie van groot belang.
Zo kan een belangrijke verhoging van
de netting op fossiele brandstoffen immers voor bepaalde sectoren (de energie-intensieve industrie, de transportsector) belangrijke concurrentienadelen hebben8.
Daarnaast geldt dat eenzijdige acties
gericht op het bestrijden van grensoverschrijdende vormen van vervuiling weinig zinvol zijn. Zo heeft de OESO er op
gewezen dat een ‘go-it-alone’-beleid
van Nederland bij de bestrijding van het
broeikaseffect en de verzuring onnodig
kostbaar en ineffectief is9.
Tijdens de informele raad van Europese ministers van milieu van 22 en 23
September is gesproken over een studie van deskundigen uit de diverse lidstaten. In deze studie wordt gepleit voor
het zowel op nationaal als op communautair niveau veelvuldiger gebruik maken van economische en fiscale instrumenten. De potentiele voordelen daarvan worden volgens het rapport slechts
zeeronvolledig benut. Reden is het niet
zelfstandig maar vooral als aanvulling
op directe regulering hanteren van fiscale en economische instrumenten.
Ook in het rapport van een door de
Europese Commissie ingestelde Task
Force10 en het recent gepubliceerde
advies van het Economisch en Sociaal
Comite van de Europese Gemeen-
schappen wordt gepleit voor een grotere rol voor het financiele instrumentarium in het milieubeleid.
De meeste milieuministers onderschreven de wenselijkheid om in het
milieubeleid meer gebruik te maken van
dergelijke instrumenten, in het bijzonder op de prioriteitsgebieden landbouw,
energie en transport. Alleen Spanje zag
daarin een beperking van zijn mogelijkheden tot verdere economische ontwikkeling. Meer verschil van mening bestond er over de vraag in hoeverre het
gebruik van dergelijke instrumenten
een communautaire aangelegenheid
zou moeten worden. Een aantal ministers beriep zich op het subsidiariteitsprincipe, dat inhoudt dat geen taken
aan de EG moeten worden overgedragen die evengoed of beter door de lidstaten zelf kunnen worden uitgevoerd.
Daarnaast werd de vrees geuit dat een
eventueel communautair beleid op dit
terrein niet ver genoeg zou gaan12. Besloten is dat Europees commissaris
Ripa di Meana eind 1990 zal komen met
‘algemene verkenningen’ (dus beschouwend van karakter) over het gebruik van economische en fiscale instrumenten in het EG-milieubeleid.
Daarbij heeft hij verklaard een Europese heffing op fossiele brandstoffen
(CO2-heffing) te overwegen. De opbrengst zou toevloeien aan de nationale overheden. Het betreft (nog) geen
officieel Commissievoorstel. Gezien de
duidelijke meningsverschillen op dit ge5. Ook binnen andere politieke partijen wordt
gesproken over het gebruik van financiele
prikkels in het milieubeleid. Zie onder meer:
B. Breuel (de toenmalige CDU-minister van
Financien in Neder-Saksen), Konsens fur
marktwirtschaftlichen Umweltschutz, Wirtschaftsdienst, nr. 9,1989, biz. 431-433. Ook
in officiele documenten van de Bondsregering wordt gewezen op “… voorstellen voor
een grondige analyse van de ecologische
effecten van het belastingsysteem”. Zie Nationalbericht der Bundesrepublik fur die ‘Berger Konferenz’, mei 1990, biz. 21. Inmiddels
heeft de Duitse milieu-minister Klaus Topfer
de invoering van een COa-heffing aangekondigd. Het gaat om een hefting van DM 10 per
ton, die jaarlijks DM 5 mrd. moet opbrengen.
6. Overigens zijn in de huidige situatie alle
auto’s met een driewegkatalysator reeds
voor een periode van tweeeneenhalf jaar
vrijgesteld van wegenbelasting.
7. Zie: Ernst von Weizsacker, Mit Steuern
steuern, Wirtschaftswoche, nr. 7,10 februari
1989, biz. 74-76; idem, Umweltsteuern sind
unverzichtbar, Wirtschaftsdienst, 1989/IX,
biz. 435-438.
8. Dejuridische mogelijkheden voor dergelijke maatregelen lijken wel aanwezig. Zie bij
voorbeeld: De voltooiing van de interne
markt, Tweede Kamer, 1989-1990, 20 596
nr. 30 (Brief van de minister van VROM van
31 augustus 1990).
9. Zie: OESO, Economic survey of the Netherlands, September 1990.
10. Zie: Task Force, The Environment and
the internal market, Brussel, 1989.
11. ESC, Advies milieubeleid en interne
markt, September 1990.
12. Zie Europe, 12 September 1990, biz.
13-15 en 24/25 September 1990, biz. 5.
bied tussen de lidstaten (en mogelijkerwijs ook binnen de Commissie) en gezien de vereiste van unanieme besluitvorming over fiscale vraagstukken is
een spoedige realisatie van deze plannen niet waarschijnlijk.
Naast bovengenoemde COa-heffing
biedt ook de fiscale harmonisatie binnen de EG een goede mogelijkheid het
financieel instrumentarium aan te wenden voor realisatie van ecologische
doelstellingen op Europees niveau. Nederland zou hierbij een actieve rol moeten spelen. Belangrijke aangrijpingspunten zijn de produktindeling voor de
btw en de (minimum)accijnstarieven
voor minerale olie’n. Het uniforme tarief
moet hoog genoeg zijn om energiebesparing en de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen te stimuleren.
Besluit
In het plenaire Kamerdebat over het
NMP en het NMP-plus is veel aandacht
besteed aan de wijze waarop in het
milieubeleidgebruikwordtgemaaktvan
de algemene bestemmingsheffing in
het milieubeleid. In een tweetal moties
heeft de Kamer de regering gevraagd
zich hierop te herbezinnen . Het gaat
daarbij enerzijds om een heroverweging van deze hefting in het licht van het
principe ‘de vervuiler betaalt’ en anderzijds om een veel bredere heroverweging van de systematiek van milieuheffingen en belastingen. Minister Alders
heeft aangekondigd op Prinsjesdag
1991 hierovereen rapportage uittezullen brengen. Een dergelijke rapportage
ligt in lijn met de wens van de SER om
meer duidelijkheid te brengen over de
toekomst van de WABM-heffingen. In
de discussie over de nota van VROM
zal de wenselijkheid dan wel mogelijkheid van een milieu-belasting naast of
in plaats van de huidige brandstofheffingen centraal staan. Daarbij zal rekening moeten worden gehouden met de
Europese dimensie.
Marko Bos
Henk Merkus
Edwin Oskam
De auteurs vormden het secretariaat van de
commissie NMP die, onder voorzitterschap
van drs. Epema-Brugman, het advies over
het NMP-plus heeft voorbereid. Het artikel is
geschreven op persoonlijke titel.
13. Zie Tweede Kamer, 21 137, nr. 34 en nr.
40, moties van de leden Lansink (CDA) en
Van der Vaart (PvdA).
ESB 7-11-1990