rijksbegroting
ILLUSTRATIE: LOEK WEIJTS
Spindoctors aan de macht
Het uitgestippelde beleid verbetert het begrotingssaldo in de
lopende kabinetsperiode met 1,4 procent bbp, uitsluitend
door hogere collectieve lasten. Haagse spindoctors proberen
te verhullen dat de ingeboekte ombuigingen de uitgaven
voor nieuw beleid overtreffen.
B
FLIP DE KAM
Hoogleraar Economie van
de Publieke Sector, Rijksuniversiteit Groningen
580
ESB
egin februari sloten CDA, PvdA en CU hun
Coalitieakkoord. Vervolgens reisden de
bewindslieden gedurende honderd dagen
stad en land af om met burgers in gesprek te raken over het te voeren beleid. De gevolgde
procedure blijft wonderlijk. Burgers hadden enkele
maanden eerder de leden van een sterk vernieuwde
Tweede Kamer gekozen. Het had meer voor de
hand gelegen dat het kabinet van meet af aan een
intensieve dialoog met de volksvertegenwoordiging
was aangegaan. De ministers rondden hun poging
om uit de Haagse kaasstolp te breken af met de
presentatie van de glossy Samen werken, samen
leven (Ministerie van Algemene Zaken, 2007). Dit
beleidsprogramma voor de periode 2007–2011, aan
het volk verkocht als een nadere uitwerking van het
Coalitieakkoord, bood geïnteresseerden geen aanvullende informatie over de collectieve financiën. Voor
veel geld ingehuurde spindoctors gebruikten de 83
rijk geïllustreerde bladzijden van het drukwerkje om
5 oktober 2007
de voor zorg, onderwijs, veiligheid en wijkvernieuwing beschikbaar gestelde 5,7 miljard euro breeduit
te etaleren. Over bij de kabinetsformatie eveneens
afgesproken bezuinigingen, ter grootte van 5,8 miljard euro, letterlijk geen woord.
Belangstellenden keken daarom uit naar Prinsjesdag.
Dan zou schatkistbewaarder Bos zijn eerste begroting aanbieden, ongetwijfeld met een nadere invulling van de beleidsvoornemens voor de periode tot
en met 2011. De ruim twee weken geleden publiek
gemaakte begrotingen van ministeries en speciale
fondsen meten samen vijftien strekkende centimeter. Gezien de deadline voor dit artikel ontbrak
de tijd om al die stukken door te ploegen. Je zou
verwachten dat essentiële informatie ook handzaam
samengevat in de Miljoenennota 2008 (MN) is te
vinden. Dit blijkt niet het geval te zijn. Voor een
goed en onafhankelijk overzicht van de overheids
financiën is raadpleging van hoofdstuk vijf van de
Macro Economische Verkenning 2008 (MEV) van
het Centraal Planbureau over de collectieve sector
onontbeerlijk.
Economie zomert
De MEV schetst een uitgesproken rooskleurig beeld.
Als de dreigende financiële crisis wordt bezworen,
de dollar geen tuimeling maakt en de olieprijs niet
explodeert, dan draait de Nederlandse economie in
2008 voor het derde achtereenvolgende jaar op volle
toeren. Wel zwakt het expansietempo van het bruto
binnenlands product een tikkeltje af; zie de onderste
regel van tabel 1. Desondanks neemt de output gap
– het verschil tussen het feitelijke en het potentiële
productieniveau – komend jaar verder toe, want de
voorziene groei van het bbp met 2½ procent ligt nog
steeds boven de potentiële groei (circa 2¼ procent).
Oplopende spanningen in de economie zijn vooral
voelbaar op de arbeidsmarkt. De werkloosheid daalt
tot vier procent, bijna anderhalve punt beneden het
niveau van de evenwichtswerkloosheid. Door krapte
op de arbeidsmarkt trekt de contractloonstijging
in de marktsector naar verwachting aan van 1¾
procent in 2007 tot 3¼ procent in 2008. Doordat
ondernemers de stijgende loonkosten voor een deel
doorberekenen aan hun afnemers, dikt de inflatie
fractioneel aan tot twee procent.
De voor het komend jaar geraamde bescheiden
groeivertraging ligt niet aan de consumenten. Hun
b
 estedingen nemen evenals in 2007 met twee
p
 rocent toe. Maar de vraag uit het buitenland zwakt
iets af, evenals de groei van orders voor investeringsgoederen (exclusief woningen). De bestedingen
van de overheid groeien volgend jaar slechts weinig,
omdat voorgenomen ombuigingen en intensiveringen
van het nieuwe kabinet elkaar nagenoeg in evenwicht
houden.
Collectieve sector
De bruto collectieve-uitgavenquote loopt dit jaar
voor het eerst sinds 2003 weer wat op, naar 46,4
procent van het bbp. Komend jaar komt daar nog
een tiende procentpunt bij; zie de bovenste regel
van tabel 2.
Het collectieve-lastenpeil blijft in 2006 en 2007
stabiel. In 2008 stijgt het met een half procentpunt.
Hier is de invloed zichtbaar van lastenverzwaringen
die optellen tot per saldo vijf miljard euro. Daarvan
komt drie miljard euro ten laste van gezinnen, 1¾
miljard euro ten laste van bedrijven en een kwart
miljard euro ten laste van de overheid als werkgever.
Behalve via collectieve lasten worden de uitgaven
van de collectieve sector gefinancierd via nietbelastingmiddelen. Deze opbrengsten fluctueren
nogal. Dit komt hoofdzakelijk door schommelingen
in de omvang van de aardgasbaten. In 2007 lopen
de gasbaten terug, onder andere als gevolg van de
tabel 1
Bestedingen en economische groei 1
2006 2007 2008
Particuliere consumptie
2¾
2
2
Bedrijfsinvesteringen
10
5¼ 4¾
Uitvoer binnenlandse productie
4
4
3½
Overheidsbestedingen
2¾
2½
¾
Bruto binnenlands product
3
2¾ 2½
1
Jaarlijkse verandering in procenten.
Bron: Centraal Planbureau (2007a)
tabel 2
Kerngegevens collectieve sector (% bbp)
Collectieve uitgaven
Belastingen + premies
Niet-belastingmiddelen
Feitelijk begrotingssaldo
Robuust begrotingssaldo 1
1
2006
46,2
39,5
7,4
46,9
0,6
–0,1
2007
46,4
39,5
6,6
46,1
–0,3
–1,0
2008
46,5
40,0
7,1
47,1
0,7
–1,1
2011
46,5
40,9
6,6
47,5
1,1
0,2
Saldo, gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur, gasbaten en rente.
Bron: Centraal Planbureau (2007a, 2007b)
hoge temperaturen in de eerste helft van het jaar. De opwarming van de aarde
noopt tot investeringen in waterkeringen, maar laat dus ook aan de ontvangstenkant van de rijksbegroting sporen na. Voor 2008 verwacht het CPB weer hogere
gasbaten, uitgaande van normale temperaturen en een verdere stijging van de
olieprijs (waaraan de gasprijs is gekoppeld).
De ontwikkeling van uitgaven en ontvangsten bepaalt het beloop van het saldo
van de begroting. Het overschot uit 2006 slaat dit jaar om in een tekort van 0,3
procent bbp. In 2008 wordt het saldo naar verwachting weer met zwarte inkt
geschreven (0,7 procent bbp). De saldoverbetering is vooral toe te schrijven aan
sterk toenemende aardgasbaten (0,6 procentpunt) en de aanhoudend gunstige
conjunctuur. De gasbaten zijn eindig, de licht verhitte conjunctuur zal op termijn
afkoelen. Voor een beoordeling in hoeverre de collectieve financiën toekomstbestendig zijn, is daarom het robuuste begrotingssaldo van belang. Dit is het
feitelijke saldo, gecorrigeerd voor de invloed van conjunctuur, gasbaten en rente.
Het beloop van het robuuste saldo maakt duidelijk dat het begrotingsbeleid in
2007 en 2008 niet bijdraagt aan toekomstbestendige collectieve financiën. Wat
dit betreft, heeft het kabinet nu al bijna twee kostbare jaren verspeeld.
Op Prinsjesdag publiceerde het Centraal Planbureau (2007b) ook een verkenning van de vooruitzichten voor de vaderlandse economie in de gehele komende
kabinetsperiode. De economische groei in dit scenario voor 2008–2011 bedraagt potentieel gemiddeld 2¼ procent per jaar, want het arbeidsaanbod groeit
met een half procent per jaar en de arbeidsproductiviteit verbetert jaarlijks met
1¾ procent. Het CPB gaat voor 2011 uit van een neutrale stand van de conjunctuur, dus een jaar zonder positieve of negatieve output gap. Vanwege de
geleidelijke afbouw van de positieve output gap van 1¼ procent in 2007 ligt
de feitelijke groei in de periode 2008–2011 gemiddeld ¼ procent beneden de
potentiële groei. Zij bedraagt in de visie van het planbureau dus twee procent
per jaar. Uit de MEV blijkt echter dat de positieve output gap in 2008 verder
toeneemt tot 1½ procent. Wanneer deze in de daarna resterende drie jaar van
de kabinetsperiode zou oplossen, komt de gemiddelde groei in de periode
2009–2011 uit op 1¾ procent per jaar. Onduidelijk is in welke mate deze lagere
feitelijke groei de uitkomsten van het CPB-scenario voor de particuliere koopkracht en de collectieve financiën raakt.
De koopkracht van huishoudens blijft in 2008 gemiddeld ongeveer stabiel; in
2009 tot en met 2011 bedraagt de verwachte koopkrachtverbetering gemiddeld
ruim een procent per jaar. Werknemers (ruim een procent) gaan er de komende
jaren gemiddeld genomen wat meer op vooruit dan uitkeringsontvangers (driekwart procent) en 65-plussers (een half procent). De achterblijvende ontwikkeling van de koopkracht van ouderen wordt vooral veroorzaakt, doordat een deel
van de aanvullende pensioenen minder snel stijgt dan de lonen.
De uitkomsten voor de collectieve financiën staan vermeld in de laatste kolom
van tabel 2. Per saldo blijft de bruto collectieve-uitgavenquote in de lopende
kabinetsperiode stabiel. De collectieve uitgaven groeien naar verwachting reëel
met twee procent per jaar. Deze reële uitgavengroei valt te splitsen in een volumecomponent van een procent en een prijsstijging die gemiddeld een procent
per jaar boven de prijsstijging van het bbp ligt. Dit ruilvoetverlies voor de collectieve sector ontstaat door de reële loonstijging in de marktsector, die doorwerkt
naar het loongevoelige deel van de collectieve uitgaven. In de collectieve sector
ESB
5 oktober 2007
581
wordt de loonstijging – anders dan in de marktsector – niet volledig goedgemaakt door een overeenkomstige verbetering van de
arbeidsproductiviteit (Baumol’s disease).
In totaal verzwaart het kabinet de microlasten tot 2012 reëel met
zeven miljard euro, waarvan 5,25 miljard euro ten laste van gezinnen en 1,5 miljard ten laste van werkgevers. Het leeuwendeel van
deze lastenverhoging vindt plaats in 2008 (zie hierna).
De verbetering van het feitelijke begrotingssaldo tot 1,1 procent
bbp is al in 2009 bereikt. Het negatieve robuuste saldo uit 2008
krimpt langzamer en slaat pas in 2011 om in een gering overschot.
Anders gezegd, aan het einde van de kabinetsperiode draagt
het saldo voor het eerst bij aan toekomstbestendige collectieve
financiën.
Gestelde
prioriteiten
zijn uitsluitend
verklaarbaar als
uitkomst van
misverstanden
en politieke
koehandel
Beleidsinzet
Minister Bos windt er geen doekjes om: “Het kabinet heeft grote plannenâ€
(Tweede Kamer, 2007–2008). De goede voornemens betreffen mede de leefsituatie van toekomstige generaties. Met het oog op de houdbaarheid van de
collectieve financiën streeft het kabinet naar een toenemend en blijvend overschot op de begroting; zie de beide onderste regels van tabel 2. “Verantwoord
generatiebewust beleid gaat echter verder dan financiële houdbaarheid. (…)
Komende generaties erven ook de kwaliteit van de instituties, de kracht van de
economie, de leefbaarheid van de wijken, de broeikasgassen in de atmosfeer en
de vruchten van investeringen in hun onderwijs†(Tweede Kamer, 2007–2008).
Zo motiveert de bewindsman een reeks uitgavenverhogingen die ten koste gaan
van de ruimte voor verbetering van het begrotingssaldo. Deze cruciale passage is
veelzeggend voor de spanning tussen de voorkeuren van de coalitiegenoten CDA
(saldo verbeteren) en PvdA (investeren in de samenleving).
Het gevoerde beleid is met drie woorden te karakteriseren. Het is overambitieus,
niet altijd consistent en schiet in belangrijke opzichten tekort. De ruimte ontbreekt hier om deze bewering met veel voorbeelden te staven. In zijn advies over
de MN noemt de Raad van State het streven om de arbeidsdeelname te vergroten naar tachtig procent in 2016 een ambitieuze doelstelling. Hoofdstuk 6.2 van
de MEV maakt aannemelijk dat dit doel hoogstwaarschijnlijk niet zal worden gehaald. Bovendien zijn dertigduizend in de afgelopen anderhalf jaar na herkeuring
geheel of gedeeltelijk arbeidsgeschikt verklaarde WAO’ers uit de leeftijdsgroep
45–50 jaar met ingang van 1 juli 2007 ambtshalve weer volledig arbeidsongeschikt verklaard. Dit staat haaks op het streven naar een hogere arbeidsparticipatie. Samen met de verhoging van de arbeidsongeschiktheidsuitkering
van 70 naar 75 procent van het laatste loon vergt deze intensivering een half
miljard euro. Zouden die middelen niet beter kunnen worden ingezet op terreinen
waar het beleid volstrekt faalt, zoals bij de aanpak van fileproblemen? Minister
Eurlings van Verkeer en Waterstaat beschikt in 2008 over slechts 25 miljoen
euro extra om knelpunten in het wegennet aan te pakken. En is de dringend
gewenste kwaliteitsverbetering van het onderwijs nu werkelijk het meest gediend
met het, althans voor de betrokken ouders, gratis maken van schoolboeken, een
maatregel die honderden miljoenen euro opslokt? Het maatschappelijke, laat
staan het financiële rendement van zeer omvangrijke uitgaven voor de upgrading
van probleemwijken is uiterst onzeker.
Veel van de door het kabinet gestelde prioriteiten zijn uitsluitend verklaarbaar
als uitkomst van misverstanden en politieke koehandel. Harde cijfers en heldere
analyses ten dienste van rationele besluitvorming over de collectieve uitgaven
zijn in de MN nauwelijks te vinden.
tabel 3
Ombuigingen en intensiveringen (miljoenen euro)
Coalitieakkoord
Ombuigingen
3.592
Intensiveringen
2.663
Beleidsplan Miljoenennota
niet genoemd
geen specificatie
2.663
2.642
Bron: Tweede Kamer (2006-2007); Tweede Kamer (2007–2008)
582
ESB
5 oktober 2007
Uitgaven
De reële groei van de collectieve uitgaven (gedefleerd met de prijsstijging
van het bbp) is vanaf 2006 aanzienlijk versneld. Zij komt dit jaar uit op
drie procent en volgend jaar op 2¾
procent. In de tweede helft van de
vorige kabinetsperiode zijn de budgettaire teugels gevierd. Bij de uitvoering
van de lopende begroting treden
bovendien omvangrijke tegenvallers
op, onder andere bij de uitgaven voor
gezondheidszorg en volkshuisvesting.
“Deze tegenvallers zijn, bij het ontbreken van een uitgavenkader, niet volledig gecompenseerd†(Centraal Planbureau, 2007a). Uiteraard
had het kabinet Balkenende IV kunnen vasthouden
aan de uitgavenplafonds van zijn voorganger. Maar
dan had de kersverse ministersploeg in april en mei,
bij de besprekingen over de Voorjaarsnota 2007, al
direct moeten besluiten tot extra bezuinigingen en/of
lastenverzwaringen, in de orde van grootte van twee
miljard euro. Die klip is behendig omzeild.
Tabel 3 toont het totaal van de ombuigingen en de
intensiveringen voor 2008. Omdat de collectieve
uitgaven bij de afgesproken uitgavenplafonds over de
gehele kabinetsperiode bezien reëel met niet meer
dan twee procent per jaar toenemen, valt het voor
het kabinet te hopen dat alle afgesproken ombuigingen ten volle (kunnen) worden gerealiseerd. De kans
hierop is echter gering. De onevenwichtige presentatie in de MN is in dit verband veelzeggend. Minister
Bos trekt twaalf bladzijden uit om nog eens alle
intensiveringen te belichten. Relatief kleine bedragen, zoals twee miljoen euro voor het op te richten
Nationaal Historisch Museum, zijn in dit overzicht
terug te vinden. Voor een bespreking van de ombuigingen trekt de MN daarentegen amper twee
bladzijden uit. Het kabinet blijkt de oorspronkelijke
bezuinigingsdoelstelling van bijna zes miljard euro
(te bereiken in 2011) inmiddels met 0,9 miljard euro
te hebben opgehoogd (Tweede Kamer, 2007–2008).
Dit vooral om overschrijdingen bij de zorguitgaven
te pareren. Een gedetailleerd overzicht van alle
ingezette ombuigingen ontbreekt evenwel. Ook een
aansluitingstabel, die laat zien welke bezuinigingen
uit het Coalitieakkoord wel en niet in het actuele
financiële beeld zijn verwerkt, wordt node gemist.
Overigens leert het financieel kader bij het
Coalitieakkoord dat een groot deel van de bezuinigingen destijds niet concreet is ingevuld. Het gaat om
nog te compenseren lijken uit de kast van Zalm (0,8
miljard euro) en efficiencyverbeteringen bij overheidsinstellingen (1,75 miljard euro). In sommige
gevallen gaat het helemaal niet om uitgavenbeperking, maar doet het kabinet een greep in de kas van
provincies (0,2 miljard euro) en woningcorporaties
(0,75 miljard euro). Tegenvallers zijn bij voorbaat
ingebakken bij nieuwe maatregelen, zoals taakstellende kortingen bij ziekenhuizen (0,4 miljard euro)
en langdurige zorg (0,8 miljard euro).
Ontvangsten
Als gevolg van de aanhoudende bbp-groei neemt
de opbrengst van belastingen en sociale premies
endogeen fors toe. Bovendien treft het kabinet een
reeks maatregelen, die de microlastendruk komend
jaar per saldo met vijf miljard euro opdrijven. De
premie voor de zorgverzekering stijgt met 3½ miljard
euro. Werknemers ontvangen van hun werkgever een
belaste compensatie voor het inkomensafhankelijke
deel van de ZVW-premie. Door deze verhoging van
de brutolonen brengt de loonheffing een half miljard
euro meer op. Verder verzwaart het Rijk de indirecte
belastingen met een miljard euro. Het gaat hier
vooral om milieubelastingen, zoals nieuwe heffingen
op verpakkingen en vliegreizen. De bedoeling is milieuvervuiling beter in marktprijzen tot uitdrukking te
laten komen. Bij de vennootschapsbelasting trekken
twee maatregelen de aandacht. Woningcorporaties
gaan ook belasting betalen over voordelen die zij
behalen bij hun niet-commerciële activiteiten (geraamde, maar mijns inziens onzekere opbrengst een
half miljard euro). En ondernemingen die worden
gedreven in de vorm van een vennootschap genieten
een tariefverlaging (budgettaire derving driekwart
miljard euro). Bij een fiscale jaarwinst van tweehonderdduizend euro en hoger bedraagt de lastenverlichting 4.125 euro.
De keuze van het kabinet om de lasten met per
saldo vijf miljard euro te verzwaren is verklaarbaar,
in het licht van zowel de economische als de politieke conjunctuur. Het verdient immers de voorkeur
te werken aan verbetering van het begrotingssaldo
wanneer de economie floreert. Bovendien vestigen
kabinetten onder leiding van premier Balkenende
een prille traditie. Lastenverzwaringen zijn steeds
geconcentreerd in het eerste deel van de regeerperiode (tabel 4), teneinde de kiezers in het zicht van de
volgende landelijke verkiezingen met lastenverlichting te kunnen paaien: eerst het zuur, dan wat zoet.
In 2003 was deze aanpak overigens ook om een
andere reden geboden. Het feitelijke tekort brak toen
door het plafond van drie procent van het bbp, dat
in het Pact voor Stabiliteit en Groei als bovengrens is
vastgelegd. Het toen gevoerde begrotingsbeleid was
succesvol, omdat het tekort na 2003 snel afnam.
Maar het kreeg van sommige kanten kritiek, omdat
het de conjuncturele dip verdiepte. Die critici zullen
ermee kunnen instemmen dat het kabinet juist in de
huidige conjunctuurfase de lasten verzwaart.
Natuurlijk stuit deze aanpak bij veel kiezers op
onbegrip. Waarom zien zij komend jaar van de
verwachte economische groei niets terug in hun
reëel besteedbare inkomen? Het kabinet geeft echter
voorrang aan extra uitgaven voor het onderwijs,
veiligheid en zo meer. Voor zover hogere uitgaven
voor deze bestemmingen daadwerkelijk leiden tot
betere dienstverlening aan de burgers, wat bepaald
niet zeker is, neemt hun koopkracht wel degelijk toe.
Consumenten kunnen immers beschikken over meer
en kwalitatief betere collectief gefinancierde goederen en sociale zekerheid? Deze vorm van gedwongen
tabel 4
Economische groei en microlastendruk
2003
2004
2005
2006
2007
2008
bbp-groei Mutatie microlastendruk (miljard euro)
(%) Gezinnen
Bedrijven Totaal
0,3
4¼
¼
4½
2,2
1¾
1½
3¼
1,5
2¾
¼
3
3
–1¼
0
–1¼
2¾
–1½
½
–1
2½
3
1¾
4¾
Bron: Centraal Planbureau
winkelnering gaat echter gepaard met welvaartsverliezen, omdat, anders dan bij
een hoger vrij besteedbaar inkomen, individuele voorkeuren minder tot gelding
komen.
Besluit
Het financieel-economische beleid van het kabinet Balkenende IV is gericht op
een forse verbetering van het feitelijke en het robuuste begrotingssaldo. Deze
beleidsinzet past goed in het huidige beeld van de economische conjunctuur en
hij maakt de collectieve financiën meer toekomstbestendig. De saldoverbetering
is te danken aan een forse verzwaring van de microlasten. Bij een gelijkblijvende
collectieve-uitgavenquote loopt het collectieve-lastenpeil tot 2011 op met 1,4
procent van het bbp. In de lopende kabinetsperiode blijven de uitgaven voor
nieuw beleid (intensiveringen) 1 à 1¼ miljard euro achter bij de omvang van de
ingeboekte bezuinigingen. Een deel van de ingezette ombuigingen verdient evenwel nauwelijks die naam. Bij de hardheid van andere bezuinigingsmaatregelen
passen grote vraagtekens.
Omdat het kabinet zich heeft vastgelegd op plafonds voor de uitgaven, zal elke
tegenvaller bij de beoogde ombuigingen moeten worden opgevangen door bezuinigingen op andere posten, of door af te zien van intensiveringen waarmee spindoctors het volk de afgelopen maanden blij hebben gemaakt. Een nog grotere
lastenverzwaring dan waarin het Coalitieakkoord voorziet, biedt geen uitweg. Ook
de ontvangsten van de collectieve sector zijn namelijk aan een plafond gebonden. Eens te meer breken dus interessante tijden aan, voor wie de collectieve
financiën ter harte gaan.
LITERATUUR
Centraal Planbureau (2007a) Macro Economische Verkenning 2008.
Den Haag: Sdu Uitgevers.
Centraal Planbureau (2007b) Actualisatie Economische Verkenning
2008–2011 CPB Document 151. Den Haag: CPB.
Ministerie van Algemene Zaken (2007) Beleidsprogramma
2007–2011. Den Haag: Ministerie van AZ.
Tweede Kamer (2006-2007) Kabinetsformatie 2006, 30 891, nr. 4.
Tweede Kamer (2007-2008) Nota over de toestand van ’s Rijks
financiën (Miljoenennota 2008) 31 200, nrs. 1–2.
ESB
5 oktober 2007
583