.
43Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
De noodzaak
van kennis over beleid en
uitvoering op regionaal niveau
SLOTESSAY
ANNEKE VAN
DER GIEZEN
Hoofd kennis-
centrum bij het
Uitvoeringsinstituut
Werknemersverze –
keringen
PIERRE
KONING
Chief science officer
bij het Ministerie
van Sociale Zaken
en Werkgelegen –
heid en bijzonder
hoogleraar aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam
W
ie de artikelen in dit ESB-dossier
leest, kan niet anders dan conclu –
deren dat het onderzoek naar de
activerende werking van de Neder –
landse sociale zekerheid grote sprongen voorwaarts
heeft gemaakt. Daar waar onderzoek eerst vaak klein –
schalig was en zich sterk baseerde op enquêtes, voeren
nu onderzoeken aan de hand van longitudinale, groot –
schalige bestanden de boventoon. Dit duidt op een
toegenomen bewustzijn – niet alleen bij onderzoekers
maar ook bij het Rijk (SZW, UWV, CBS) – omtrent
de waarde van kennis voor beleid en uitvoering. Hier –
mee gelijk opgaand zijn ook de beschikbare methoden
voor dit type onderzoek sterk verbeterd. Angrist en
Pischke (2010) spreken in dit verband zelfs over een
credibility revolution in empirical economics. Veel van
de bijdragen in dit dossier zijn duidelijk een exponent
van deze ontwikkeling : we lezen resultaten die volgen
uit geavanceerde econometrische analyses, met een
sterke nadruk op de berekende effecten van beleid.
Kennis voor beleidsmakers
Kennis over effecten van ingevoerd beleid maakt dit
ESB-dossier interessant voor politici en beleidsma –
kers. De uitkomsten helpen immers om afwegingen te
maken bij de kosten en de te verwachten opbrengsten
van beleid. Dat begint met het ramen van effecten en
eindigt met de fundamentele, politieke vraag of beleid
heeft uitgepakt zoals men van tevoren bedacht had. Om hierbij een sprekend voorbeeld uit dit dossier te
noemen: de analyse van De Groot en Van der Klaauw
maakt duidelijk dat een verkorting van de maximale
WW-duur tot korter gebruik van de uitkering leidt,
waardoor de WW-uitkeringslasten daalden maar ook
de bijstandslasten toenamen – zij het in mindere mate.
Het artikel leert verder dat het hier om kleine verschil
–
len gaat, dus dat de verwachtingen bij dit type maatre –
gelen niet te hooggespannen moeten zijn. Vanuit de politiek is er ook een aanhoudende
vraag naar de besteding van re-integratiemiddelen:
worden deze nuttig aangewend of is er sprake van weg –
gegooid geld? De enkele onderzoeksbevindingen naar
het netto-effect van re-integratie laten voor ontslag –
werklozen doorgaans slechts een bescheiden effect zien
op de uitstroom uit de WW (Koning , 2012). Onder
andere om die reden is er gekort op de re-integratie –
budgetten voor deze groep. Recenter onderzoek toont
aan dat dit – wat betreft de ingezette WW-trajecten
uit het verleden – een goede keuze was: relatief duur
ingekochte re-integratietrajecten bleken niet kosten –
effectief, in tegenstelling tot goedkopere begeleiding
(Heyma en Van der Werff, 2013).
Tussen systeemkennis en regionale kennis
Er lijkt dus weinig reden tot klagen: we zien onderzoe –
kers die beleidsmakers en bestuurders bedienen met
antwoorden op hun vragen. Deze vragen zijn voor on –
derzoekers beter beantwoordbaar geworden sinds het
Slotessay ESB
44Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
beschikbaar komen van grootschalige bestanden als
het Sociaal Statistisch Bestand en de Enquête Beroeps-
bevolking. Deze antwoorden kunnen bestuurders toe-
passen die het belastinggeld zo nuttig mogelijk willen
besteden. Er is hier dus sprake van een goede match
tussen kennisvraag en kennisaanbod. En het is ook wat
betreft de evaluatie van de net ingevoerde Wet werk
en zekerheid te verwachten dat de vraag naar en het
aanbod van kennis elkaar hier weer zullen gaan vinden. Maar in het licht van de Participatiewet – met
steeds verder doorzettende decentralisaties op het ter –
rein van werk en inkomen – zal kennis op regionaal
niveau steeds belangrijker worden. De vraag is dus of
beleid en kennis ook daar zullen samenkomen. Zo zien
klantmanagers, verzekeringsartsen, arbeidsdeskun –
digen en andere adviseurs zich in het lokale domein
dagelijks voor de vraag gesteld wat wijsheid is: wat is
een adequate diagnosestelling , wanneer moet men wel
of niet een traject inzetten, wel of niet doorverwijzen
naar een hulpverlener dan wel schulddienstverlener,
wanneer zijn loonkostensubsidies zinvol, hoe moet
men activeren richting werk en hoe is misbruik hierbij
te voorkomen? Dit gaat om vragen waarbij het primaat
niet ligt bij het Rijk: het antwoord hierop is vaak sterk
contextgebonden en qua methodiek liefst evidence-
based . Een voorbeeld hiervoor is de nu al bestaande
kennisontwikkeling en -deling op het terrein van ar –
beid en gezondheid georganiseerd via het Kenniscen –
trum Verzekeringsgeneeskunde (kader 1). Het codewoord bij kennis voor de uitvoering is
‘maatwerk’: als we weten wat er effectief en verant –
woord is, en waar en wanneer, dan zijn er een beter beleid en een betere uitvoering mogelijk. Daarnaast
is het belangrijk om goed zicht te houden op de vraag
waarom iets effectief is of niet. Welke mechanismen
zorgen ervoor dat interventies in het ene geval wel en
in het andere geval niet tot bevredigende resultaten
leiden (Pawson en Tilley, 2004)? Het maatwerk-idee
is ook een van de basisgedachten waarop de recent in
–
gevoerde Participatiewet is geënt: gemeenten krijgen
ruimte voor het inzetten van eigen beleid en nieuwe
instrumenten. Kennis op decentraal niveau draagt dan
bij aan meer activering en meer maatwerk bij de nieuw
bediende doelgroep, namelijk de jonggehandicapten. Meer maatwerk en kennis daartoe vergt een ster –
ke kennisontwikkeling en kennisevaluatiecultuur bij
gemeenten. Bij kennisontwikkeling begint dit bij het
Het Kenniscentrum
VerzekeringsgeneeskundeKADER 1
Het Kenniscentrum Verzekeringsgeneeskunde
(KCVG) is een gezamenlijk initiatief van het Co-
ronel Instituut voor Arbeid en Gezondheid (Divi-
sie Klinische Methoden en Public Health) van het
Academisch Medisch Centrum (AMC); de afdeling
Sociale Geneeskunde van het Universitair Medisch
Centrum Groningen (UMCG); de afdeling Sociale
Geneeskunde van het VU medisch centrum (VUmc)
en de Divisie Sociaal Medische Zaken (SMZ) van
het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekerin-
gen (UWV).
Het doel van het Kenniscentrum is het bevorderen
van de kwaliteit en de wetenschappelijke onder-
bouwing van de verzekeringsgeneeskunde door
middel van het ontwikkelen en evalueren van me-
thoden, richtlijnen, hulpmiddelen en interventies.
Het onderzoek van het KCVG richt zich op het
ontwikkelen van wetenschappelijk onderbouwde
methoden, richtlijnen en hulpmiddelen voor de
verzekeringsgeneeskunde, en op het vaststellen
van de effectiviteit van interventies. Voorbeelden
zijn evaluatiemethoden voor de praktijk, metho-
den ter bevordering en bewaking van de kwaliteit,
en ‘evidence-based medicine’ voor verzekerings-
artsen. Deze methoden en richtlijnen kunnen ver-
zekeringsartsen in de praktijk gebruiken.
In het licht van de Participatiewet
– met steeds verder doorzettende
decentralisaties op het terrein van werk
en inkomen – zal kennis op regionaal
niveau steeds belangrijker worden
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid
45Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
besef dat kennis cruciaal is voor vakmanschap, voor
methodisch werken (Divosa, 2014). Het evalueren van
kosteneffectiviteit is cruciaal bij schaarse middelen om
de taken goed uit te kunnen voeren. Evaluatieonder-
zoek begint met een goede registratie en interpretatie
van individuele gegevens, en eindigt – helemaal boven –
aan op de evaluatieladder – met sociale experimenten.
Hoe hoger op die ladder, hoe groter de noodzaak van
hulp vanuit de wetenschap.
Voldoet het kennisaanbod?
De bestaande kennis biedt nog weinig handelingsper –
spectief aan uitvoerders om maatwerk echt gestalte te
geven. Behalve dat de nadruk van wetenschappelijk
effectiviteitsonderzoek vaak nog op de landelijke ken –
nisvragen ligt, vinden gemeenten het vaak moeilijk om
hun vragen voor wetenschappers te articuleren. Deels
komt dit doordat daartoe de expertise en het vermogen
ontbreken, of omdat alle aandacht naar beleidsvoorbe –
reiding gaat. Grotere gemeenten maken soms gebruik
van een kennisagenda, in samenwerking met een eigen
onderzoeksafdeling. Maar ook daar is het al niet een –
voudig om bijvoorbeeld binnen de gemeente zicht te
houden op klantpopulaties als ze het werk hervatten
of zich – al dan niet tijdelijk – uit de arbeidsmarkt te –
rugtrekken. Vervolgens is het dan nog een stuk lastiger
om een slimme onderzoeksopzet te verzinnen om het
re-integratie-instrumentarium te evalueren. Mochten
gemeenten er bovendien in slagen om tot pilots of ex –
perimenten te komen, dan is er geen garantie wat be –
treft de commitment en het geduld van bestuurders en
uitvoerders om tot zinvolle resultaten te geraken. Uit –
voeringsinstellingen zullen primair de prioriteit bij de
dagelijkse uitvoering leggen. Het vergt dus een strakke
sturing om tegelijkertijd ook wetenschappelijk verant –
woord te evalueren of het beleid en de uitvoering ervan
effectief zijn (De Koning et al. , 2014). Het denken in
(maatschappelijke) business cases – wat kost het en wat
brengt het op? – staat steeds vaker op de agenda van
bestuurders en uitvoerders op lokaal niveau.
Hoe kan regionale kennishonger ontstaan?
Dat er in het domein van werk en inkomen een betere
kennisbasis voor uitvoerders nodig is, wordt inmiddels
vrij algemeen gedeeld. Bijvoorbeeld door het Kennis-
platform Werk en Inkomen (KWI), een landelijk over –
legorgaan van organisaties – waaronder gemeenten
en Divosa – de vereniging van managers van sociale
diensten – die actief zijn in het sociale domein (Ko -ning
et al., 2013; KWI, 2014). De komende jaren is
er echter nog veel meer nodig om het kennisaanbod
voor regionaal beleid en uitvoering sterker te maken.
Van alle relevante partijen vergt dit een omslag in den –
ken en doen. Dat begint met de uitvoerders zelf. De
uitdaging is om veel systematischer naar het nut en de
noodzaak van het beleidsinstrumentarium te kijken:
wat is nu de toegevoegde waarde van het beleid dat we
voeren? Hoe verantwoorden we de besteding van de
schaarse middelen? Dit vraagt van lokale bestuurders
lef om hun eigen beleid te evalueren op effectiviteit en
om de initiatieven daartoe te omarmen. Het vraagt lef van klantmanagers om op de werk –
vloer te professionaliseren. Wat dit betreft is de recente
instelling van een beroepsvereniging voor klantmana –
gers al een flinke stap vooruit. En voor zover wij we –
ten bestaat er nog geen lectoraat of leerstoel gericht op
dit vakgebied. Doorslaggevend is uiteindelijk of lokale
bestuurders en klantmanagers het belang zien van on –
derzoek, of ze mee willen werken aan onderzoek en
onderzoeksresultaten buiten hun directe domein. Het
is immers belangrijk om continu te leren, om zo inge –
bouwde routines te kunnen veranderen als deze niet ef-
fectief blijken (Groenewoud et al. , 2014).
Hoe meer stappen er in de uitvoering gezet wor –
den, hoe meer onderzoekers ook een bijdrage kunnen
leveren. De oproep aan hen is om dit proces te versnel –
len door zelf met uitvoerders te gaan praten – wat kun –
nen we voor elkaar betekenen? Logistiek is dit een uit –
daging. Er zijn bijna 400 gemeenten, dus waar begin je
dan? Onderzoekers aan de Vrije Universiteit van Am –
sterdam hebben hiervoor een nieuwe aanpak bedacht:
www.lokaal15.nl. Deze online community biedt een
podium voor kennisvragen en kennisaanbod. Daar –
De oproep aan hen is om dit proces
te versnellen door zelf met uitvoerders te gaan praten – wat kunnen we voor elkaar betekenen?
Slotessay ESB
46Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
naast biedt KWI op www.onderzoekwerkeninkomen.
nl een toegankelijke database voor kennis op het ter-
rein van werk en inkomen. Ook zal SZW met VNG
en Divosa – en in afstemming met KWI – een meer –
jarig kennisprogramma opzetten (SZW, 2014). Doel
daarvan is het ontwikkelen van kennis die aansluit bij
de behoefte en kennis van de gemeenten en arbeids-
marktregio’s zelf, en die ook voldoet aan de standaar –
den die nodig zijn om tot deugdelijke effectuitkomsten
te komen. Daarin zullen experimenten een belangrijke
rol moeten vervullen. Voor onderzoekers zijn er veelvuldig kansen om
beleidseffecten te gaan meten, nu het taboe op veld –
experimenten grotendeels van de baan is. Bestuurders
zijn er steeds sterker van doordrongen dat effectiviteit
telt, en klantmanagers zijn zich meer en meer bewust
dat het anders moet met alle nieuwe taken. Het mes
snijdt dan dus aan meerdere kanten, namelijk wat
betreft een verbeterperspectief voor de uitvoerings- praktijk en de professionalisering ervan, wat betreft
deugdelijke effectmeting en onderzoekers die dichter
bij de uitvoeringspraktijk komen te staan. Dat alles zal
hopelijk ook steeds meer gebeuren op het niveau van
de regionale of gemeentelijke uitvoeringspraktijk.
LITERATUUR
Angrist, J.D. en J-S. Pischke (2010) The credibility revolution in emp
irical econom-
ics: how better research design is taking the con out of econometrics.
Journal of
Economic Perspectives, 24(2), 3–30.
Divosa (2014) Ons vakmanschap helpt hen vooruit. Utrecht: Divosa.
Groenewoud, M., S.T. Slotboom en R.C. van Geuns (2014) Vakkundig vervolg. Ver-
volgmeting vakmanschap gemeentelijke re-integratie. Regioplan publicatie, 13237.
Heyma, A. en S. van der Werff (2013 Een goed gesprek werkt. (Kosten)effectiviteit
van re-integratiedienstverlening UWV voor de WW-instroompopulatie 2008-
2010. SEO rapport, 2013(72).
Koning, P. (2012) Beter een stok dan een wortel. Toeleiding naar werk. In: J. Uiter-
mark, A-J. Gielen en M. Ham (red.) Wat werkt nu werkelijk? Politiek en praktijk van
sociale interventies. Amsterdam: Van Gennep.
Koning, J. de, P. de Hek, L. Mallee et al. (2014) Uitkomsten en ervaringen expri-
menten netto-effectiviteit re-integratie. Amsterdam: SEOR/Regioplan.
Koning, P., M. Paantjens, C. Vaal en R. van der Veen (red.) (2013) Investeren in
participeren. Kennis voor de uitvoering van werk en inkomen. Rapport van het Ken-
nisplatform Werk en Inkomen op www.onderzoekwerkeninkomen.nl.
KWI (2014) Investeren in participeren. Kennis voor de praktijk. Artikel van het Ken-
nisplatform Werk en Inkomen op www.onderzoekwerkeninkomen.nl.
Pawson, R. en N. Tilley (2004) Realist evaluation. Artikel op www.communitymat-
ters.com.au.
SZW (2014) Kamerbrief kennisontwikkeling voor gemeentelijke uitvoeringspraktijk.
2014-0000152134, 19 december.
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid