Regeerakkoord en kwartaire sector:
ombuigen zonder plan?
DR. H. DE GROOT*
Een van de belangrijkste doelen van het huidige kabinet is het bereiken van een aanzienlijke
beperking van de collectieve uitgaven. In het regeerakkoord staat te lezen om welke bedragen
het per beleidssector gaat. In dit artikel wordt getracht een beeld te geven van de
werkgelegenheidseffecten van de kabinetsvoornemens in de kwartaire sector over de periode
1983-1986. Deze effecten worden vervolgens vergeleken met te verwachten ontwikkelingen in
het voorzieningengebruik. Hieruit komt naar voren dat de wijze waarop de vermindering van de
personeelsomvang met in totaal ca. 45.000 arbeidsjaren over de verschillende beleidssectoren
is verdeeld, niet strookt met indicaties van de vraag naar kwartaire voorzieningen. De
maatschappelijke dienstverlening, de gemeenten en het onderwijs zullen relatief meer pijn
lijden dan het rijk en de gezondheidszorg.
1. Inleiding
Na de start van het kabinet-Lubbers is het nuttig te bezien wat
het regeerakkoord betekent voor het voorzieningenaanbod en de
werkgelegenheid in de kwartaire sector. De kwartaire sector omvat de dienstverlening in het openbaar bestuur, defensie, onderwijs, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening, cultuur, recreatie en openbaar vervoer welke grotendeels wordt gefinancierd uit de opbrengst van publieke heffingen. Ruim een
kwart van de Nederlandse beroepsbevolking is in de kwartaire
sector werkzaam.
Al enige jaren wordt, onder meer door het Sociaal en Cultureel
Planbureau en het Centraal Planbureau, een samenhangend
overheidsbeleid voor de kwartaire sector bepleit dat rekening
houdt met indicaties van de vraag naar voorzieningen in de verschillende deelsectoren. Inmiddels lijkt in brede kring overeenstemming te bestaan over een pas op de plaats voor de collectieve
uitgaven, ook die voor de kwartaire dienstverlening, ondanks
verschillen in inzicht over aard en omvang van de te treffen
maatregelen. Juist bij een dergelijk perspectief lijkt het van belang de ,,pijn” van onvermijdelijke bezuinigingen eerlijk te verdelen, zowel met het oog op een evenwichtig voorzieningenpakket als met het oog op de maatschappelijke aanvaarding van de
ombuigingen.
In dit artikel wordt getracht enerzijds een beeld te geven van
de te verwachten effecten van het regeerakkoord voor de kwartaire sector en anderzijds het regeerakkoord te toetsen aan indicaties van de vraag naar de verschillende voorzieningen. Gezien
de soms beperkte informatie over de ombuigingen en met name
over de concrete vertaling in termen van voorzieningen en werkgelegenheid, kan uiteraard slechts sprake zijn van globale becijferingen. Details van de berekeningen zijn bij de auteur verkrijgbaar.
Allereerst worden in paragraaf 2 de werkgelegenheidseffecten
van de voorgenomen ombuigingen in de periode 1983-1986 bezien. Vervolgens worden deze naast de in de meerjarenramingen
voorziene ontwikkelingen gelegd; deze vormen immers het ijkpunt waartegen de ombuigingen worden afgezet. Ten slotte
wordt in paragraaf 3 een toetsing aan het voorzieningengebruik
beproefd. Afgesloten wordt met een indicatieve ,,herverkaveling” van de ombuigingen, die de laatste meer in overeenstemming met de ontwikkeling van het voorzieningengebruik zou
brengen, en tevens hetzelfde totaal aan ombuigingen in de kwartaire sector in 1986 oplevert als het regeerakkoord (par. 4).
ESB 12-1-1983
2. De werkgelegenheidseffecten
T983-1986
van
het
regeerakkoord
De informatie in het regeerakkoord betreft vrijwel uitsluitend
financiele gegevens, zodat slechts een globale schatting van de
werkgelegenheidseffecten mogelijk is. Hiertoe kan worden geput
uit bijlage Ha van het akkoord, waarin vrij gedetailleerd de ombuigingsbedragen naar sector van overheidsbeleid zijn aangegeven 1). De latere bijstelling van deze bijlage 2) is, op een nog aan
te geven uitzondering na, voor onze probleemstelling niet van
belang. De bijstelling laat namelijk het cumulatieve effect van de
bezuinigingen in 1986 onverlet. De genoemde uitzondering
wordt gevormd door de in het definitieve akkoord voorgenomen
reductie van het personeelsbestand bij het rijk en de lagere overheden met 1% per jaar. Deze reductie mag echter voor de helft
worden beschouwd als een invulling van de beoogde bezuinigingen op de salarissen van ambtenaren en trendvolgers (f. 6 mrd.
in 1986) en voor de andere helft als een invulling van de in bijlage Ila begrepen ombuigingen op de rijksbegroting in engere zin
(eveneens f. 6 mrd. in 1986). Als interpretatie van het voorgaande 3) is in deze notitie aangehouden dat:
— het kortingspercentage toegepast dient te worden op het arbeidsvolume van alle onderscheiden deelsectoren van de
kwartaire sector, met uitzondering van de politic en de belastingdienst; en
— per saldo 0,5% van de reductie al is begrepen in de werkgelegenheidsgevolgen van de ombuigingen conform bijlage Ila
en in de gezondheidszorg.
* Werkzaam op de afdeling Systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel
Planbureau te Rijswijk.
1) Regeerakkoord, concept-versie, Tweede Kamer, 1982-1983, nr. 7,
biz. 12.
2) Regeerakkoord, definitieve versie, Tweede Kamer, 1982-1983, nr. 7,
biz. 63.
3) Er is nog onduidelijkheid over de interpretatie van de 1 %-reductie. Zo
spreekt de regeringsverklaring over beperking van personeelsformaties bij
de overheid ,,in ruime zin”. Dit duidt op het betrekken van het onderwijs
en de trendvolgers bij de 1 %-reductie. Dit zou ook consistent zijn met de
gedeeltelijke invulling van de ombuigingen in de arbeidsvoorwaarden van
ambtenaren en trendvolgers via de 1%-maatregel.
29
Uit bijlage Ha zijn die maatregelen geselecteerd waarvan directs werkgelegenheidsgevolgen in de kwartaire sector zijn te verwachten. Daarbij zijn niet in aanmerking genomen:
— ombuigingen die expliciet en volledig zijn aangemerkt als opbrengst van de toepassing van het profijtbeginsel. Deze wor-
leerde afbakening voor 80% beslaand uil de gezinsverzorging en
de bejaardenoorden — en de gemeenlen.
De resullalen zijn uilgedrukl in arbeidsjaren, d.w.z. lol een
volledige werkweek herleide banen. De effecten gemeten in
werkzame personen zullen in het algemeen groter zijn, zeker ge-
den hier vooralsnog beschouwd als ombuigingen die een ver-
let op hel relalief grole aantal deeltijdwerkenden in de kwartaire
schuiving van collectieve naar particuliere lasten veroorzaken welke niet noodzakelijk tot een verkleining van de produktie c.q. de werkgelegenheid hoeft te leiden. Zekerheid
hierover bestaat uiteraard niet;
sector. Anderzijds zou verdere herverdeling van werk uiteraard
tot een vermindering van de negatieve werkgelegenheidseffecten
in personen kunnen leiden.
— ombuigingen uit hoofde van deregulering en privatisering.De
directe effecten van deze maatregelen zijn moeilijk te bepalen; het akkoord bevat daarvoor te weinig informatie;
— ombuigingen die duidelijk het karakter van een vermindering
van de materiele uitgaven of investeringen hebben. Van deze
ombuigingen zijn allereerst directe werkgelegenheidseffecten
buiten de kwartaire sector te verwachten.
Een zinvolle beoordeling van de hiervoor besproken resullaten
is alleen mogelijk als wordt gelet op de ontwikkeling in het gebruik van voorzieningen in de verschillende onderdelen van de
kwartaire sector. Immers, in grole delen van hel onderwijs dalen
Er resteert een aantal ombuigingen, waarvan de gecumuleerde
de leerlingenaanlallen, lerwijl bij voorbeeld in de gezondheidszorg en de maalschappelijke dienslverlening hel beroep op voor-
effecten op de werkgelegenheid in 1986 ten opzichte van de
meerjarenramingen in de Miljoenennota 1983 zullen worden geschat. Voor de deelsector gezondheidszorg, waar in 1986 f. 3
zieningen mede door de vergrijzing van de bevolking loeneeml.
Om mel die onlwikkelingen rekening le kunnen houden is door
hel SCP in samenwerking met het CPB hel inslrumenl van de
mrd. dient te worden omgebogen, is als ijkpunt een extrapolatie
van het in 1981 nog verschenen meerjarig Financieel overzicht
van de gezondheidszorg naar 1986 gehanteerd 4). In het Financieel overzicht uit 1982 ontbreekt een dergelijk meerjarenkader.
Bij de bepaling van de werkgelegenheidseffecten is in het algemeen de rekenregel gehanteerd dat procentuele uitgavenmutaties in constante prijzen een zelfde procentuele mutatie van de
werkgelegenheid in arbeidsjaren betekenen vanwege het grote
aandeel van de arbeidskosten in de totale uitgaven. Voor de ombuigingen bij het rijkspersoneel is aangesloten bij de in de Miljoenennota 1983 gehanteerde kosten van een arbeidsplaats ad
f. 61.000 per arbeidsjaar. Voor het uitgangsniveau van de werkgelegenheid in 1983 conform de Miljoenennota zijn globale
schattingen gemaakt.
In label 1 is een aantal resultaten samengevat. Daarbij zijn
ook de op grond van de meerjarenramingen al te verwachten
mutaties opgenomen. De effecten van een aantal ombuigingen in
kleinere sectoren (culturele zaken, jeugdhulpverlening justitie,
wetenschapsbeleid, openbaar vervoer) zijn buiten beschouwing
gelaten. Te zamen is in deze sectoren per saldo sprake van een
negatief werkgelegenheidseffect van enkele duizenden arbeidsjaren. De ontwikkeling in de deelsector defensie is eveneens buiten
beschouwing gelaten; gelet op het regeerakkoord zal hier waarschijnlijk nog sprake zijn van een positief werkgelegenheidseffect
van enkele duizenden arbeidsjaren tussen 1983 en 1986.
Uit label 1 blijkt dal lussen 1983 en 1986 voor hel eerst een
daling van de totale werkgelegenheid in de kwartaire sector zou
optreden mel circa 45.000 arbeidsjaren. Gelet op de werkgelegenheid in het beschouwde deel van de kwartaire seclor betekenl
dit een daling met l,5°/operjaar, terwijlin deafgelopenjarennog
sprake was van een groei van 1 a 2% per jaar. In absolute zin
treedl in hel onderwijs de groolsle afname op. Alleen in de gezondheidszorg is per saldo nog sprake van groei. Daarbij dienl
opgemerkl le worden dat dit mede het gevolg is van het feit dat
de ombuigingen uit het regeerakkoord gelden ten opzichte van
de ,,oude” meerjarenraming uit 1981 die nog een forse groei van
de gezondheidszorg veronderstell (3,3% per jaar).
Ten opzichle van de omvang van de verschillende deelsectoren is de afname relatief hel slerksl bij het onderwijs, gevolgd
door de maatschappelijke dienslverlening – bij de hier gehan-
Tabel 1. Werkgelegenheidseffecten
Deelsector
30
basis- of referentieraming ontwikkeld. Bij deze personeelsraming is als richtsnoer gehanteerd de Irendmalige onlwikkeling in
hel gebruik van voorzieningen, rekening houdend mel demografische onlwikkelingen. Daaloe wordt de personeelsinzet per gebruiker of gebruikseenheid constant gehouden (dus een constant
aantal leerlingen per leraar, bejaardenverzorgsters per bejaarde
enz.). Op deze wijze wordl een globaal referenliekader voor de
personeelsonlwikkeling binnen de kwartaire seclor verkregen.
Bij verschillende gelegenheden is van de basisraming gebruik gemaakt, onder meer bij de eerste ronde Heroverwegingen en bij
het Werkgelegenheidsplan 1982 5). Ook hier wordt een dergelijke basisraming gehanteerd, aangepast aan recente cijfers en in-
zichlen. Voor de deelsector openbaar besluur e.a., die voor een
grool deel samenvalt met het personeel bij rijk en lagere overheden, zijn echter nog geen belrouwbare basisramingen beschikbaar vanwege de moeilijk le meten produktie. Als werkhypothese wordt voor deze sectoren uitgegaan van de gemiddelde groei
van de overige secloren le zamen. In label 2 worden de resullalen
van de basisraming naasl die van hel regeerakkoord gezel.
Tabel 2. Werkgelegenheidseffect
basisraming en regeerakkoord
in de kwartaire sector 1983-1986
Basisraming
in arbeidsjaren
x 1.000
Deelsector
Onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gezondheidszorg . . . . . . . . . . . . .
Maatschappelijke dienstverlening
Rijk.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gemeentenenprovincies . . . . . . .
Regeerakkoord
in arbeidsjaren
x 1.000
Procentueleafwijking
regeerakkoord van de
basisraming 1986
– 26
–
6,7
+ 16
+
2
–
4,2
+
+
+
–
8
–
4
–
8
– 10,8
– 3,6
– 6.0
– 10
5
2
3
4) Financieel overzicht van de gezondheidszorg, nr. 5, Tweede Kamer,
1981-1982, 17 100, nr. 14. In dit artikel is uitgegaan van een gemiddelde
personeelsgroei met 3,3% per jaar overeenkomend met het Financieel
overzicht nr. 5, die na f. 3 mrd. ombuigingen zou worden teruggebracht
tot 0,7% per jaar, conform de gangbare interpretatie van het regeerakkoord.
5) Voor een overzicht, zie R. Goudriaan en H. de Groot, De kwartaire
sector: nieuwe prognoses – nieuw beleid?, ESB, 30 juni 1982, biz. 656.
in de kwartaire sector 1983-1986 (in arbeidsjaren x 1.000)
Werkgelegenheidsniveau
in 1983
Maalschappelijke dienstverlening . . . . . . . .
Rijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Toetsing aan het gebruik van voorzieningen
320
115
165
Mutatie 1983-1986
volgens meerjarenramingen
Ombuigingen
regeerakkoord
+ 33
+ 4
– 26
– 10
– 5
+
3
Extra effect
1% personeelsreductie
Totale mutatie
1983-1986
Totale mutatie in
procenten van niveau 1983
– 4
– 5
– 2
– 26
-t 2
– 8
– 10,4
+ 0,6
– 7.0
–
–
4
2.4
4,4
Duidelijk is dat het totale werkgelegenheidsniveau volgens de
Uiteraard moet het bovenstaande slechts als een indicatie voor
basisraming hoger ligt dan bij uitvoering van het regeerakkoord
de richting van mogelijke verschuivingen worden gezien. Nader
het geval zou zijn, een verschil van bijna 6%. Dit betekent in het
onderzoek van de te hanteren veronderstellingen en van het realiteitsgehalte van de ombuigingen is nodig. Ook bij andere veronderstellingen is het instrument van de basisraming echter op
overeenkomstige wijze toe te passen. Van belang is op te merken
dat het regeerakkoord enige ruimte laat voor herverdeling van de
ombuigingen: gesteld wordt dat elk departement 60% van de
ombuigingsdoelstelling zou moeten halen, maar dat onderlinge
verschuivingen mogelijk zijn. Wellicht ligt hier een dankbaar
werkterrein voor de minister van Binnenlandse Zaken, die door
het kabinet Van Agt-Wiegel voorlopig werd aangewezen als verantwoordelijk bewindspersoon voor de planvorming in de kwartaire sector.
laatste geval dat de personeelsinzet per gebruiker zou dalen, dus
grotere klassen, meer clienten per gezinsverzorgster enz., of dat
het gebruik van voorzieningen zou moeten verminderen. Overigens is in de basisraming nog uitgegaan van een trendmatige
toename van het aantal gebruikers per leeftijdsgroep wanneer
dat in het verleden het geval was. Daar waar het mogelijk is het
aantal gebruikers minder snel te laten groeien, zou dan met een
geringere personeelstoename dan in de basisraming kunnen worden volstaan. Van belang is op te merken dat de basisraming het
voorzieningenniveau in een recent basisjaar als uitgangspunt
neemt en daarmee geen uitspraak doet over mogelijke onevenwichtigheden in de uitgangssituatie.
Belangrijker dan het absolute niveau in de basisraming is dan
ook de mate waarin de verschillende deelsectoren bij uitvoering
van het regeerakkoord van de basisraming afwijken. Met name
5. Slot
de gezondheidszorg en de rijksdiensten worden blijkbaar relatief
licht getroffen door de ombuigingen. Relatief zwaar getroffen
worden — gemeten aan de basisraming — de maatschappelijke
dienstverlening, en in mindere mate, het onderwijs en de ge-
In dit artikel is een onderzoek ingesteld naar de werkgelegenheidseffecten voor de kwartaire sector die mogelijk uit het regeerakkoord voortvloeien. De resultaten wijzen op een absolute teruggang van de personeelsomvang met circa 4,5% over de perio-
meenten. De hier gesignaleerde verschillen roepen vragen op ten
de 1983-1986, overeenkomend met circa 45.000 arbeidsjaren.
aanzien van de evenwichtigheid van het ombuigingenpakket. In
de volgende paragraaf worden mogelijke bijstellingen nagegaan.
Dit zou een breuk betekenen met de opgaande trend van vele jaren. Getracht is aan te tonen dat de gekozen ombuigingen qua
verdeling niet goed sporen met indicaties van de vraag naar voorzieningen in de verschillende deelsectoren. De oorzaak ligt mede
in het ontbreken van een planmatige aanpak van het overheidsbeleid ten aanzien van de kwartaire sector.
De voorlopige toetsing van de ombuigingsvoorstellen aan indicaties van de vraag naar voorzieningen leidt tot de conclusie
dat met name de rijksdiensten en de gezondheidszorg minder aan
4. Een mogelijke ,,herverkaveling” van de ombuigingen
Het in de voorgaande paragraaf beschreven instrument van de
basisraming kan ook worden gebruikt om een meer bij de ontwikkeling van het voorzieningengebruik passend ombuigingenpakket samen te stellen. Het instrument is immers in de eerste
plaats ontworpen om relatieve verschillen in de groei van deelsectoren aan het licht te brengen en doet geen uitspraak over het
al dan niet adequaat zijn van het aan het begin van de ramingsperiode gerealiseerde absolute voorzieningen- en werkgelegenheidswiveaw. Door een ponds-pondsgewijze reductie van de absolute niveaus in de basisraming kan deze zo worden aangepast
dat de totale ombuigingsdoelstelling in 1986 voor de kwartaire
sector wordt bereikt, met behoud van de relatieve ontwikkeling
in voorzieningengebruik tussen deelsectoren. Op deze wijze kan
— zij het tentatief en globaal — een herverkaveling van het ombuigingenpakket worden geconstrueerd. De resultaten zijn in ta-
de ombuigingen bijdragen dan optimaal zou zijn, terwijl met
name de maatschappelijke dienstverlening, de gemeenten en het
onderwijs een onevenredig grote bijdrage moeten leveren.
Met behulp van het instrument van de basisraming is aangegeven op welke wijze een herverkaveling van het ombuigingenpakket tot betere resultaten zou kunnen leiden.
Los van de sectorale verdeling van de ombuigingen kan men
uiteraard verschillend denken over het niveau van de reductie
van de werkgelegenheid in de kwartaire sector. Weinig inzicht
bestaat nog in de afruil van deze teruggang tegen de beoogde ren-
dements- en werkgelegenheidsverbetering in de marktsector. Gelet op het sterk toenemend arbeidsaanbod van met name dege-
bel 3 weergegeven. Door de verschillende kosten per arbeids-
nen met een opleiding gericht op de kwartaire sector 6) lijkt het
plaats in de onderscheiden deelsectoren is de totale ombuiging in
arbeidsjaren voor en na herverkaveling niet geheel gelijk; het
budgettaire effect is gelijk.
werk met evenredige looninlevering de negatieve werkgelegen-
echter noodzakelijk om door een omvangrijke herverdeling van
heidseffecten zoveel mogelijk te beperken 7). Zowel het regeerakkoord als het recent gesloten akkoord tussen werkgevers en
werknemers in de Stichting van de Arbeid bieden aanknopingsTabel 3. Herverkaveling ombuigingenpakket in de kwartaire
sector a)
Onderwijs . . . . . . . . . . . . . .
Gezondheidszorg . . . . . . . .
Maatschappelijke dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . .
Rijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gemeenten en provincies .
Ombuigingen
regeerakkoord
in arbeidsjaren
x 1.000
Ombuigingen
herverkavetd
in arbeidsjaren
x 1 .000
Ombuigingen
regeerakkoord
in mln. gld.
Ombuigingen
herverkaveld
in mln. gld.
– 13
– 26
– 10
– 30
1.160
3.000
S90
3.465
– 10
– 5
– 6
– 3
– 8
– 5
460
335
510
410
– 60
Deelsector
– 56
5.465
punten in deze richting, waarbij een voortrekkersrol van de overheid van belang is. Ook hierbij kan een samenhangend overheidsbeleid ten aanzien van de personeelsontwikkeling in kwartaire sector niet worden gemist.
5.465
H. de Groot
160
540
a) Exclusief ongewijzigd extra effect 1%-personeelsreductie.
Duidelijk is dat ten opzichte van de in het regeerakkoord voorgestelde ombuigingen per deelsector niet onaanzienlijke verschuivingen optreden. Met name de rijksdiensten en de gezondheidszorg zouden meer moeten bijdragen aan de ombuigingen
dan voorzien: gerekend in geld zouden de ombuigingen bij het
rijk met 60% dienen toe te nemen en in de gezondheidszorg met
circa 15%. Daarentegen zouden de ombuigingen bij de maatschappelijke dienstverlening met 65% kunnen verminderen, bij
het onderwijs met 25% en bij de gemeenten met 20%.
ESB 12-1-1983
6) R. Goudriaan, Overaanbod en vraag in de kwartaire sector, SCP/CPB,
1982.
7) H. de Groot, C.A. de Kam en E. J. Pommer, Een algemene arbeidsduurverkorting met lien procent, SCP-cahier nr. 30, 1982.
31