beleid
Politieke economie en efficiëntie
van lokale voorzieningen
Het aanbod van lokale voorzieningen wordt sterk beïnvloed
door sociale en politieke omstandigheden. Ideologisch links
geïnspireerde beleidsmakers, een hogere verhouding van
eigen tegenover centrale inkomsten, rijkere inwoners en een
hoge bevolkingsdichtheid creëren een positieve druk op de
efficiëntie van de publieke sector.
D
e analyse van economische efficiëntie,
gemeten als het maximaliseren van het
productieniveau voor gegeven ingezette
middelen, beperkt zich niet alleen tot
private ondernemingen. Ook lokale overheden
hechten steeds meer belang aan een efficiënte en
effectieve voorziening van publieke goederen. Toch
is het meten van die publieke efficiëntie niet voor
de hand liggend. Veel publieke voorzieningen zijn
immers sterk afhankelijk van een actieve betrokkenheid van de ontvanger van de dienst. Zo kan
bijvoorbeeld een bibliotheek of gezondheidszorgcentrum zorgen voor een objectief goede en uitgebreide
dienstverlening, maar het uiteindelijk aantal uitgeleende boeken of genezen patiënten hangt sterk af
van de individuele klanten.
Een productieproces in twee fasen
Kristof De Witte en
Benny Geys
Postdoc aan de Katholieke
Universiteit Leuven, en
postdoc aan het Wissenschaftszentrum Berlin für
Sozialforschung
442
ESB
Publieke voorzieningen worden vaak gekenmerkt
door een productieproces in twee fasen. In een
eerste fase worden de beschikbare middelen,
bijvoorbeeld arbeid en kapitaal, ingezet om een
dienstverleningspotentieel te ontwikkelen. Als de
bibliotheek als voorbeeld wordt genomen, kan
worden gedacht aan het omzetten van uitgaven voor
personeel, operationele kosten en infrastructuur in
een brede collectie van jeugd, fictie, non-fictie en
media-artikelen, beschikbaar gedurende lange en
klantvriendelijke openingsuren. Een verlener van
openbare diensten heeft deze elementen zelf volledig in de hand en men kan stellen dat efficiëntie in
deze fase van het productieproces belangrijk is.
In een tweede fase wordt dit aanbod aan dienstverleningspotentieel omgezet in meer tastbare producten, zoals boekuitleningen en cd-aanvragen. De
uitkomst van deze tweede fase is echter in sterke
mate exogeen voor de publiekedienstverlener. De
reden is dat de vraag van de lokale bevolking naar de
aangeboden diensten een belangrijke rol speelt in de
bepaling van de uiteindelijke output.
Gezien de rechtstreekse invloed van de publiekedienstverlener op de uitkomst van de eerste productiefase, wordt in dit artikel op de eerste fase
geconcentreerd. Door een gebrekkige analyse van
94(4564) 10 juli 2009
de karakteristieken van het productieproces van
publieke diensten maken eerdere academische
studies dit onderscheid niet en analyseren vaak
enkel de tweede fase, of een hybride combinatie
van beide fasen (Worthington, 1999). Hierdoor kan
echter een sterk vertekend beeld ontstaan van de
efficiëntie van publiekedienstverleners.
Een niet-parametrisch model
Om de efficiëntie van publieke voorzieningen te
schatten, wordt gebruikgemaakt van een niet-parametrische methode. Dit type van analyse legt vooraf
geen veronderstellingen op aan de productietechnologie zodat de resultaten niet door dergelijke veronderstellingen worden beïnvloed, zoals bijvoorbeeld
een kwadratisch verband tussen twee variabelen. De
gebruikte methode is gelieerd aan het DEA-model
(Data Envelopment Analysis), waarbij wordt nagegaan in welke mate een observatie met de gegeven
middelen de productie kan verhogen, mocht het
even efficiënt presteren als haar referentie-observatie. Referentie-observaties, die specifiek zijn voor
elke observatie, kunnen achterhaald worden door na
te gaan welke observaties de hoogste output genereren voor gegeven ingezette middelen. De efficiëntiescore wordt bepaald door de geëvalueerde observatie
te vergelijken met haar referentie-observatie. Op
die manier bereikt de geëvalueerde observatie haar
hoogst mogelijke efficiëntiescore.
De gehanteerde methode (De Witte en Kortelainen,
2008) is een variant van dit model en verschilt van
het traditionele DEA-model doordat gecorrigeerd
wordt voor meetfouten en voor exogene verschillen
tussen verschillende observaties. In het traditionele
DEA-model kunnen meetfouten de efficiëntie van
alle andere observaties sterk beïnvloeden. Bovendien
is het zinloos om niet-vergelijkbare observaties te
vergelijken. Vooral dit laatste is in de huidige toepassing interessant, aangezien verschillende externe
factoren de efficiëntie van publieke dienstverlening
kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld politieke ideologie
of economische omgeving.
Efficiëntiescores
De dataset bestaat uit gegevens over alle 290
Vlaamse bibliotheken in 2007. Aangezien het
dagelijkse beleid van de Vlaamse bibliotheken in
belangrijke mate bepaald wordt door beslissingen
van de lokale overheid, heeft de lokale overheid
mogelijk een grote invloed op de eerste fase van het
bibliotheek-productieproces. Dit creëert een ideale
situatie om na te gaan in welke mate dergelijke
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
politieke-economie factoren de efficiëntie van het
dienstverleningspotentieel van de lokale bibliotheken
beïnvloeden. De analyse maakt gebruik van drie
inputs: personeelskosten, operationale uitgaven en
infrastructuurkosten, en vier outputs: aantal jeugdboeken, aantal fictie- en non-fictieboeken, aantal
multimedia-artikelen en aantal openingsuren. De
variabelen die de operationele omgeving weergeven
zijn beschreven in tabel 1. Door alle bibliotheken
te vergelijken met de referentie-observaties worden
de efficiëntiescores geschat. Meer in het bijzonder
wordt gekeken in welke mate de referentie-observatie meer outputs kan leveren met de gegeven inputs.
De gemiddelde efficiëntiescore bedraagt 0,79, wat
aangeeft dat de bibliotheken gemiddeld 21 procent
meer outputs kunnen produceren met hun inputs,
mochten ze even efficiënt produceren als hun specifieke referentie.
Invloed van politieke-economische factoren
De gemiddelde efficiëntiescore verhult vanzelfsprekend een grote diversiteit tussen de observaties.
De academische literatuur haalt diverse politieke
en economische factoren aan die de efficiëntie van
lokale voorzieningen kunnen beïnvloeden, zoals ideologie en geslacht van beleidsvoerders, gemiddelde
inkomen, bevolkingsgrootte, bevolkingsdichtheid,
en percentage regionale subsidies. Via een nietpara etrisch model wordt de al dan niet gunstige
m
invloed van deze factoren op de efficiëntiescores
o
 nderzocht. Concreet worden drie hypotheses
getoetst (De Witte en Geys, 2009).
Ten eerste, de efficiëntie van bibliotheken is hoger
als het college van burgemeester en wethouders
meer links geïnspireerd is en het aandeel vrouwen in
de gemeenteraad hoger is. De resultaten, zoals weergegeven in model 1 in tabel 2, bevestigen het eerste
deel van de hypothese. Voor het tweede deel van de
hypothese wordt er echter geen significant effect
Tabel 1
Beschrijving variabelen voor operationele
omgeving.
Vrouwelijke burgemeester
(vrouw = 1)
Richting lokale politici;
Ideologische schaal van 0
(links) tot 10 (rechts)1
Percentage vrouwen in
gemeenteraad
Inkomen per capita (in duizenden euro’s)
Bevolkingsgrootte
Bevolkingsdichtheid
Percentage  egionale
r
subsidies in totale
w
 erkingsmiddelen
1
Gemiddelde
0,093
5,022
Standaard-fout
0,291
Tabel 2
Invloed van politiek-economische factoren op efficiëntie (effect op
mediaan)1.
Richting lokale politici
(Ideologische schaal van
0 (links) tot 10 (rechts))
Aandeel vrouwen in
gemeenteraad
Inkomen per capita
Bevolkingsdichtheid
Grootte van de bevolking
Aandeel regionale
s
 ubsidies
Model 1
Model 2
ongunstig*** ongunstig***
Model 3
ongunstig*
Model 4
ongunstig*
–
–
gunstig
gunstig
gunstig**
gunstig*
–
gunstig***
gunstig***
gunstig
ongunstig**
gunstig***
ongunstig*
* Significant op tienprocent-niveau, ** Significant op vijfprocent-niveau, *** Significant op eenprocent-niveau.
gevonden in model 1. Links geïnspireerde politici lijken dus inderdaad meer druk
uit te oefenen om met een gegeven budget een hoog aanbod van lokale voorzieningen mogelijk te maken.
Een tweede hypothese onderzoekt of de efficiëntie van bibliotheken hoger is bij een
hoger gemiddeld inkomen en een dichter bevolkte gemeente. Het eerste deel kan
ontstaan doordat een hoger inkomen leidt tot een stijgende vraag en hogere bereidheid tot betalen voor culturele voorzieningen (Throsby, 1994). De resultaten van
model 2 bevestigen deze verwachting. Het tweede deel van de hypothese evalueert
of de afstand die de gebruiker moet afleggen tot de lokale bibliotheek de vraag naar
bibliotheekdiensten bepaalt, en zo de druk op de bibliotheek verhoogt om efficiënt
te werken (Bille Hansen, 1997). Dit blijkt inderdaad het geval. Bevolkingsdichtheid,
en dus een grotere concentratie bibliotheken, heeft een significante invloed op de
efficiëntie van het dienstverleningspotentieel van bibliotheken.
Een derde hypothese gaat na of de efficiëntie van bibliotheken hoger is naarmate
de middelen meer komen uit eigen voorzieningen. Dit wordt getoetst door het
percentage regionale subsidies, betaald door de Vlaamse overheid, te meten in
de totale middelen van de bibliotheek, bestaande uit subsidies betaald door de
Vlaamse, provinciale en gemeentelijke overheden, abonnementsgelden en boetes.
Zelfs gecontroleerd voor het inkomen per capita, zoals te zien is in model 4, blijkt
deze hypothese op te gaan. Dit ondersteunt het idee dat een hoger aandeel aan
lokale financiële middelen een prikkel creëert voor de lokale overheid, of bevolking,
om nauwkeuriger toe te zien op het effectief gebruik van deze middelen.
Conclusie
De voorziening van publieke goederen moet worden beoordeeld op basis van
karakteristieken die de aanbieders van deze diensten zelf in de hand hebben, en
niet op basis van dimensies die exogeen voor hen zijn. Publieke-dienstverlening
moet meer bepaald worden beoordeeld op het dienstverleningspotentieel en niet
op de uiteindelijk geleverde producten, daar die laatste minstens deels afhankelijk zijn van de inbreng of inzet van de consument.
0,727
Literatuur
Bille Hansen, T. (1997) The willingness-to-pay for the Royal
Theatre in Copenhagen as a public good. Journal of cultural
economics, 21(1), 1–28.
De Witte, K. en M. Kortelainen (2008) Blaming the exogenous
33,6
7,8
12,93
1,39
19.780
527
83,3
20.034
427
10,2
environment? Conditional efficiency estimation with continuous and
discrete environmental variables. CES discussiedocument DPS
08.33. Leuven, CES.
De Witte, K. en B. Geys (2009) The political economy of efficient
public good provision: evidence from Flemish libraries using a
De plaatsing van lokale partijen op de ideologische links-rechts-as is
gebaseerd op de zelf-evaluatie van lokale politici.
generalised conditional efficiency framework. CES discussiedocument DPS 09.10. Leuven, CES.
Throsby, C. (1994) The production and consumption of the
arts: a view of cultural economics. Journal of economic literature,
32(1), 1–29.
Worthington, A. (1999) Performance indicators and efficiency
measurement in public libraries. Australian economic review,
32(1), 31–42.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4564) 10 juli 2009
443