Overheidsfinancien en groei
Impressie van het 37e IIPF-congres
DRS. M. P. VAN DER HOEK*
Inleiding
Overheidsfinancien en groei was het
onderwerp van het 37e congres van het
International Institute of Public Finance
(IIPF) dat van 7-11 September jl. in
Tokio is gehouden. Gezien het onderwerp was de plaats van handeling bijna
symbolisch, want binnen de OECD heeft
Japan — het land met de kleinste overheidssector! — steeds de hoogste groeicijfers behaald. Deze wetenschap werkte
blijkbaar stimulerend, want in Tokio
werden meer papers gepresenteerd dan
in voorgaande jaren.
Deze papers, die in een appendix bij
deze notitie zijn vermeld, werden in drie
werkgroepen besproken. Een groep behandelde het begrotings- en monetair
beleidsinstrumentarium ter bevordering
van de economische groei, waarbij neoklassieke, keynesiaanse, socialistischeen
,,Reaganomics”-benaderingen aan de
orde kwamen. Een tweede groep had betrekking op de relatie tussen de Overheidsfinancien en kapitaalvorming,
waarbij onderscheiden werd naar publiek kapitaal, particulier kapitaal, menselijk kapitaal en technische vooruitgang. De derde groep ten slotte besteedde aandacht aan diverse problemen
die samenhangen met de groei van de steden. Dat deze werkgroep vooral door
Japanse deelnemers werd bezocht is niet
verwonderlijk gezien de bevolkingsdichtheid van de ge-urbaniseerde regie’s
in Japan. Overigens maken deze papers
duidelijk dat de problemen van degrote
steden zich bepaald niet tot Nederland
beperken en dat de omvang van deze
problemen de toenemende aandacht ervoor, ook in internationaal verband,
rechtvaardigt 1).
De vele in deze werkgroepen gepresenteerde papers liepen te zeer uiteen om
een samenvattend overzicht te kunnen
geven. Deze notitie heeft dan ook niet
die pretentie, maar beperkt zich tot een
subjectieve weergave van enkele aspecten.
Beleidsinstrumenten
Wegens de huidige functie van de
auteur leek het paper van Niskanen veelbelovend. Als lid van de raad van econoESB4-1I-198I
mische adviseurs van president Reagan
is hij een van de geestelijke vaders van
een economisch herstelprogramma dat
in grote lijnen neerkomt op een terugdringing van de relatieve rol van de federale overheid in de Amerikaanse economic.
In zijn paperstelt Niskanen: ,,We have
only a vague understanding of the two
most important fiscal issues of our
time:
— what explains the relative growth of
the government?
— what explains the decline in the real
growth of the economy?”
Ten aanzien van de eerste vraag probeert hij een antwoord te vinden voor
de periode 1965-1979. Als oorzaken van
de groei van de overheidsuitgaven in
deze periode noemt hij onder meer de
economische omstandigheden. Zonder
bewijzen of bronvermelding stelt Niskanen dat deze groep van economische
omstandigheden een reele jaarlijkse
groei van de overheidsuitgaven heeft
veroorzaakt van 3,1%, lets minder dan
de reele groei van het bruto nationaal
produkt en ongeveer 70% van de totale
groei van de overheidsuitgaven. Zonder
zich om de andere drie door hem genoemde groepen van oorzaken te bekommeren, stelt Niskanen vervolgens,
dat de overige 30% moet worden verklaard uit voor de beschouwde periode
specifieke factoren. Als zodanig beschouwt hij de snelle groei van federate
subsidies en inkomensoverdrachten (in
Nederland gebeurt blijkbaar niet alles
50 jaar later!).
Bij de beantwoording van de tweede
vraag beperkt Niskanen zich tot het
weergeven — en op onderdelen kritiseren — van de conclusies van recente
publikaties van The Brookings Institution. Daarbij komt hij uiteindelijk tot
de conclusie, dat ,,tax policy may not
significantly change gross private savings but that it may increase business
investment at a cost of lower investment
in other uses”.
Al met al blinkt het paper van Niskanen — die in het verleden de literal uur
van de openbare financien toch met
originele theoretische bijdragen heeft
verrijkt — mijns inziens niet uit door
een heldere analyse; politieke opvattingen klinken er sterk in door.
In mindere mate lijkt dit ook op te
gaan voor het paper van Fand. Ook hij
ondersteunt de ,,supply side”-benadering van de regering-Reagan omdat de
,,superkeynesiaanse, superexpansionistische” politiek van de regering-Carter
volgens hem alleen maar tot hoge inflatie, hoge rente en stagflatie heeft geleid. Zijn stelling komt in er essentie op
neer dat een keynesiaanse politiek op
zich waardevol kan zijn, maar niet in
de huidige omstandigheden, die naar zijn
mening veeleer een strak monetaristisch
georienteerd beleid vereisen. Waar de
analyse ophoudt en de politieke opvattingen beginnen is echter niet duidelijk.
Het eerlijkst is waarschijnlijk Niskanen
als hij aan het slot van zijn paper schrijft
dat het Reagan-programma ,,is based
more on our shared convictions than
on the available analysis”. In elk geval
biedt zijn paper een interessant inzicht
in de ,,Reaganomics”, waarvan geen
overmatig genuanceerde indruk achterblijft.
Een Nederlandse boodschap
Van een heel ander karakter is het
knappe en zeer modelmatige paper van
Kuipers en Van Zon dat vergeleken met
de zo juist genoemde papers veel analytischer is. Kuipers en Van Zon toetsen
de door Den Hartog en Tjan 2) gehanteerde veronderstelling van complementariteit per jaargang tussen de omvang
van de investeringen, de produktiecapaciteit en het aantal arbeidsplaatsen.
Daarbij komen zij tot de conclusie dat
deze veronderstelling moet worden verworpen. Toch leidt dit niet tot een wezenlijk andere conclusie met betrekking tot
de oorzaak van de sterk teruggelopen
werkgelegenheidsgroei. Voor de periode
1950-1980 wijzen de berekeningen van
Kuipers en Van Zon op kapitaalschaarste als overheersend verschijnsel. Arbeidsschaarste doet zich volgens hen
slechts gedurende kortere perioden
voor dan eerdere clay-claystudies suggereren. De relatieve kapitaalschaarste in de eerste helft van de jaren zestig
ging volgens deze auteurs bovendien nog
gepaard met onderbezetting. Dat het
werkgelegenheidsniveau
desondanks
hoog was, moet volgens hen worden
toegeschreven aan ,,labour hoarding”,
*De auteur, wetenschappelijk medewerker
aan de Erasmus Univemteit Rotterdam, is
P. B. Boorsma, S. Cnossen en H. M. van
de Kar erkentelijk voor hun commentaar
naar aanleiding van een eerdere versie van
deze notitie.
1) Deze derde groep van papers blijft hier
verder onbesproken, maar in een van de
komende nummers van Openbare Uitgaven
zal daar nader op worden ingegaan.
2) Centraal Planbureau, Een macromodel
voor de Nederlandse economie op middellange lermijn (Vintaf-ll), Occasional Paper
no. 12, Den Haag, 1977.
1095
maar dat is niet meer dan een veronderstelling die hoogstens plausibel wordt
gemaakt.
Belangrijker is hun analyse van de
jaren zeventig die in hoofdlijnen tot dezelfde conclusie leidt als eerdere clay-
claystudies, nl. dat het werkgelegenheidstekort met name is te wijten aan de
sterke stijging van de reele arbeidskos-
ten. Op grond hiervan bevelen Kuipers
en Van Zon een loonmatigingsbeleid aan.
Matiging van de reele arbeidskostenstijging leidt volgens deze analyse immers tot een verminderde afstoot van
oude jaargangen en een verminderde
groei van de kapitaalintensiteit van
ter wel dat fiscale investeringsstimulansen effectief zijn, terwijl Eisner op dit
punt nu juist zijn twijfels heeft. Een
dollar belastingvermindering door vervroegde afschrijving of investeringsaftrek lokt volgens hem niet meer dan
40 dollarcent aan extra investeringen
uit 3). Bovendien is hij bangdatjuist maatschappelijk onrendabele investeringsprojecten over de streep worden getrokken. Voorts meent Eisner dat het investeringsstimuleringsbeleid te veel nadruk
legt op bedrijfsinvesteringen en te weinig
op investeringen in menselijk kapitaal.
Maar daarbij lijkt hij voorbij te zien aan
de overheidsuitgaven aan onderwijs.
nieuwejaargangen kapitaalgoederen. De
auteurs wijzen er echter op dat zo’n beleid tevens het gevaar van toenemende
onderbezetting in zich bergt omdat loonmatiging de groei van de bestedingen
aantast. Om die reden biedt een restrictief monetair beleid in hun visie geen
oplossing. Een tweesporenbeleid doet
dat wel: enerzijds een expansief begrotingsbeleid door een (monetair gefinancierde) vergroting van het financieringstekort, en anderzijds een (geleide) loon-
politiek om de reele arbeidskosten in de
hand te houden.
Ook al is het m.i. de vraag of de buitenlandse kapitaalverschaffers geen roet
in het eten zullen gooien door zich van
de Nederlandse kapitaalmarkt af te wenden, toch vormt de analyse van Kuipers
en Van Zon een belangrijke bijdrage.
Deze Nederlandse boodschap, die ook
voor andere landen van belang lijkt,
werd op het congres echter in voldoende
Evaluatie
Het 37e IIPF-congres heeft een bonte
verscheidenheid aan papers opgeleverd.
Deze liepen uiteen van zeer analytisch
tot zeer beschrijvend en van zeer mathematisch tot zeer verbaal. Een aantal
papers was zeker van hoog niveau. De
wetenschappelijke organisatie was evenwel niet sterk. Dat kreeg de voorzitter
van de programmacommissie trouwens
zelf op zijn brood: hij slaagde er niet in
aan het eind van het congres een inzichtelijke synthese van het gebodene te presenteren.
Hopelijk is de wetenschappelijke organisatie volgend jaar beter. Dan zal van
23-27 augustus in Kopenhagen het 38e
IIPF-congres worden gehouden, met als
onderwerp „Inefficiency in the public
sector”.
mate opgepakt.
M. P. van der Hoek
Appendix
Kapitaalvorming
Brennan en Buchanan vertegenwoordigen de ,,public choice”-school in de
openbare financien. In hun paper verdedigen zij de opvatting dat het belastingstelsel een vorm van maatschappelijk kapitaal vertegenwoordigt, en dat
veranderingen van dat stelsel in zekere
zin kapitaalvernietiging inhouden. Wijzigingen in de fiscale wetgeving brengen
kosten en onzekerheid met zich, wat
voor Brennan en Buchanan een reden is
te pleiten voor met name een geringe
frequentie van die wijzigingen. Tenzij
met zekerheid vaststaat dat door een
bepaalde belastinghervorming een beter
belastingstelsel wordt bereikt dan het
huidige, is het beter niets te veranderen,
zo luidt hun variatie op het oude thema
dat oude belastingen de beste belastin-
gen zijn.
Eisner trekt zich hier echter niet zo-
veel van aan in zijn paper. Voor in de
knel zittende ministers van Financien
heeft hij bij voorbeeld de suggestie om
zonder verlies aan belastinginkomsten
toch de investeringen te stimuleren, namelijk door nu een toekomstige vermindering van fiscale investeringsvoordelen
aan te kondigen. Dat veronderstelt ech1096
Gepresenteerde papers:
1. Roy Bahl, Johannes Linn en Daniel M.
Holland, Urban growth and local taxes in
less developed countries.
2. Kul B. Bhatia, Factor taxes, commodity
taxes, and relative prices.
3. Geoffrey Brennan en James Buchanan,
The tax system as social overhead capital:
a constitutional perspective on fiscal norms.
4. Christophe Chamley, Optimal fiscal and
monetary policies in neoclassical models.
5. Aldo Chiancone, Contributions of regional public enterprises to regional economic
development.
6. Bela Csikos-Nagy en Otto Gado, Effective
monetary and fiscal policy promoting economic growth: a socialist approach.
1. Emile den Dunnen, Long term fiscal and
monetary policies in The Netherlands.
8. Robert Eisner, Tax policy and investment.
9. David I. Fand, Monetary-fiscal policy for
promoting growth: the merits and shortcomings of the Keynesian approach.
10. Franz Gehrels, Optimal growth of public
and private consumption, and investment in
an open economy.
11. Hans Groeneveld, Public finance and
growth.
12. K.-H. Hansmeyer, Taxes on environmental goods: the German effluent discharge
tax.
13. Jun Ikegami, Monetary and fiscal policy
for promoting growth in Japanese economy
1949-1980.
14. Yannis M. loannides en Ryuzo Sato,
A general equilibrium theory of the distribution of wealth, inlergenerational transfers
and taxation.
15. Peter M. Jackson, Urban fiscal stress in
UK cities.
16. Motokazu Kimura, The role of the private and public sector in post-war growth
in Japan.
17. Erhart Knauthe en Hans Spiller, Public
finance and technical progress; experience of
socialist countries.
18. S. K. Kuipers en A. H. van Zon, Substitution and technical progress: a putty clay
model for The Netherlands.
19. Ju. Lavrikow, Die Rolle der Staatsfinanzen in der Forderung des Wirlschaftswachstums.
20. Jorge Macon, Public finance in the context of economic development.
21. Italo Magnani en Gilberto Muraro,
Taxation and urban growth in the free
market and in rigid urban planning.
22. Tapas Majundar, Investment in education, collective choice and fiscal policy.
23. Russell Matthews, Intergovernmental
fiscal relations and regional growth in a
federal context.
24. Kenichi Miyamoto, Urbanization and
fiscal crisis in postwar Japan.
25. William A. Niskanen, The growth of
government and the growth of the economy.
26. Mancur Olson, Public choice andgrowih:
barriers to trade, factor mobility and growth.
27. Anita B. Pfaff, Public finance and the
cultural factor in economic growth.
28. Remy Prud’homme, Le role de laftscalile
dans la lutte contre les encombrements et les
pollutions.
29. P. V. Rajkumar, Public finance and economic growth in India.
30. Miklos Riesz, Experience with growth
promoting policies: the case of Hungary.
31. Karl W. Roskampen Manfred Neumann,
Human capital formation and public finance:
a dynamic model.
32. Vyacheslav Senchagov, Finances, credits
and economic growth (theory, experience and
problems).
33. HirofumiShibata, Fiscal measures against
pollution: are effluent taxes and abatement
subsidies equivalent?
34. Tokue Shibata, Effects of local taxes
upon urban growth; experiences in Tokyo.
35. Carl S. Shoup, Collective goods and
population growth.
36. Giuseppe Sobbrio, Some notes on economic reform and fiscal policy in socialist
countries.
37. Wolfgang F. Stolper, Fiscal and monetary policy in the context of development:
a Schumpelerian approach.
38. Nikolai Sychev en Stepan Sitaryan,
Problems of economic growth and capital
investments in the USSR.
39. Guy Terny, Finances publiques et formation du capital humain; elements dune
strategic alternative de financement de
I’enseignement superieur.
40. Hirofumi Uzawa, paper zonder titel over
de relatieve omvang van particuliere en
publieke kapitaalvorming.
41. Claude Vedel, Politique monetaire et
polilique budgetaire dans un modele dynamique synthelique d’une economic en croissance.
42. Jack Wiseman, Public finance and the
cultural factor in economic growth.
43. Horst Zimmermann, Grams to communities in their relation to national growth.
3) Een onderzoek van het Centraal Planbureau wijst evenmin op onverdeeld gunstige
effecten. De effectiviteit van de vervroegde
afschrijving kon bijvoorbeeld niet worden
aangetoond. Zie hiervoor de CPB-nota Het
effect van investeringsstimulerende maatregelen die de minister van Economische
Zaken tot twee keer toe naar de Tweede
Kamer heeft gestuurd (Tweede Kamer, zitting
1980-1981, 16400, Hoofdstuk X I I I , nr. 102,
en Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16625
nr. 30, biz. 33-57.