Overheid moet voortouw nemen bij organiseren weerbaarheid

• Kooi, O. (2025) ESB, te verschijnen Download [112,26 kb]

De opstelling van de Amerikaanse president Trump ten opzichte van Oekraïne heeft duidelijk gemaakt dat Europa voor zijn veiligheid niet meer kan vertrouwen op de Verenigde Staten. Maar wat voor beleid moet er gevoerd worden om de weerbaarheid te verhogen? Een economische handleiding.

Het (tijdelijk) wegvallen van de Amerikaanse steun aan Oekraïne heeft duidelijk gemaakt dat Europa voor zijn veiligheid niet meer kan leunen op de Verenigde Staten. Dat is een acuut probleem omdat de Europese landen hun defensie decennialang hebben verwaarloosd: de afhankelijkheid van Amerika beperkt de mogelijkheden voor autonoom beleid.

De ontstane veiligheidscrisis legt niet alleen zwaktes bloot in de Europese defensie, maar ook in het denken van economen. Zowel onder academici als onder beleidsmakers is er weinig ervaring in het nadenken over de implicaties van de geopolitiek voor het economisch beleid.

In dit artikel presenteer ik daarom een raamwerk voor het vormgeven van strategisch economisch beleid om de nationale veiligheid te verhogen. Het artikel presenteert de ideeën uit mijn proefschrift dat ik op dit moment aan het afronden ben (Kooi, 2025).

Private sector als spil van weerbaarheid

Met het uitbreken van de oorlog in Oekraïne lijkt het alsof nationale veiligheid vooral gaat over de toepassing van kracht. Het klassieke inzicht stelt echter juist dat het bij nationale veiligheid voornamelijk gaat om de benutting van potentiële kracht (Schelling, 1960): oorlog is de uitzondering en niet de regel. Een leger is niet alleen waardevol wanneer een land het inzet op het slagveld, een leger is ook waardevol omdat het de onderhandelingspositie van een land in vele geopolitieke situaties versterkt.

De geopolitieke onderhandelingspositie van een land hangt bovendien niet alleen af van zijn militaire macht, maar ook van zijn mate van weerbaarheid tegen een conflict. Als een land een sterke defensie-industrie heeft, is het makkelijker om de militaire productie te verhogen, en dat verhoogt dus ook de weerbaarheid. Bij handel geldt eenzelfde principe: als een land minder afhankelijk is van handel, dan raken handelsdisrupties het land minder, wat betekent dat de weerbaarheid hoger is.

Terwijl militaire macht voornamelijk waardevol is wanneer landen onderhandelen in de schaduw van oorlog, is deze economische weerbaarheid ook op andere momenten waardevol. Zo is weerbaarheid nuttig wanneer landen onderhandelen in de schaduw van een handelsoorlog.

Hoewel weerbaarheid een zaak is van nationaal belang, wordt een groot deel van de beslissingen die de economische weerbaarheid beïnvloeden, genomen door de private sector. Het is bijvoorbeeld de private sector die beslist of halfgeleiders worden geproduceerd in Europa of in Taiwan. Dit is een cruciaal verschil met militaire macht, die grotendeels wordt bepaald door beslissingen op de ministeries van Defensie.

Strategisch weerbaarheidsbeleid

Voor een grotere weerbaarheid zou de overheid dus ook moeten ingrijpen in de beslissingen van private partijen. Economisch kan dat gerechtvaardigd worden met het argument dat er sprake is van een nationale-veiligheids­externaliteit. Als overheden onderhandelen in de schaduw van een conflict, is hun onderhandelingspositie afhankelijk van de nationale weerbaarheid. Maar omdat er geen markt is voor onderhandelingsmacht, kijkt de private sector niet naar hoe hun beslissingen de onderhandelingsmacht van de overheid beïnvloeden. Dit betekent dat de private sector mogelijk te weinig weerbaarheid levert. Er is daarom een rol voor de overheid om direct in te grijpen in de economische beslissingen die weerbaarheid beïnvloeden.

Met behulp van de nationale-veiligheidsexternaliteit kan er strategisch beleid worden geformuleerd om de weerbaarheid te verhogen. Hierbij kan er gedacht worden aan drie vormen van beleid.

Bedrijvenbeleid

Economen zijn het erover eens dat het lastig is om de sectorstructuur van de economie op korte termijn te veranderen. Die structuur wordt voornamelijk bepaald door de allocatie van fysiek kapitaal die niet snel kan worden aangepast. Bij het uitbreken van een conflict zal de indus­triële capaciteit dus gelijk zijn aan de capaciteit tijdens vrede. Dat maakt de inzet van fysiek kapitaal een belangrijke bron van inertie en daardoor ook van weerbaarheid.

Als de prijs van kapitaal in een sector tijdens een conflict groter is dan in vredestijd, kan dat reden zijn om de sector  (ook in vredestijd) te subsidiëren om de nationale weerbaarheid te verhogen:

${\text{subsidie aan sector}} = {\text{sociale waarde weerbaarheid}} \left( \frac{\text{prijs kapitaal tijdens oorlog}}{\text{prijs kapitaal tijdens vrede}} – 1 \right) .$

Zo’n subsidie valt te rechtvaardigen door te kijken naar de klassieke welvaartstheorie die zegt dat de bijdrage van kapitaal aan welvaart proportioneel is aan de prijs van het kapitaal. Door kapitaal te subsidiëren dat tijdens conflicten veel welvaart genereert in vergelijking met vrede, wordt het verlies in welvaart door conflict verkleind. Dit verhoogt de weerbaarheid.

Een eerste implicatie van de formule is het bieden van subsidies aan de defensie-industrie in tijden van vrede. Tijdens een oorlog is de productiecapaciteit in de defensie-industrie relatief schaars en is de prijs van kapitaal dus hoog. Door productiecapaciteit in de defensie-industrie te subsidiëren voordat de oorlog uitbreekt, kan een land de sociale kosten van een stijging in de militaire productie drukken en de weerbaarheid verhogen.

Een tweede implicatie is het subsidiëren van reshoring. In het geval van een handelsoorlog of een militair conflict stijgen de prijzen van goederen die een land importeert en dalen de prijzen van export. De prijzen van de kapitaalgoederen volgen dan hetzelfde patroon. Om de weerbaarheid te vergroten is het dan optimaal om de productiecapaciteit in sectoren met veel importblootstelling al in vredestijd te subsidiëren en sectoren met veel exportblootstelling te belasten.

Een derde implicatie is het subsidiëren van het aanpassingsvermogen van sectoren in het geval van een conflict. Als voorbeeld kunnen we kijken naar twee technologieën om gas te importeren: pijpleidingen en gasterminals. Stel dat Duitsland beide technologieën heeft. In het niet geheel hypothetische geval dat Rusland de gaskraan dichtdraait, zijn pijpleidingen voor import voor Duitsland niet waardevol. Gasterminals zijn op zo’n moment extreem waardevol omdat ze gebruikt kunnen worden om gas te importeren uit derde landen. Vanuit het oogpunt van weerbaarheid zouden gasterminals dus ook in vredestijd gesubsidieerd moeten worden.

Defensief handelsbeleid

Defensief handelsbeleid heeft als doel om de weerbaarheid van het eigen land tijdens een conflict te verhogen. Een voorbeeld van defensief handelsbeleid is friendshoring, waarbij productiecapaciteit wordt verplaatst naar bevriende en veilige landen.

Stel dat er een conflict komt tussen de VS en China waardoor de export van elektronica uit China wordt onderbroken. De VS had hierop kunnen anticiperen door tijdens vrede de import uit derde landen, zoals Zuid-Korea, te verhogen. Hierdoor zou het aanbod in Zuid-Korea zijn gegroeid en zouden de prijzen van elektronica tijdens het conflict minder sterk zijn gestegen dan zonder het beleid. Friendshoring verhoogt dus de weerbaarheid tijdens een conflict door prijsstijgingen voor import te beperken.

Om de eigen productiecapaciteit te beschermen, wordt er snel gedacht aan het invoeren van importtarieven, zoals ook Trump nu doet. Het argument voor invoertarieven gaat ver terug. Zo verdedigde Smith (1776) al de Navigation Act: “The defense of Great Britain, for example, depends very much upon the number of its sailors and shipping… As defense, however, is of much more importance than opulence, the act of navigation is, perhaps, the wisest of all the commercial regulations of England.”

Voorheen wezen economen dit soort argumenten vaak af door te wijzen op de voordelen van vrijhandel. Deze argumentatie is echter onbevredigend, omdat het de premisse van het argument niet serieus neemt. Smith erkent immers het argument voor vrijhandel.

Het argument voor importtarieven faalt echter wel op zijn eigen voorwaarden: het beschermen van de productiecapaciteit is waardevol, maar handelstarieven zijn het verkeerde instrument. Het targeting-principe zegt dat beleid zo direct mogelijk op de externaliteit gericht moet worden. Als productiecapaciteit waardevol is, moet beleid deze capaciteit dus direct ondersteunen door middel van bedrijvenbeleid. Zo blijft de afhankelijkheid beperkt, maar kunnen wel de vruchten van de vrijhandel geplukt worden.

Offensief handelsbeleid

Bij offensief handelsbeleid is het doel de weerbaarheid van een strategische rivaal tijdens een conflict te verlagen door de ander via handel afhankelijk te maken. Kijk bijvoorbeeld naar de verkoop van Russisch gas aan Duitsland. Door gas voordelig te verkopen aan de Duitsers, zal de Duitse industrie investeren in productiecapaciteit die gebruikmaakt van dat goedkope gas. Bij een conflict kunnen de Russen vervolgens echter dreigen met het verhogen van de gasprijzen, wat de Duitse industrie klem zet.

Voor Europa kan offensief strategisch handelsbeleid een argument zijn om handel in bijvoorbeeld halfgeleiders met China toe te staan tijdens vrede, omdat dit het voor China lastiger maakt om zelf zo’n sector te ontwikkelen. Dat beperkt de weerbaarheid van China in geval van een conflict omdat Europa de toevoer van halfgeleiders dan stil kan zetten.

Als we kijken naar het huidige debat omtrent ASML, zou het voeren van offensief handelsbeleid een argument kunnen zijn om niet preventief de export van ASML-machines aan China te verbieden. Door export aan China toe te blijven slaan, blijft China afhankelijk van Nederlandse machines, waardoor Nederland meer drukmiddelen heeft op China tijdens een mogelijk conflict.

Bepaal strategische sectoren via wargames

Bij het opstellen van strategisch weerbaarheidsbeleid moeten keuzes gemaakt worden over welke sectoren worden ondersteund. Vaak wordt gesteld dat beleid zich moet richten op strategische sectoren, zoals de defensie- of de halfgeleiderindustrie.

Het is echter niet nuttig om na te denken welke sectoren strategisch zijn, omdat het niet zo is dat bepaalde sectoren altijd en overal strategisch zijn. Het gaat altijd om de vraag: waar wil je weerbaar tegen zijn? En waar je weerbaar tegen wilt zijn, hangt af van de vorm van het conflict: als het conflict de vorm krijgt van een oorlog, moet beleid de defensie-industrie ondersteunen. Maar als het conflict de vorm heeft van een handelsconflict, dan moet beleid de productiecapaciteit ondersteunen in importgevoelige sectoren, en heb je niet zo veel aan de defensie-industrie.

De vraag is dus hoe een beleidsmaker kan bepalen welke sectoren strategisch van belang zijn en dus gesubsidieerd moeten worden. Een mogelijkheid om tot keuzes te komen, is om een schatting te maken op basis van een historisch conflict. Het probleem is echter dat conflicten tussen grote mogendheden en grote regionale machten zeldzaam zijn. Als een strateeg zou willen weten hoe een oorlog in de Pacific zou verlopen, zou de meest recente analogie de Tweede Wereldoorlog zijn, en een industrie zoals de halfgeleider­industrie bestond destijds nog niet.

Een andere mogelijkheid is het spelen van wargames: simulaties waarbij kennis over militaire strijdkrachten wordt gecombineerd met hypothetische conflictscenario’s om beter zicht te krijgen op potentiële uitkomsten. Economische beleidsmakers kunnen economische wargames gebruiken om de weerbaarheid te analyseren. De beleids­maker kiest een relevant strategisch scenario: bijvoorbeeld een oorlog tussen China en de Verenigde Staten, waarbij de handel compleet stil komt te liggen. Vervolgens voert de beleidsmaker dit scenario in een kwantitatief economisch model in om een schatting te maken van in welke sectoren de productiecapaciteit schaars is tijdens een conflict. Dat geeft een ranking van strategische sectoren voor dat specifieke conflictscenario en leert dus welke sectoren prioriteit moeten krijgen voor het verhogen van de weerbaarheid.

Een belangrijke conclusie van de economische wargames die ik heb uitgevoerd, is dat strategisch weerbaarheidsbeleid zich vooral op een relatief nauwe set van sectoren moet richten. Het moet dus niet ongericht ingrijpen in de gehele aanbodzijde van de economie.

Tot slot

Strategisch weerbaarheidsbeleid biedt geen rechtvaardiging van het ongericht en ongebreideld inzetten van beleid om de nationale veiligheid te bevorderen. Een argument voor beleid moet uitleggen waartegen extra capaciteit in een bepaalde sector het land weerbaarder maakt en waarom strategische waarde kwantitatief groot is. De aanpak van het analyseren van economische wargames is een manier om die argumenten te ontwikkelen. Het op grote schaal invoeren van handelstarieven kan dus niet gerationaliseerd worden vanuit een nationaal veiligheidsperspectief.

Literatuur

Kooi, O. (2025) Power and resilience: An economic approach to national security policy. Technical Report, Paper, 22 januari.

Schelling, T.C. (1960) The strategy of conflict. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Smith, A. (1776) An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. Londen: W. Strahan and T. Cadell.