mening
Ouderen laten meebetalen aan
de AOW: verkeerde aanpak
D
oor de vergrijzing gaat het totaalbedrag van de AOWu
 itkeringen stijgen. In het FD van 1/8/2006 lezen we
dat de rijksuitgaven verder gestegen zijn door toename
van het aantal AOW’ers. Het is aan te tonen dat de kosten van de AOW redelijk beheersbaar zijn, door meer aandacht te
besteden aan de vraag hoe de kosten van gezondheid voor ouderen
te beheersen en betaalbaar te houden.
Reeds enige maanden is politieke discussie of ouderen mee
zouden moeten betalen aan de AOW. AOW-uitkeringen zijn slechts
een deel van de lasten die de oude dag met zich mee brengt. Een
ander deel betreft de gezondheidslasten: ouderen consumeren veel
meer diensten gezondheidszorg dan jongeren.
Mensen tekort
Ouderen consumeren veel meer diensten gezondheidszorg dan
jongeren. Over de verwachte groei van deze uitgaven als gevolg van
vergrijzing wordt veel minder gepubliceerd dan over de stijging van
de AOW-uitgaven. Recent zei minister De Geus van SZW dat het
aandeel van de werkende bevolking in de gezondheidszorg in twintig jaren zou stijgen van 13 naar 25 procent van de beroepsbevolking. Een stijging die een grote druk op de economie legt, zowel
in de zin van kosten als in schade door onttrekking van mankracht
aan productieve sectoren. Het Parool kopte reeds op 5/7/2006:
Zorg: half miljoen mensen tekort.
Een ieder die te maken heeft gehad met een demente ouder,
weet hoe moeilijk het reeds nu is deze opgenomen te krijgen.
Als de babyboomers de leeftijd van Alzheimer bereiken, wordt
het probleem van de demente bejaarden gigantisch groot. Een
bijdrage van ouderen om dit probleem te verlichten, hetzij
f
Âinancieel, hetzij in natura (door op deze mensen te passen),
is noodzakelijk.
Om een financiële bijdrage te kunnen leveren is een aanvullend
pensioen nodig en daaruit volgt de noodzaak de witte vlekken op
te lossen van mensen die geen aanvullende pensioenregeling hebben. Naar schatting heeft tachtig procent van de Nederlanders een
pensioenregeling naast de AOW. Er is veel voor te zeggen om dit
percentage hoger te maken. Dit is mogelijk door het creëren van
een collectief pensioenfonds (een soort bijzonder bedrijfstakpenÂ
sioenfonds) waaraan een ieder moet deelnemen die niet onder een
pensioenregeling valt, ook zelfstandigen.
Omslagstelsel
AOW wordt gefinancierd op basis van het
zogenaamde omslagstelsel: de huidige generatie
werkenden betaalt door middel van AOW-premie (als deel van de inkomensheffing) en voor
het overige door gewone inkomstenbelasting de
benodigde middelen om de AOW-uitkering te
kunnen betalen. Er is dus geen fondsvorming,
behoudens voor een relatief bescheiden AOWfonds waar verder op terug wordt gekomen.
Door het systeem van de omslag lijkt de Staat
602
ESB 17
november 2006
een grote schuld buiten de boeken te houden, als we tenminste
ervan uit gaan dat ouderen een recht op AOW hebben, dat zij niet
jaarlijks hoeven af te wachten of op de Rijksbegroting een bedrag
wordt uitgetrokken voor de AOW-uitkeringen. Aantasting van het
recht op de AOW-uitkering lijkt niet goed denkbaar, maar dit kan
anders liggen voor de stijging van de AOW-uitkering aan de hand
van de loon- of prijsontwikkeling. Bij toenemende uitgaven is het
niet ondenkbaar dat het mes wordt gezet in de stijging van de
AOW-uitkering. In het navolgende wordt er vanuit gegaan dat het
recht op een nominale AOW-uitkering praktisch niet aan te tasten
is (er dus sprake is van een verplichting die niet als staatsschuld
verschijnt), dat er niet bij voorbaat een recht bestaat op indexatie
van deze uitkering. Maar voor de nominale AOW-rechten bestaat
onder dit uitgangspunt inderdaad een grote verplichting die we niet
terugzien als staatsschuld.
Omkeerregel
Niet alleen is de AOW-verplichting niet als staatsschuld opgenomen. Er is ook niet een latente claim opgenomen. Deze betreft de
fiscale claim op pensioenuitkeringen.
Ten aanzien van pensioenregelingen geldt (als aan voorwaarden
wordt voldaan) de zogenaamde omkeerregel: pensioenpremies zijn
aftrekbaar, daarentegen zijn pensioenuitkeringen belast.
De omkeerregel is geen vanzelfsprekendheid. In verschillende
andere EU-landen is er geen omkeerregel, is er geen aftrek voor
pensioenpremies en is de pensioenuitkering belastingvrij.
Met de toenemende migratie binnen de EU komt de omkeerregel
onder druk, want bij emigratie naar een lidstaat die de omkeerregel
niet kent, is het moeilijk de fiscale claim voor Nederland te behouden. Naarmate pensioenemigratie in meerdere mate de fiscale
claim aantast, is het te verwachten dat de omkeerregel zelf onder
druk komt.
Als zowel de financiering van de AOW onder druk staat, als ook de
omkeerregel, dan is er reden om beide in onderlinge samenhang
te herzien. Vervallen van de omkeerregel leidt ertoe dat gepensioneerden een lager pensioen uitgekeerd krijgen, maar dan wel netto
met een vergelijkbaar nettoresultaat. Als gepensioneerden dan ook
een formeel recht op de AOW-uitkering krijgen (een polis) zijn zij
daarmee gecompenseerd en is het verlies van de omkeerregel veel
beter te aanvaarden.
Concreet is het voorstel: voor de nominale AOWrechten een polis te verstrekken, de omkeerregel
Als zowel de
af te schaffen, reeds bestaande pensioenrechten
onder inkomstenheffing te brengen en daarmee
financiering van de
de verplichting voor de nominale AOW-rechten
AOW onder druk staat, te financieren.
De vraag is of de middelen toereikend zijn.
als ook de omkeerregel,
dan is er reden om
beide in onderlinge
samenhang te herzien
AOW-fonds
Hiervoor is een rekensom te geven.
Berekeningen zijn gebaseerd op de traditionele
rekenrente van vier procent. Het is beter een
mening
De fondsen en
lange-termijnrentepercentage aan te houden
verplichting
verzekeraars kunnen de de AOW-uitkering. Deze toegenomengekeken
dan het percentage te variëren, teneinde stakan tot gevolg hebben dat kritischer
biele berekeningen te krijgen. Het moeilijkste
uitvoering van de AOW wordt of de verhoging qua prioriteitsstelling
is te bepalen wat de verplichting van de Staat
eens
overnemen en derhalve gerechtvaardigd is. Die afweging moet toch het
is voor de nominale AOW-rechten. Dit is louter
gemaakt worden; we kunnen niet de kop in
in te schatten op basis van de jaarlijkse AOWzelf polissen uitgeven
zand blijven steken voor onbeperkte toename
uitkeringen. Op grond hiervan schat ik deze vervan de AOW-verplichtingen. De verhoging van
aan mensen die de
plichting in de orde van grootte tussen 250 en
de verplichting wordt gematigd doordat toename
300 miljard euro. De latente claim op tot nu toe
verzekering bij hen
van de verzekerde rechten van pensioenen (opverzekerde pensioenrechten is gemakkelijker te
renten) niet langer belastingvrij is als gevolg van
willen uitvoeren
schatten. Bij pensioenfondsen en verzekeraars
het voorgestelde schrappen van de omkeerregel.
staat momenteel circa 600 miljard euro. Het is
natuurlijk niet mogelijk om de belastingaftrek met terugwerkende
Hoe men over de fiscalisering van de AOW denkt of over de
kracht te herzien; heffing zal op basis van een doorsneepercentage  enadering van wat men ‘rijke ouderen’ noemt: op grond van
b
moeten geschieden (een vlaktax). Stel een percentage van 35, als
bovenstaande is ingreep in de AOW niet nodig om die betaalbaar
gemiddelde tussen de eerste twee belastingschijven voor 65-pluste houden.
sers, zou dit neerkomen op ongeveer 210 miljard euro.
Voor een deel heeft de Nederlandse staat reeds een verplichting
op zich genomen, in de vorm van het AOW-fonds. Hier zitten
staatsobligaties in, voor ongeveer 25 miljard euro.
Op basis van deze globale rekensom zou een tekort resteren van
15 Ã 65 miljard euro. Niet te verwaarlozen, maar ook niet onoverkomelijk. In termen van het BBP 3 a 13%.
Moeten pensioenfondsen en verzekeraars bij zo’n overgang opeens
een enorm bedrag (samen zo’n  210 miljard euro) belasting betalen? Nee, dat is niet nodig. De fondsen en verzekeraars kunnen
de uitvoering van de AOW overnemen en derhalve zelf polissen
uitgeven aan mensen die de verzekering bij hen willen uitvoeren.
Uitvoering kan ook door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) die nu
als enige de AOW uitvoert. Voor het uiteindelijke tekort, dat hierboven benaderd is op 15 Ã 65 miljard, zou de staat aanvullende
staatsobligaties moeten uitgeven. Samen met de staatsobligaties
die het bestaande AOW-fonds reeds heeft, zou daarmee de overgang rond zijn. Per saldo is inderdaad de staatsschuld verhoogd
met (naar benadering) 3 a 13% van het BBP. Vooralsnog is deze
stijging alleen cosmetisch. Nederland maakt een verplichting
v
 isueel, wat andere landen niet doen.
Hoge pensioenen
Bovenstaande rekensom is op macroniveau: de maatschappij als
geheel. Op microniveau (per individu) kan het anders liggen. Met
name hoge pensioenen kunnen getroffen worden omdat het bedrag
van de belastingheffing dan beduidend hoger kan liggen dan de
poliswaarde van het AOW-recht. Op de eerste plaats valt op te
merken dat er steeds meer stemmen opgaan om de omkeerregel te
begrenzen. Als het verzekerde pensioen zo hoog is dat geen sprake
meer is van verzorging maar van vermogensvorming, is de zin aan
de omkeerregel ontvallen. Op de tweede plaats is te wijzen op het
effect van de vlaktax die vooral de hogere pensioenen bevoordeelt,
maar als eenmalige heffing onvermijdelijk is.
Als AOW-rechten verhoogd (geïndexeerd) worden, leidt zulks tot
een additionele verplichting van de Staat aan de uitvoerders van
Jan Achten
Beleidsmedewerker vaktechniek bij de NOVAA
ESB 17
november 2006
603