Maastrichts compromis:
geen voodoo-economie
C.G.M. Sterks, J. de Haan en C.A. de Kam*
D
e in bet Verdrag van Maastricht overeengekomen begrotingsnormen zijn
verdedigbaar en zelfs gewenst. Zij laten voldoende ruimte over voor de
stabiliserende functie van bet begrotingsbeleid en zij kunnen de begrotingsdiscipline van de lidstaten van de Europese gemeenschap versterken. Dit voorkomt
een bovenmatig beroep op de kapitaalmarkt en bevordert deprijsstabiliteit. Hoewel
Nederland op dit moment niet aan de normen voldoet, biedt bet verdrag voldoende
mogelijkheden om straks aan de EMUdeel te nemen.
Op 1 juli 1990 ging de eerste fase van de Europese
Economische en Monetaire Unie (EMU) van start. Tijdens de eerste en de tweede fase van EMU dient de
begrotingsdiscipline van de lidstaten van de Europese Gemeenschap te verbeteren. Om tot de unie te
kunnen toetreden (derde fase) moeten lidstaten aan
vijf criteria voldoen. Op de topbijeenkomst in Maastricht in december van het afgelopen jaar bereikte
de Europese Raad overeenstemming over de nadere
invulling van deze criteria . Twee daarvan betreffen
het begrotingsbeleid. Het vorderingentekort van de
overheid (centrale en lagere overheden plus socialezekerheidsfondsen) mag niet meer bedragen dan
3% van het bruto binnenlands produkt (bbp). Indien het tekort in een land deze waarde overschrijdt, is tevens van belang of het tekort in de
voorafgaande jaren substantieel en gestaag is verminderd en of het slechts een tijdelijke en uitzonderlijke overschrijding betreft. De bruto-overheidsschuld mag bij toetreding tot EMU niet hoger zijn
dan 60% van het bbp. Indien de schuldquote hoger
is, wordt bezien in hoeverre de quote onvoldoende
daalt en ver van de referentiewaarde verwijderd
blijft. De Europese Commissie zal toezien op de naleving van deze normen.
Niet iedereen is overtuigd van de noodzaak van de
Maastrichtse begrotingsnormen. Volgens Buiter zijn
deze normen zelfs “klinklare e’conomische onzin, en
gevaarlijke onzin ook”2. Wij daarentegen achten de
overeengekomen begrotingsnormen zinvol: zij laten
voldoende ruimte over voor de stabiliserende functie van het begrotingsbeleid en zij kunnen de begrotingsdiscipline van de lidstaten van de Europese gemeenschap versterken. Betere budgetdiscipline is
een economische en politieke voorwaarde voor de
totstandkoming van de EMU. Wanneer Nederland
doorgaat met het beleid gericht op een stapsgewijze
terugdringing van het financieringstekort, kan ons
land binnen zekere grenzen voldoen aan de normen zoals afgesproken in Maastricht.
ESB 18-3-1992
Begrotingsbeleid en stabilisatie
Een belangrijke consequentie van de invoering van
EMU is dat het wisselkoersinstrument niet langer
kan worden ingezet om de economische ontwikkeling te stabiliseren. In landen zoals Nederland, die
hun valuta hebben vastgeklonken aan de Duitse
mark (DM), bestaat deze situatie overigens al3, zij
het dat landen die behoren tot het DM-blok thans
nog de mogelijkheid hebben om te revalueren of te
devalueren. Bij een gemeenschappelijke munt (of
volledig vaste wisselkoersen) en een gemeenschappelijke monetaire politick vervalt de nationale monetaire autonomie geheel. Begrotingspolitiek en kostenbeheersing krijgen in die situatie een belangrijke
rol toebedeeld bij stabilisatie van landen-specifieke
schokken .
Omdat de drie-procentnorm voor het tekort een bovengrens aangeeft, blijft de automatisch stabiliserende werking door de ingebouwde flexibiliteit van
overheidsontvangsten en -uitgaven behouden. Overigens bestaat de indruk dat de inkomenselasticiteit
van de belastingontvangsten door de verlaging van
marginale tarieven de laatste jaren is afgenomen.
Ook lijkt het verband tussen belastingontvangsten
* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep algemene
economic van de economische faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.
1. Zie het protocol over de convergence criteria, in Amendments to the EEC treaty- economic and monetary union as agreed in the European Council of Maastricht on 10 December 1991.
2. Zie W.H. Buiter in dit nummer van ESB en ook T.H. van
Hoek en J.S.M. Groot, Europese integratie en nationaal begrotingsbeleid, ESB, 24 april 1991, biz. 416-420.
3. J. de Haan en L.H. Hoogduin (red.), Degevolgen vanfinanciele innovatie en integratie voor het monetaire beleid,
Amsterdam, 1989.
4. One market, one money, European Economy, nr. 44, oktober 1990.
en stand van de conjunctuur, in ieder geval in Nederland, niet erg stabiel .
De ontsnappingsclausules in het EMU-verdrag zijn
20 ruim gedefinieerd dat, uitgaande van een structu-
normen geen inbreuk op de autonomie van lidsta-
ten. Zij vergroten alleen de realisatiekans van reeds
bestaande voornemens om begrotingstekorten in
een aantal EG-landen terug te dringen.
red tekort van omstreeks 3%, een zuiver endogene
conjuncturele overschrijding van de drie-procent-
Externe effecten
norm acceptabel lijkt.
Ook na de totstandkoming van de EMU blijven de
gevolgen van leningfinanciering niet beperkt tot de
landsgrenzen. De effecten van grote tekorten en uit
de hand lopende schulden van een lidstaat kunnen
Begrotingsbeleld en budgetdiscipline
Van begrotingsnormen kan een disciplinerende werking uitgaan. Nederland kent in dit opzicht een rijke
traditie. Het structurele begrotingsbeleid uit de jaren
zestig en zeventig was gebaseerd op een norm voor
het tekort. Tegen het eind van de jaren zeventig
werd de structurele tekortnorm vervangen door een
feitelijke tekortnorm. Die hield in dat een tijdpad
voor de daling van het feitelijke financieringstekort
werd afgesproken. Deze norm wordt tot op heden
gehanteerd.
De noodzaak van begrotingsnormen op nationaal niveau is gefundeerd op inzichten uit de politieke economic . Simpel gezegd komt er met enkel goede
voornemens niets van gepland beleid terecht. De kabinetsformatie vormt bij uitstek het tijdstip om de
horizon te verleggen en na te denken over het op
langere termijn te voeren beleid met betrekking tot
tekort en heffingenpeil. Door afspraken dienaangaande in het regeerakkoord vast te leggen, wordt
voorkomen dat schone voornemens sneuvelen tij-
niet te verwaarlozen negatieve gevolgen hebben
voor de overige lidstaten; het gaat hierbij om negatieve externe effecten door een oplopende rente en
ruilvoetverlies.
Als een of enkele grote lidstaten, zoals bij voorbeeld
Italic, een groot beroep doen op de kapitaalmarkt,
drijft dit de Europese rente op. Om de gedachten te
bepalen: in 1989 leende de Italiaanse overheid meer
dan alle overige EG-lidstaten te zamen! Daar kunnen de andere lidstaten last van hebben. Particuliere
investeerders en overheden zien hun rentelasten oplopen. Ruilvoetverlies ontstaat als de begrotingssituatie in een aantal Europese landen zodanig uit de
hand loopt dat op de financiele markten twijfel ontstaat over de kredietwaardigheid van Europese overheden en over het monetaire beleid, waardoor de
ecu-koers gaat deprecieren ten opzichte van de
Amerikaanse dollar en de yen.
dens de rit. De kans op politieke ‘contractbreuk’ is
Prijsstabiliteit
anders groot, omdat de praktijk van het begrotingsbeleid leert dat korte-termijnoverwegingen bij de begrotingsuitvoering al snel de overhand krijgen.
Door binding aan normen ontstaat een andere om-
doelstelling van prijsstabiliteit in gevaar brengen.
Oplopende tekorten kunnen inflatoire gevolgen
hebben en vormen derhalve een bedreiging voor de
geving, die superieure uitkomsten mogelijk maakt.
prijsstabiliteit. Om de doelstelling van prijsstabiliteit
De duidelijke keuze in Maastricht voor normering
te verwezenlijken moet het Europese Stelsel van
Centrale Banken (ESCB) voldoende greep houden
op de ontwikkeling van de geldhoeveelheid. Dit ver-
van tekorten en schulden van de EG-lidstaten maakt
de vraag actueel of deze argumentatie voor normering ook in de Europese situatie geldt. Terecht hebben de opstellers van het verdrag niet gekozen voor
normering van het uitgaven- of collectieve-heffingenpeil. Dat zou in strijd zijn met het subsidiariteits-
beginsel. Elk land mag nog steeds zelf zijn eigen niveau van overheidsuitgaven en -ontvangsten
kiezen. De keuze dienaangaande van individuele
lidstaten heeft namelijk nauwelijks gevolgen voor
de overige staten. Alleen grootschalige benedenwaartse belasting- en premiewedlopen zouden even-
Onvoldoende begrotingsdiscipline kan de centrale
eist een zo onafhankelijk mogelijke positie van de
ESCB. Onderzoek toont aan dat landen met een onafhankelijke centrale bank doorgaans een lagere en
stabielere inflatie hebben, dan landen met een afhankelijke centrale bank7. De vraag is of dit, behal-
ve een verbod op monetaire financiering van tekorten zoals in Maastricht is overeengekomen, ook
normen vereist om de budgetdiscipline te garande-
ren. Volgens de opstellers van het rapport One market, one money is dit zeker het geval. Onvoldoende
tueel een argument kunnen vormen voor coordinatie door normen. Maar daarop is voorlopig geen
zicht.
Voor de normering van tekorten en schulden van de
lidstaten ligt de situatie anders. Ten eerste kan de
mogelijkheid die zich nu voordoet om op Europees
begrotingsdiscpline kan leiden tot druk op de ESCB
om een expansiever monetair beleid te voeren.
Zelfs indien de Europese monetaire autoriteiten formeel volstrekt onafhankelijk zijn, zal als de facto beperking gelden het gegeven dat een restrictieve monetaire politick kan leiden tot een financiele crisis,
niveau normen te formuleren worden opgevat als
een welkome aanvulling op het budgettaire instru-
zodra een of meer lidstaten zeer hardnekkig hoge tekorten hebben. Ook wanneer het beleid van de
ECSB niet door financiele problemen van lidstaten
mentarium ter beheersing van overheidstekorten.
Een in EMU-verband opgelegde tekortnorm is, even-
verandert, zullen zulke problemen andere lidstaten
als een nationaal opgelegde norm, een vorm van
committering die de afbakening van de begrotingsruimte van nationale beleidsmakers kan versterken.
Zo’n externe norm heeft waarschijnlijk nicer kracht
dan een afspraak die nationale politici zichzelf opleggen. Aldus kunnen Europese landen die al jarenlang worstelen met ernstige beheersbaarheidsproblemen misschien eindelijk orde op budgettaire
zaken stellen. Zo bezien maken nieuwe Europese
5. Zie G.F.Th. Wolswijk, The structural budget deficit, Groningen, 1991.
6. J. Elster, Ulysses and the Sirens, studies in rationality
and irrationality, Cambridge, 1984. Zie ook J. de Haan en
C.G.M. Sterks, De noodzaak van normen. Den Haag, 1987.
7. V. Grilli, D. Masciandaro en G. Tabellini, Political and
monetary institutions and public financial policies in industrial countries, Economic Policy, nr. 13, 1991, biz. 341- 392.
toch raken omdat de ecu onder deze omstandighe-
den deprecieert ten opzichte van de Amerikaanse
dollar en de yen. Bovendien kan het land in kwestie
zich failliet verklaren of zich terugtrekken uit de
EMU. Hierdoor kunnen niet alleen de (bescheiden)
baten van de monetaire eenwording, maar ook de
(aanzienlijk grotere) baten van de Europese economische eenwording in gevaar komen. In een dergelijke situatie zal grote druk ontstaan op de andere
lidstaten om financieel te hulp te komen, ondanks
de ‘no bail-out’-clausule, waarover in Maastricht
overeenstemming is bereikt.
Verder moet duidelijk zijn dat, hoewel de ESCB
geen monetaire financiering van overheidstekorten
toestaat, er wel ruimte blijft voor indirecte monetaire financiering. Als (Italiaanse) particuliere banken
schuldtitels van hun overheid opkopen, zonder de
lange passiva te vergroten, leidt dit tot indirecte monetaire financiering. Bij een gegeven — door de
ESCB bepaalde – ontwikkeling van de Europese
geldhoeveelheid, wordt dan de ruimte voor krediet-
verlening aan de particuliere sector beperkt. Hetzelfde geldt indien de staatsschuld van Europese nationale overheden door het buitenland (buiten
Vorderingentekort
Overheidsschuld
Belgie
6,4
Denemarken
Duitsland
Frankrijk
Griekenland
lerland
Italic
Luxemburg
Nederland
Portugal
Spanje
Verenigd Koninkrijk
1,7
129,4
66,7
43,6a
47,2
96,4
102,8
101,2
6,9
78,4
64,7
45,6
43,8
1,9″
1,5
17,9
4,1
10,7
-1,9
4,4
5,4
3,9
1,9
a. 1990.
Bron: EG.
dien behoort de mogelijkheid van monetaire finan- Tabel 1. Vortfeciering of het eroderen van staatsschuld door hoge- rtngentekort
re inflatie in federale staten niet tot de mogelijkhe- en overbeidsscbuld, 1991
den. Zolang de EMU geen feit is, behouden de
(% bbp)
8
EG-landen deze optics tot op zekere hoogte wel .
Het zal echter duidelijk zijn, dat wanneer lidstaten
Europa) wordt opgekocht. Zo kan een land een
op grote schaal van deze mogelijkheden gebruik ma-
groot beslag leggen op de monetaire ruimte.
ken, de monetaire eenwording ernstig in gevaar
komt. Dit leidt tot de conclusie dat op weg naar de
Moral hazard
EMU tekortnormen nog harder nodig zijn dan in een
voltooide EMU.
Ten slotte bestaat de mogelijkheid dat de totstandkoming van de EMU leidt tot een verzachting van de
‘budget-constraint’. Schuldenlanden kunnen er bewust of onbewust op speculeren dat zij in geval van
nood toch wel worden geholpen. Het is denkbaar
dat schuldeisers daardoor genoegen nemen met een
lagere risicopremie in de rente, met als gevolg dat
het risico zich onvoldoende vertaalt in oplopende
rentelasten, waardoor sommige EMU-landen zich
nog dieper in de schulden steken dan daarvoor.
Bij dat alles moet ook worden bedacht dat de mogelijkheden om een begroting te saneren door de EMU
quote in 1991. Uit de tabel blijkt dat Belgie, Denemarken, Griekenland, Spanje, lerland, Italic, Nederland en Portugal strikt genomen niet voldoen aan
de Maastricht-normen.
Wij geven steun aan normering in Europees verband van tekorten. In Maastricht is echter gekozen
voor een dubbele norm: een voor het vorderingentekort, en een voor de schuldquote. De afzonderlijke
zijn verkleind. Door de toegenomen verwevenheid
norm voor de schuldquote is in zoverre merkwaar-
van de Europse economieen kunnen nationale beleidsopties om de belastingopbrengsten te verhogen
aan betekenis verliezen. Hogere tarieven leiden gemakkelijker tot uitholling van heffingsgrondslagen,
door verslechtering van nationale concurrentieposities en mobiliteit van produktiefactoren.
dig, dat deze niet helemaal valt te rijmen met de geformuleerde tekortnorm. Gegeven de nominale inkomensgroei, ligt bij een gegeven tekortnorm de
Vergelijking met VS
Tegenstanders van op Europees niveau afgesproken
begrotingsnormen wijzen vaak op de ervaringen in
federale staten zoals de Verenigde Staten en Canada, waar dergelijke normen niet nodig blijken. In
deze visie is de markt in staat om begrotingsdiscipli-
ne af te dwingen. Tussen de schuldtitels van de
meest en de minst kredietwaardige Amerikaanse staten bestaat doorgaans inderdaad een rente-ecart van
(slechts) ongeveer een procentpunt. De vergelijking
met de VS gaat echter mank. Ten eerste kunnen
veel overheden in de VS niet onbeperkt lenen. In
veel staten bepaalt de grondwet dat tekorten niet
zijn toegestaan, of dat alleen mag worden geleend
voor investeringsdoeleinden. Ten tweede zijn de
verhoudingen daarginds geheel anders. Het maakt
natuurlijk verschil wanneer een willekeurige staat in
de VS of, laten we zeggen, een land als Italic, niet
langer in staat is om zijn tekorten te dekken. Boven-
ESB 18-3-1992
De gekozen normen
Tabel 1 toont het vorderingentekort en de schuld-
ontwikkeling van de schuldquote vast. Bij een hoge
reele groeivoet van het nationale inkomen kan een
hogere tekortquote consistent zijn met een dalende
schuldquote. In dit verband valt het op dat het rapport One market, one money sterk de nadruk legt
op het voorkomen van een ‘unsustainable’ (niet
houdbaar) oplopen van de schuldquote. Doorgaans
wordt ‘sustainability’ gedefinieerd als afwezigheid
van een voortdurende stijging van de schuldquote.
Hiervan uitgaande had in Maastricht kunnen worden volstaan met een norm voor het tekort, namelijk afwezigheid van tekorten die de schuldquote
doen stijgen. Waarom zouden alle landen per slot
van rekening dezelfde schuldquote moeten hebben?
Een bijkomend voordeel van een exclusieve tekortnorm is dat landen met een hogere economische
groei een groter tekort mogen hebben dan landen
met een lagere groei. Bij de nu gekozen normering
hebben alle landen te maken met dezelfde kwantita-
8. Vanaf 1994 is kredietverlening door de centrale bank
aan de overheid overigens niet langer toegestaan.
tieve invulling, wat bij een letterlijke interpretatie
voor veel lidstaten onnodig restrictief is.
Een meer welwillende interpretatie is de volgende.
De 60%-schuldnorm nuanceert de tekortnorm. Lan-
den met een hoge schuldquote kunnen minder souplesse verwachten bij het oordeel van de EG over
hun tekortquote. De 60% en de 3% zijn in ieder geval zo gekozen dat de inkomensgroei wel erg ver
moet afzakken willen onhoudbaarheidsproblemen
ontstaan. Bovendien blijken in de praktijk de ver-
schillen in economische groei tussen de EG-lidstaten beperkt te zijn. Van de landen met de hoogste
schuldquoten (Belgie, Italic, lerland, Griekenland
en Nederland) ligt in 1992 alleen in lerland de ver-
wachte groei van het bbp een fractie boven het EGgemiddelde. Bij een tekort groter dan 3% zal het die
landen voorlopig zeker niet lukken hun schuldquote in de buurt van het EG-gemiddelde te krijgen.
Een soortgelijke opmerking geldt voor landen met
een hoge inflatoire inkomensgroei. Landen met
hoge inflatie zijn meestal tevens landen met hoge
overheidstekorten (met name Griekenland, Portugal
en Italic). Door die landen te dwingen tot tekortreductie, wordt tevens een bijdrage geleverd aan inflatiebestrijding. Bestedingsbeperking helpt de
loon/prijsspiraal te doorbreken en vergemakkelijkt
het smoren van inflatoire impulsen door overbesteding (zoals in Portugal).
Omdat ‘sustainability’ een rekbaar begrip is, valt het
in de politieke omgeving waarin een en ander zich
afspeelt wellicht toch te verdedigen dat een norm
voor de schuld is geformuleerd. Het is echter onmo-
gelijk het gekozen getal van 60% echt hard te maken, hetgeen op zichzelf bezien afbreuk doet aan
de norm.
Drie procent voor de toelaatbare omvang van het tekort is minder controversieel. Zeker in het licht van
de ontwikkeling van de overheidsschuld en het peil
van de overheidsinvesteringen. Dat laatste geldt met
name omdat investeringen in het politieke afwe-
te maken van de ontsnappingsclausules bij de nor-
men, die niet voor niets in het verdrag zijn opgenomen, zien wij het volgende scenario zich ontvouwen. Nederland gaat gewoon door op de ingeslagen
weg en reduceert het financieringstekort jaarlijks met
een half procentpunt. Dan komt dat volgens het huidige regeerakkoord uit op 3,25% nni in 1994 en op
0,75% nni in 1999. Omdat het convergentiecriterium
voor het tekort is geformuleerd als een percentage
van het bruto binnenlands produkt zitten we daar-
mee in 1994 al net beneden het vereiste plafond van
3%. Desnoods laat ons land zijn goede bedoelingen
zien door, zoals overigens is afgesproken in het regeerakkoord, aardgasmeevallers te gebruiken voor
schuldaflossing. Omdat die meevallende baten uit
het buitenland komen, gaan zij bovendien niet met
deflatoire impulsen gepaard. In 1999 kan het tekort
dan helemaal zijn verdwenen.
Omdat onze staatsschuld bij zo’n beleid duidelijk afneemt, hoeveel precies hangt af van de inkomensgroei, maakt de EG ongetwijfeld geen probleem van
onze in 1999 nog te hoge schuldquote. Dat geldt te
meer als het inderdaad lukt het overheidsinvesteringsniveau omhoog te brengen. Dit ligt tegen 1999
hoe dan ook boven het tekortpercentage, zodat
ruimschoots wordt voldaan aan de gouden regel.
Tegelijkertijd behoudt Nederland de optie om bij
conjuncturele meevallers het tekort en de schuldquote extra te reduceren. Normaal gesproken maken we voor het einde van de eeuw nog wel een
conjuncturele ‘upswing’ mee. Als duidelijk wordt
dat de schuldquote afstevent op een niveau dat te
zijner tijd toelaatbaar is, kan het tekort weer meer
worden afgestemd op het niveau van de overheidsinvesteringen
Het budgettaire raamwerk van Maastricht verlengt
de politieke horizon, wat bijdraagt aan een verantwoord budgettair beleid. Door de met de krimpende schuldquote samenhangende daling van de rentebetalingen, komt op termijn begrotingsruimte vrij.
gingsproces vaak aan het kortste eind trekken en
omdat van veel investeringen een zeker rendement
Conclusie
kan worden verwacht dat zich zal vertalen in een
Op de vraag of er in het kader van de EMU iiberhaupt normen moeten worden geformuleerd, reageren sommige economen afwijzend. Normen beperken het aantal vrijheidsgraden, waardoor
beleidsmakers niet op elk moment – gebruik makend van de meest recente informatie – hun optimale beleid kunnen formuleren. De kwantitatieve invulling van de normen verschaft vervolgens munitie
om de normen helemaal af te schieten. De getallen
blijken theoretisch onmogelijk scherp te onderbouwen, zeker niet wanneer een getal moet gelden
voor een heterogene groep landen. Aldus wordt echter het belang ontkend van politieke factoren. In de
politieke omgeving van de EMU bestaat behoefte
aan duidelijke, voor iedereen begrijpelijke en gelijke normen, waarvan de nakoming toetsbaar is volgens van te voren geformuleerde criteria en waarbij
pas in tweede instantie rekening wordt gehouden
met verschillen tussen afzonderlijke lidstaten. Vanuit deze optiek zijn Europese begrotingsnormen
goed verdedigbaar en zelfs gewenst.
hogere economische groei, welke de houdbaarheid
van het overheidstekort verbetert. Bij een tekort van
3% (de bovengrens) blijft de leningfinanciering in
de meeste EG-landen ongeveer een punt boven het
peil van de overheidsinvesteringen. Dat stelt de lidstaten in staat de gouden regel toe te passen, terwijl
tegelijkertijd nog enige ruimte overblijft om conjunc-
turele tegenvallers op te vangen.
Gevolgen voor Nederland
Nederland voldoet momenteel niet aan de Maastrichtse normen. Buiter heeft berekend dat uitgaande
van een nominale inkomensgroei van 5% ons land
jaarlijks een vorderingenoverschot van 0,23% moet
hebben, om in 1997 te kunnen voldoen aan de zestigprocentnorm. Wanneer Nederland in 1999 aan deze
norm kan voldoen, is een jaarlijks tekort van 0,84%
toegestaan. Het zal duidelijk zijn dat dergelijke cijfers
politick niet haalbaar zijn. Zo’n drastische beperking
van het tekort heeft bovendien een sterk deflatoire
invloed, waardoor het alleen maar moeilijker wordt
om aan de normen te kunnen voldoen. Toch is de situatie in onze ogen minder somber dan Buiter
schetst. Door op een verantwoorde manier gebruik
Cees Sterks
Jakob de Haan
Flip de Kam