Milieu
Bodemsanering op
milieurendement
van
Wil de overheid de ambitieuze doelstelling om in de komende 25 jaar
de bodemvervuiling op te lossen realiseren, dan is een benadering in
termen van rendement en risicoreductie gewenst.
Herstel van de bodemkwaliteit in Nederland is sinds Lekkerkerk een van
de doelstellingen van het milieubeleid. Hiertoe is in 1983 de Interimwet Bodemsanering (IBS) ingesteld.
In tien jaar zou Nederland weer
schoon zijn. Dit zou ongeveer een
miljard gulden kosten. In 1988 verscheen het eindrapport van de door
minister Nijpels ingestelde commissie Tienjarenscenario met harde conclusies: de bodemverontreinigingsproblemen bleken veel groter dan
was voorzien zodat de overheidsfinancien daarmee geen pas konden
houden. Met het budget van 350 miljoen gulden kan jaarlijks slechts ongeveer 1% van de verontreiniging
worden gesaneerd. Maar door de
nog steeds voortschrijdende verspreiding uit vervuilde locaties wordt het
probleem ieder jaar 2% groter. Voor
het milieu wordt de achterstand
steeds groter. Dit leidt onder meer
tot knelpunten in de stedelijke ontwikkeling.
In dit artikel wordt stilgestaan bij de
beleidsinstrumenten die de afgelopen drie jaar zijn ontwikkeld om de
knelpunten op te lossen. Vervolgens
wordt in het verlengde hiervan een
voorstel gepresenteerd dat bedoeld
is om de investeringen in milieu op
een efficientere wijze te laten plaatsvinden.
Huidige beleidsinstrumenten
Om de knelpunten in de bodemsanering op te lossen zijn in de afgelopen jaren drie hiervoor relevante beleidsinstrumenten ontwikkeld.
Ten eerste de urgentiebepaling: de
prioriteit ligt daar waar de ernst en
de risico’s het hoogst zijn. De gedachte is dat bij de besteding van
het milieubudget een milieuhygienische prioriteitsstelling op zijn plaats
is. In dit urgentiebepalingssysteem
worden bronrisico, verspreidingsrisico en contactrisico in een score uitgedrukt en opgeteld. Locaties waar
deze score het hoogst is worden bo-
venaan de lijst geplaatst. Om te voorkomen dat knelpunten ontstaan
vindt er veelvuldig politieke bijsturing van de prioriteiten plaats.
Ten tweede is er het z.g. terugsaneerbeleid gericht op een herstel van de
bodemkwaliteit waarbij het huidige
gebruik kan worden voortgezet. De
eindkwaliteit van de bodem hoeft
dus niet altijd multifunctioneel te
zijn. Een bedrijfsterrein in de Rijnmond in de provincie Zuid-Holland
blijft bij voorbeeld een ‘grijs’ gebied.
Als echter bovendien een leefgebied
moet worden gehandhaafd kan dit
betekenen dat in het grijze gebied
‘witte’ plekken ontstaan. Dit kan gebeuren door te kiezen tussen ontgraven, isolatie of een combinatie van
ontgraven en isoleren.
Ten derde wordt steeds vaker gebruik gemaakt van aanvullende financiering. Niet alleen de overheid
is verantwoordelijk voor de aanpak. Een eerste verantwoordelijkheid ligt bij de veroorzaker. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is de
laatste jaren dan ook omgebogen
in ‘de vervuiler saneert’. Ook de gebruikers van de bodem hebben
een verantwoordelijkheid. In dit kader is een convenant gesloten met
het bedrijfsleven. In dit convenant
is afgesproken dat het bedrijfsleven vrijwillig maar niet vrijblijvend
het initiatief en de financiering van
de Bodemsanering op in gebruik
zijnde bedrijfsterreinen (BSB) oppakt. De overheid stuurt en controleert dit proces op afstand.
Toch bieden deze instrumenten
geen afdoende oplossing. De totale
omvang van de bodemverontreiniging wordt geschat op 35 a 50 miljard gulden. Wanneer we op de huidige weg doorgaan zal over 25 jaar
de bodemverontreinigingsproblematiek niet zijn opgelost. Integendeel:
een optel- en aftreksom leert dat de
problemen per saldo door verspreiding zullen toenemen van / 50 miljard nu naar 75 miljard in 2017.
Mllieurendement
De afdeling bodemsanering van de
provincie Zuid-Holland heeft op dit
vraagstuk ingespeeld. Het resultaat
is een pleidooi voor een benadering
waarbij het begrip ‘milieurendement’
centraal staat. Sleutelwoorden bij het
begrip milieurendement zijn doeltref-
fendheid, doelmatigheid, flexibiliteit
en kostenbeheersing. De milieurendementsbenadering is samen te vatten in vier stappen.
dat met dat geld elders een veel groter rendement kan worden gehaald.
doen. Dan wordt het probleem in ieder geval niet groter. Zo kunnen we
de kosten van de operatic beheersen.
Afweging
Nu het rendement van een sanering
op een locatie kan worden uitgedrukt, kunnen de rendementen van
In het hier beschreven idee heeft de
bodemsaneringsoperatie een grotere
verschillende locaties worden verge-
kans van slagen. Er wordt doelmati-
leken. Het ligt voor de hand de locatie met een hoog rendement eerst
aan te pakken. Hiermee wordt de
ger omgegaan met de milieuguldens. Hoe past deze benadering nu
in het reeds ontwikkelde beleid. De
saneringsoperatie verloopt nu langs
twee hoofdssporen. Allereerst de
aanpak in het kader van de Interimwet bodemsanering volgens urgentie en in de tweede plaats de aanpak
in het kader van de Bodemsanering
derde stap ingeleid.
Een poging tot Integratie
De eerste stap is het definieren van
Wanneer meerdere belangen bij een
sanering zijn gediend, zal er vanuit
de andere belangen ook een bereid-
het doel van de saneringsoperatie.
heid zijn mee te betalen. Hierdoor .
Het beleid is tot nu toe gericht op
het herstel van de multifunctionali-
zijn er minder milieuguldens nodig.
Bij aanvullende financiering door
in gebruik zijnde bedrijfsterreinen.
teit. Multifunctionaliteit is een zodanige bodemkwaliteit dat de bodem
derden zal het rendement dus toenemen. Omdat locaties met een hoog
Vanuit de benadering van milieurendement worden hier twee sporen
Doel: risicoreduktie
weer voor alle denkbare functies is
te gebruiken. Vaak houdt dit een
volledige ontgraving in. In uitzonderingsgevallen kan daarvan gemotiveerd worden afgeweken. (Dit komt
milieurendement prioriteit boven die
aan toegevoegd, namelijk het idee
met een laag rendement hebben,
geldt dat wie meebetaalt mag rekenen op versnelde uitvoering van de
om op samenlopende belangen in te
spelen via publiek-privatesamenwerkingsverbanden en het idee de kos-
sanering. Voor de derde is het inte-
ten te beheersen via ‘tijdelijke bevei-
ressant mee te betalen. Hierdoor
ligingsmaatregelen’.
Milieurendement vult het beleid
dus aan. Zo ontstaan vier hoofdspo-
overigens steeds vaker voor.)
Bij de milieurendementsbenadering
gaan we uit van een andere doelstel-
wordt de grond sneller voor gebruik
ling. Als hoofddoelstelling kiezen
waarde terugkrijgen. Hiermee wordt
ren.
we het begrip risicoreduktie, waarbij
het erom gaat onaanvaardbaar hoge
risico’s voor de volksgezondheid en
het milieu weg te nemen. Dit kan betekenen dat bepaalde restrisico’s aanvaardbaar zijn. In het beleid is vastgelegd wat de maximaal toelaatbare
restrisico’s zijn. Er wordt een doelstellingsfunctie gemaakt waar de
effecten van diverse maatregelen
bij de prioriteitenstelling niet alleen
rekening gehouden met milieuaspecten maar ook met andere maat-
Wanneer er direct en urgent gevaar
voor de volksgezondheid bestaat,
wordt de locatie aangepakt binnen
het kader van de Interimwet bodemsanering. Met name zeer urgente gevallen zullen in dit kader moeten
worden aangepakt. Bij direct gevaar
immers spelen overwegingen van
rendement geen rol. Dan moet er direct worden ingegrepen. De overheid zal de komende 25 jaar bij ongewijzigd beleid ongeveer/ 10
miljard in de bodem investeren. Een
deel van deze/ 10 miljard zal op dit
spoor moeten worden aangewend.
worden uitgedrukt in een risico-reduktiescore per vierkante meter. In
plaats van een optelling van de verschillende deelscore’s, geldt in het
nieuwe systeem nu juist de mate
geschikt en zal ze haar economische
schappelijke belangen. Hetzelfde argument bepleit de bodemsanering
uit te voeren als er in het kader van
andere belangen toch al grondverzet
en dergelijke moet plaatsvinden.
Deze gedachte maakt de stap naar
een bodemsaneringssubsidie klein.
Wanneer een derde met een relatief
geringe subsidie wordt gestimuleerd
een sanering uit te voeren is het rendement hoog.
Aanpak voor de komende 25 jaar
Daarnaast vindt stimulering van vrij-
Bepaling van het rendement
Volgens de regering moet de bodemsaneringsoperatie over 25 jaar zijn afgerond. Hierbij wordt aangesloten
De tweede stap is deze score te de-
bij de aanbevelingen van de commis-
len door de kosten per vierkante me-
sie-Brundtland van de Verenigde
Naties. De vierde stap bestaat er
daarom uit om een aanpak voor de
komende 25 jaar te formuleren. Er is
willige saneringen door veroorzakers plaats. Dit is, naar het hierover
gesloten convenant, het spoor van
bodemsanering op ingebruikzijnde
bedrijfsterreinen. De komende 25
jaar zal het bedrijfsleven naar schatting 15 a 20 miljard gulden in de eigen bodem investeren. De overheid
zal deze operatic op afstand sturen.
Het idee over milieurendement is
een pleidooi voor samenwerking en
samenloop, subsidie en publiek-privatesamenwerking. Weer functioneel gemaakte grond heeft naast een
milieuwaarde ook een ruimtelijke
waarde van tussen de/ 20 en/ 500
per vierkante meter. Alleen al in
Zuid-Holland is er exclusief Den
Haag en Rotterdam 2.000 hectare verontreinigde bodem! Een ruwe schatting laat zien dat via dit beleidsspoor
in Nederland 8 a 12 miljard gulden
waarin deze risico’s door een sanering worden weggenomen.
ter. Zo ontstaat een verhoudingsgetal tussen risicoreduktie en kosten.
Dit getal noemen we het milieurendement. Milieurendement drukt dus
de verhouding uit tussen opbrengst
en kosten van een saneringsvariant.
Anders gezegd: het drukt de doelmatigheid van een maatregel uit. Te
vaak wordt om op zichzelf begrijpelijke emotionele en ethische motieven gekozen voor onvoorstelbaar
dure saneringen. Voor de restrisico’s
is dit soms helemaal niet nodig.
Vaak staat de meerwaarde voor het
te weinig geld om alles ineens aan te
pakken. Locaties waarvan we weten
dat de vervuiling zich snel verspreidt
en die nog niet aangepakt kunnen
worden moeten tijdelijk worden beveiligd. De kosten van deze investering staan vaak in geen verhouding
tot de extra saneringskosten die
door de verspreiding van vervuiling
ontstaan. Het rendement van een tijdelijke beveiligingsmaatregel is zo-
milieu in geen verhouding tot de
iets als een interne rentevoet van
meerkosten. Het wegnemen van het
laatste ‘stukje’ risico is vaak zo duur
een investering. Hoe hoger het rendement hoe sneller je iets moet
op basis van andere belangen in de
bodem kan worden gei’nves-
locatie over tien jaar toch wordt ge-
teerd.Met de benadering van milieu-
kosten, wordt vergeten. De vraag is
gerechtvaardigd of het nodig is een
locatie waarvan de directe risico’s
laag zijn met inzet van veel milieuguldens moet worden gesaneerd. Bij
de milieurendementsbenadering is
er flexibiliteit en speelt de doelmatigheidsvraag nadrukkelijk. Hierdoor
treedt er een verbetering op in de allocatie van middelen. Anders gezegd: zonder die flexibiliteit is de allocatie per definitie niet optimaal.
rendement zal met een relatief geringe investering kunnen worden
voorkomen dat verdubbeling van
het verontreinigingsprobleem in 25
jaar optreedt. De tijdelijke beveiligingsmaatregelen, tot slot, kunnen
voorkomen dat over 25 jaar de saneringsoperatie onnodig duur zal worden.
Wanneer de bodemsaneringsoperatie op deze hoofdlijnen wordt gestuurd ontstaat het beeld van een
eindige operatic. Met de huidige nor-
men, prijzen en technieken is die
operatic ook bij deze aanpak over
25 jaar misschien nog niet geheel afgerond. Maar mogelijk kunnen de
kosten door verbeterde en goedkopere technieken nog verder teruglopen. Andere beleidsuitgangspunten
saneerd, en dan voor veel hogere
In de tweede plaats wordt een bedrijfsmatiger aanpak van de gehele
operatic voorgestaan. Door goede beheersing kan over de duur van de
operatic belangrijk aan kosten worden bespaard. Onlangs is in de Tweede Kamer gesproken over de locatie
Griftpark in Utrecht. De sombere conclusie was dat sinds het bekend zijn
voor wat betreft multifunctionaliteit
van deze verontreiniging en de vari-
en reiniging kunnen de totale kosten
aanzienlijk verminderen.
antkeus al honderden miljoenen aan
extra kosten door verspreiding zijn
ontstaan. Wanneer er expliciete aan-
Het beleid is te eenzijdig
dacht is voor tijdelijke beveiligingsmaatregelen is dit niet nodig.
Wat zijn nu de nieuwe elementen in
de bovenstaande benadering. In de
eerste plaats wordt erkend dat milieubeleid uit het isolement van een
eenzijdige sectorale benadering
moet komen. In plaats daarvan pleiten wij voor een economische benadering. Onze samenleving kent vele
In de derde plaats wordt een pleidooi gehouden voor een rationele
benadering van variantkeus waarbij
meerwaarde voor het milieu wordt
afgewogen tegen de meerkosten.
gebrek aan uitwisseling van informatie ‘prisoners dilemma’s’ ontstaan.
Een prisoners dilemma is een situatie waarbij door gebrek aan communicatie twee partijen een minder opti-
male keus maken dan wanneer er
wel communicatie zou zijn. Door
openheid en duidelijkheid van beleid wordt voorkomen dat kansen
worden gemist.
De ethische doelstellingen van de
milieubeweging in Nederland vor-
men een waardevol gedachtengoed
(“Nederland Schoon!”). Dit is het ach-
terliggende motief om ook iets aan
de ernstige situatie te doen. Maar te-
gelijk biedt ze te weinig houvast
wanneer ze in de economische werkelijkheid moeten worden vertaald.
Er is nu eenmaal een tekort aan milieuguldens. Dan is een milieurendementsbenadering op zijn plaats.
De milieurendementsbenadering
moet wel genuanceerd worden gebruikt. We moeten voorzichtig zijn te
veel ‘hardheid’ aan de rendementssystematiek toe te schrijven. Het begrip risico is nu eenmaal niet hard.
Ook duikt, zoals zo vaak bij economische vraagstukken, het rechtvaardigheidsvraagstuk weer op. Wie immers meer betaalt zal op eerdere
uitvoering mogen rekenen. Is dat
rechtvaardig? Welke waarborgen
worden gemaakt om willekeur bij
uiteenlopende belangen. Het milieu
is een van die belangen. Terecht
De milieurendementssystematiek zal
een breed draagvlak moeten hebben. Hierbij is inspraak van betrokkenen nodig. De binnen de afdeling
heeft het milieu de laatste jaren aan
bodemsanering van de provincie
uit de weg moeten gaan. Economic
is een noodzakelijke (geen voldoen-
terrein gewonnen. Maar een te eenzijdige benadering leidt tot het mis-
Zuid-Holland ontwikkelde systematiek is gebaseerd op een urgentiebepalingssysteem waarbij diverse actiegroepen, het Ministerie van VROM
de) voorwaarde voor een doelmatig
milieubeleid. Milieurendement is
dan ook een rake uitdaging en zeker
nog niet uitgekristalliseerd.
sen van kansen en tot onrealistisch
doelstellingen. Vaak wil een projektontwikkelaar best in de bodem investeren maar zijn de kosten toch
nog te hoog. De overheid is niet bereid de locatie aan te pakken want
deze is niet ‘milieu-urgent’. Dat de
ESB 18-3-1992
een subsidie-instrument te voorkomen? Moeilijke vragen die we niet
en andere belanghebbenden betrokken zijn geweest.
Het milieurendementssysteem zal
ook actief moeten worden uitgedragen. Dit om te voorkomen dat door
Maarten de Winter
De auteur was tot voor kort werkzaam bij
de provincie Zuid-Holland.