Kosten van de overlegeconomie

thema

de

over:egeconomie

Kosten van de overlegeconomie

J.

Groot*

Dat de Nederlandse arbeidsmarkt er slechter voor staat dan die in
andere OESO-landen, komt omdat de loonvorming te rigide is. Dit
wordt veroorzaakt door institutionele aspecten zoals de loononderhandelingen op bedrijfstakniveau, het wettelijk minimumloon en de
hoogte van de uitkeringen. Aanpassing van deze instituties

IS

gewenst.
In de afgelopen twee decennia is de Nederlandse arbeidsmarktsituatie danig verslechterd. De gestandaardiseerde werkloosheid steeg van minder dan 1% in 1970 tot meer dan 10%
aan het begin van dit jaar; de sterkste groei in het OESOgebied. Hoewel de stijging van de werkloosheid sinds 1992
voornamelijk een gevolg is van conjuncturele neergang, is het
grootste deel van het werkloosheidsprobleem structureel van
aard. Om deze problemen aan te pakken pleit de OESO in
haar landenstudie over Nederland voor een breed pakket
structurele maatregelen: de toelatingsregels voor de WAO
moeten worden verscherpt; het WW-uitkeringsrecht moet
afhankelijk worden gemaakt van het zoekgedrag en participatie in actieve arbeidsmarktprogramma’s zoals omscholing en
begeleiding, de koppeling van minimum-uitkeringen aan het
wettelijk minimumloon moet worden versoepeld; het opleggen van cao’s aan de hele bedrijfstak via de algemeen-verbindendverklaring moet worden afgeschaft. Her belang van her
breed pakket is dat de maatregelen elkaar versterken.
Hieronder wordt een korte samenvatting gegeven van het speciale hoofdstuk van het OESO-landenrapport
over de Nederlandse economie. Hierbij ligt de nadruk op de institutionele
aspecten – het loononderhandelingsmodel,
het avv-instrument, het minimumloon en de laagste loonschalen. Aan de
hand van een internationale vergelijking tussen landen wordt
getracht een beeld te geven van de kosten van het Nederlandse bestel in termen van werkgelegenheid.

Beroepsbevolking en werkgelegenheid
De beroepsbevolking groeide in Nederland jaarlijks 1/4%
sneller dan in de overige EU-landen. In de jaren zeventig
werd de toename van de participatie van vrouwen nog gecompenseerd door een afname van die van mannen. De participatiegraad van vrouwen, die in het verleden opmerkelijk laag
was, heeft thans het Europese gemiddelde vrijwel benaderd,
maar die van oudere mannen (60-64) is gedaald van 75% in
1970 tot slechts 20% nu, één van de laagste niveaus in het

OESO-gebied. De recent toegenomen immigratie heeft de
snelle groei van het arbeidsaanbod verder versterkt.
De werkgelegenheid groeide in de twee afgelopen decennia
onvoldoende om de snelle groei van het arbeidsaanbod op te
nemen. Kenmerkend voor Nederland is het grote verschil tussen werkgelegenheid in personen en arbeidsjaren. Gemeten in
personen scoort Nederland niet slecht; de werkgelegenheidstoename bevindt zich ergens tussen die van de VS en Japan waar veel banen zijn gecreëerd – en die van de EG met relatief
weinig nieuwe banen. Maar nieuwe banen zijn vooral vervuld
door nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt, vrouwen en jongeren, die veelal deeltijdwerk aanvaardden, al dan niet via uitzendbureaus. Derhalve komt de score voor werkgelegenheidsgroei in arbeidsjaren veel slechter uit, nog maar net boven het
EG-gemiddelde.
Deeltijdwerk en uitzendbureaus zijn typisch Nederlandse verschijnselen. Het aandeel deeltijdwerk in de totale werkgelegenheid is toegenomen van 15% in 1975 tot maar liefst 35%
in 1991, een niveau dat veel hoger ligt dan in andere OESOlanden. Het is moeilijk aan te geven wat hiervan de onderliggende oorzaken zijn. Voor een groot deel kan het een vrijwillige keuze representeren van zowel werknemer als werkgever,
en het hoge niveau moet dan worden gezien als een teken van
flexibiliteit van de Nederlandse arbeidsmarkt. Echter, 15%
van het deeltijdwerk werd geaccepteerd omdat men niet in
staat was een voltijdsbaan te vinden, en een groot deel van de
vrouwen zou wel eens voor deeltijdwerk kunnen hebben
gekozen bij gebrek aan kinderdagverblijven.

Werkloosheid
Het CBS-cijfer van de geregistreerde werkloosheid onderschat
het probleem van de onderbenutting van de produktiefactor
arbeid. Bij de OESO wordt een ruimere werkloosheidsdefiniDe auteur is werkzaam bij de Organisatie van Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO) te Parijs. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven .

30
WW-uitkeringen
WAO
Bijstand
VUT
Tewerkstelling

25

20

15

10

5

o
Figuur 1. ‘Ruime’ werkeloosheid, % van de beroepsbevolking

Figuur 2. jaarlijkse gemiddelde

A)

De definitie

is het bruto uurloon

Tf!ële

loongroei van laagbetaalde werknemers’

van alle werknemers

van het onderste

deciel,

gedurende de jaren 80 en 90.

tie gehanteerd, de gestandaardiseerde werkloosheid, die in
1992 bijna 50% hoger uitkwam dan de geregistreerdel. De
situatie ziet er nog veel zorgelijker uit als wordt uitgegaan van
een nog ruimer werkloosheidsbegrip, te weten het deel van de
beroepsgeschikte bevolking met een sociale uitkering of werkzaam in tewerkstellingsprogramma’s (zie figuur 1). Volgens
dit ruime begrip komt de werkloosheid uit op 26%, vergelijkbaar met de situatie in België’. Uit het ruime begrip komt ook
het hardnekkige karakter van het probleem beter naar voren.
Ondanks de forse en langdurige opleving van de Nederlandse
economie, daalde de ‘ruime werkloosheid’ nauwelijks in de
jaren tachtig. De ruime werkloosheid steeg in de laatste jaren
eerder en sterker dan de geregistreerde werkloosheid. Het
grote verschil tussen beide werkloosheidsbegrippen weerspiegelt vooral het grote aantal mensen in de WAO, dat op geen
enkele manier kan worden gerechtvaardigd op basis van de
algemene gezondheidstoestand van de bevolking’. De parlementaire enquête onder voorzitterschap van de heer Buurmeijer heeft bevestigd dat de Wet op de arbeidsongeschiktheid
op grote schaal is gebruikt om moeilijke ontslagprocedures te
omzeilen en om uitstoot van werknemers te vergemakkelijken
door ze een hoge uitkering met onbeperkte duur mee te
geven.

het stelsel van sociale zekerheid. Aanvankelijk kon dit gefinancierd worden uit de groeiende aardgasbaten, die echter
een snelle aanpassing van het systeem in de weg stond
C’Dutch disease’). Uiteindelijk leidden de expanderende uitgaven tot een verhoging van de belastingen en sociale premies,
en via het afwentelingsmechanisme tot hoge loonkosten. Het
duurde echter tot begin jaren tachtig voordat de arbeidsuitstoot plaatsvond, vooral in de exporterende bedrijven, die
leidde tot de bekende vloedgolf aan werklozen en uitkeringsgerechtigden. Daarop volgde een lange periode van loonmatiging (1983-90); de concurrentiepositie herstelde sterk en de
arbeidsinkomensquote keerde terug naar het niveau van begin
jaren zestig. Desalniettemin, in vergelijking tot andere Europese landen lijkt Nederland verder te zijn gegaan op de weg
van hoge loonkosten, hoge produktiviteit en een lage werkgelegenheid. Arbeid is op grote schaal vervangen door kapitaal,
leidend tot forse produktiviteitwinsten zodat de verslechterde
winstpositie in de jaren zeventig meer dan goed werd
gemaakt.
Het is vooral de onderkant van de arbeidsmarkt – ruim gedefinieerd als arbeid met een lage produktiviteit – geweest die
getroffen is door loonrigiditeit. Werkgelegenheid verdween
voornamelijk in dit segment van de arbeidsmarkt. Het aandeel ongeschoolde banen in de totale werkgelegenheid daalde
van 33% in 1975 tot maar 8% in 1993. De participatiegraad
van mensen met alleen een basisopleiding bedroeg maar 35%,
waarvan overigens nog bijna de helft werklozen. Het werkloosheidspercentage in deze groep ligt dan ook op 16%, tweemaal zo hoog als het algemeen gemiddelde. Deze zorgelijke
situatie heeft niet tot de benodigde aanpassing in de lonen
geleid. De reële lonen van de laagstbetaalden zijn verder gestegen, gekoppeld aan de algemene loongroei in de bedrijvensector, zodat de spreiding in de lonen ongewijzigd bleef. Dit in
tegenstelling tot de loonontwikkeling in een aantal OESOlanden, in het bijzonder de Verenigde Staten, waar de lonen
aan de onderkant reëel zijn gedaald en de loondifferentiatie is
toegenomen (zie figuur 2).
Oorzaken van hoge loonkosten
Als loonkosten – bruto lonen en werkgevers’ sociale lasten rigide zijn of slechts traag reageren op vraag- en aanbodschokken, dan moet het evenwicht elders hersteld worden en krijgt
de werkgelegenheid ervan langs. Te hoge loonkosten kunnen
dus altijd worden gezien als directe oorzaak van werkloosheid.
De werklozen op de Nederlandse arbeidsmarkt blijken zich
niet aan te kunnen of te willen bieden voor een lager loon,
wat leidt tot een groot aantal langdurig werklozen. In lijn met
de ‘insider-outsider’-theorie
blijkt de loonvorming onafhankelijk te zijn van het werkloosheidsniveau. Zo heeft het aantal
ontslagen of toename in de werkloosheid een groter neerwaarts effect op de lonen dan het algemene werkloosheidsni-

2

Hoge loonkosten
Nederland kende een loonexplosie van het einde van de jaren
zestig tot het begin jaren tachtig, en een sterke expansie van

ESB 31 – 8 – 1994

3

De gestandaardiseerde werkloosheid komt vrijwel overeen met de CPBdefinitie ‘Werkzoekenden wnder baan’, al dan niet geregistreerd bij een
arbeidsbureau.
Dit ruime werkloosheidsbegrip werd eerder gebruikt om de situatie op de
Belgische en Nederlandse arbeidsmarkt te vergelijken. Zie P.J. van den
Noord en J. Groot, Arbeidsmarkt in België en Nederland, ESB, 12 januari
1994, blz. 39-41.
Voor een analyse van het effect van de verborgen werkloosheid in relatie tot
structurele werkloosheid zie Adema. The Beveridge curve and institutional
arrangements, D. Phil thesis St. Edmund Hall, University of Oxford, 1993

11

-IT
I
I

veau4• Hetzelfde geldt voor langdurige werkloosheid, die
slechts weinig neer~aartse druk blijkt uit te oefenen op de
loonvorming’ .
De relevantie van de ‘insider-oursider’-theorie in Nederland
moet worden gezien in het licht van het institutionele en wettelijke kader. In de Nederlandse overlegeconomie vinden
onderhandelingen plaats op zowel centraal, bedrijfstak-, als
bedrijfsniveau voor grote bedrijven. Ondanks de vele sociale
pacten en tri-partiete afspraken op centraal niveau, worden de
arbeidsvoorwaarden gedomineerd door de afspraken op sectoraal niveau. De essentie van afspraken op centraal niveau zijn
vaak aanbevelingen maar kunnen ook fungeren als uitgangspositie voor onderhandelingen op sectoraal niveau. Bovendien
gaan de loonmatigingseffecten van tri-partiete afspraken waar de centrale overheid zich bindt aan een bepaald beleid in
ruil voor loonmatiging – veelal gepaard met hoge budgettaire
kosten. Althans, dit was duidelijk het geval in Italië, Spanje en
Finland waar de tri-partiete afspraken tot loonmatiging hebben geleid tot grote belastingverlagingen en ruimere werkloosheidsuitkeringen. In Nederland komt dit verband minder
duidelijk naar voren. Wel bleek het loonmatigingsbeleid een
mager alternatief te zijn voor meer fundamentele maatregelen
om structurele onevenwichtigheden op de Nederlandse
arbeidsmarkt te herstellen zoals de te hoge wig, te kleine loonverschillen en armoedevallen in het sociale-zekerheidsstelsel.
Onderhandelen op welk niveau?
Een hoge vakbonds-organisatiegraad is nog geen garantie voor
een grote vakbondsmacht. Een economie waarin alle bedrijven onderworpen zijn aan vakbondsregels Cunionised economy’) hoeft op zichzelf nog niet te resulteren in een monopoliemacht, zolang de onderhandelingen per bedrijf en
onafhankelijk van elkaar worden gevoerd waardoor de werknemers indirect met elkaar in concurrentie staan via de goederenmarkt. Elke poging om de lonen te verhogen in een individueel bedrijf zal worden afgestraft door een verlies aan
concurrentiekracht en dus werkgelegenheid in het desbetreffende bedrijf. Dit risico vervalt indien werknemers van
concurrerende bedrijven zeker zijn van gelijke arbeidsvoorwaarden. Dan bestaat er gevaar voor monopoliemacht in de
loonvorming. Dit lijkt typisch het geval in Nederland waar
onderhandelingen plaatsvinden op bedrijfstakniveau, waarvan
de resultaten vervolgens via het avv-instrument kunnen worden opgelegd aan derde partijen.
Het algemeen-verbindendverklaren (avv)
Hoewel het avv-instrument slechts een klein deel van de
werknemers (7-10%) aan arbeidsvoorwaarden helpt, kunnen
de economische implicaties ervan veel groter zijn. Het voorkomt directe concurrentie op de arbeidsmarkt. Het onderdrukt het belangrijkste gevaar van looneisen, namelijk dat
vakbondsleden uit de markt worden geprijsd en hun baan
verliezen. Het stimuleert het lidmaatschap van bedrijven bij
werkgeversorganisaties omdat ze anders toch de collectieve
arbeidsvoorwaarden krijgen opgelegd, gedicteerd door concurrenten. Van de andere kant onderdrukt het avv-instrument
de prikkel om zich aan te sluiten bij een vakbond, omdat de
werknemer automatisch wordt voorzien van de collectieve
arbeidsvoorwaarden. Afschaffing van de avv leidt er waarschijnlijk toe dat individuele bedrijven gaan proberen zich te

11

onttrekken van de cao’s om zo een concurrentievoordeel op
loonkosten te behalen. Dit is ook precies wat er gebeurde in
Nieuw-Zeeland na de invoering van de ‘1991 Employment
Contract Act’.
Minimumloon en laagste loonschalen
Een hoog wettelijk minimumloon ten opzichte van de produktiviteit van de ongeschoolde arbeider vormde waarschijnlijk ook een grote belemmering voor het herstel van het evenwicht op de arbeidsmarkt. Het niveau van het minimumloon
bedroeg bijna 70% van het gemiddelde loon, wat internationaal vergeleken zeer hoog is. In 1983 werd het minimumloon
verlaagd en voor lange tijd nominaal bevroren, maar is nog
altijd aan de hoge kant met 60 % van het modale inkomen.
Het effect van de bevriezing is grotendeels verloren gegaan
door de stijging van de laagste loonschalen in de sectorale
cao’s. Als gevolg van de egalitaire doelstelling van vakbonden6,
bleven de laagste loonschalen de algemene loontrend van de
bedrijvensector volgen zodat die thans het effectieve minimumloon vormen: gemiddeld 12% hoger dan het wettelijk
minimum loon.
Stelsel van sociale zekerheid
Het grote verschil tussen de laagste loonschalen en het wettelijk minimumloon is niet alleen het gevolg van egalitaire doelstelling van de vakbonden in de sectorale loononderhandelingen; ook het uitkeringsstelsel heeft hieraan bijgedragen.
Nederland kent na Denemarken de hoogste ‘replacement rate’
– het ongewogen gemiddelde van de werkloosheidsuitkeringen
van verschillende groepen, zie figuur 3 – wat vooral het gevolg
is van de koppeling van de, in vergelijking met andere
OESO-landen genereuze, bijstandsuitkeringen aan het wettelijk minimumloon. Bij deze minimum-uitkeringen
met onbeperkte duur is veelal sprake van een armoedeval: het inkomensverschil tussen werken en niet-werken is te klein zodat
het niet loont om werk te zoeken. De armoedeval wordt verder in de hand gewerkt door de vele inkomensafhankelijke
regelingen zoals de individuele huursubsidie, bijdrage voor
thuishulp, studiebeurzen, en gemeentelijke regelingen zoals de
stadspas.
Het sociale-zekerheidsstelsel verhoogt op verschillende
manieren de loonkosten. Allereerst leiden de sociale premies
en belastingen tot een hoge wig welke direct de arbeidskosten
verhoogt. Ten rweede leidt de afwenteling van de hogere
sociale lasten indirect tot hogere bruto lonen.
Consequenties

voor de werkgelegenheid

Het is empirisch zeer lastig om een prijskaartje in de vorm
van werkgelegenheidsverlies te hangen aan het rigide loonvormingsmodel. Echter, aangezien arbeid heterogeen van aard is
zal de geaggregeerde vraag naar arbeid, behalve van de gemiddelde loonhoogte, ook afhangen van de spreiding in de lonen.
4.
5.
6.

J.J. Graafland,

Insiders and outsiders in wage formation: [he Dutch case,
Empirical Economics, nr. 17, 1992.
Zie rabel 3.5 in OESO, Employmenr Ourlook 1993.
De egalitaire doelstelling van de vakbonden kan worden verklaard uit rationeel gedrag mer het ‘medium voter’-principe. waarbij vakbondsleiders, om
te worden herkozen, vooral de belangen van het mediane vakbondslid vertegenwoordigen. Omdat de loonverdeling overeenkomt met een log-normale verdeling – veel werkers met een laag loon en relatief weinig met hoge
lonen – neigen de leiders ertoe zich te concentreren op loonstijgingen voor
lager betaalden die groot in aantal zijn.

60
50

Tabel I Loonondel handelingsniveau

40

en al beldsfnJIIWerkgelegenheid

Werkloosheidsvoet
1973

1989

Totaal

Marktsector

(1973= I00)
Overheidssector

30
Onderhandelingsniveau
Centraal
1,7

3,9

Bedrijfstak
Bedrijf

9,4
4,6

2,9
3,4

Classificatie:
Centraal:
Oostenrijk,

Figuur 3. Internationale

vergelijking van replacement ratio

Bedrijt

s.

99

160

105

129

130

137
127

Finland, Denemarken,

Bedrijfstak: België, Frankrijk, Duitsland,
Australië,

111
109

Zweden;

Nederland.

Portugal, Spanje, Zwitserland,

Italië,

Nieuw-Zeeland;

Verenigde Staten, Canada, Japan, Verenigd Koninkrijk.

Figuur 4. Loonsp1Y!iding en werkgelegenheid in de marktsector.
p90lpiDA

2.5

–

VK

2.0

-vs

1.5
-Canada
~1.0

I

– Japan
–

e-0.5

~

Oostenrijk

trale of sectorale ondethandelingen. De totale wetkgelegenheidsgroei in landen met een decentraal onderhandelingsmodel was stevig gefundeerd op werkgelegenheidsgroei in de
bedrijvensector. De werkgelegenheidsgroei in landen met een
centraal onderhandelingsmodel was daarentegen vrijwel
geheel gebaseerd op de publieke sector. Landen met loononderhandelingen op centraal of sectoraal niveau kenden daarentegen een trage werkgelegenheidstoename in de bedrijvensector. Achter deze bevindingen gaan natuurlijk vele
instituties en complexe relaties schuil.

– Nederlan
0.0

•
–

-0.5

Zweden

Enkele beleidsaanbevelingen

F
DuitsJand •
‘-.L-~”-~-‘-~-‘-~-l-~-l-~….L.~….L.~–‘-~-‘-~-‘-~–‘-~

100

102

104

106

lOB

110

112

Werkgelegenheid
Al p90 en plO zijn de inkomensgrenzen

van respecrievelijk

114

116

118

120

122

(1980= I00)

het eerste en her negende

deciel in de loosverdeling

Mensen verschillen in hun capaciteiten en dus ook in hun
waarde in het produktieproces. Een eerste voorwaarde voor
het in dienst nemen van een werknemer is dat zijn produktiviteit uitstijgt boven het gevraagde loon. Een gecomprimeerde
loonverdeling brengt her gevaar met zich mee dat de laag-produktieven van het arbeidsproces worden uitgesloten.
De positieve correlatie tussen de private werkgelegenheidsgroei en de toename in de loondifferentiatie in de jaren tachtig suggereert het belang van de loonspreiding voor de geaggregeerde vraag naar arbeid (zie figuur 4). In de Verenigde
Staten, Canada, Japan en Australië ging vergroting van de
loonspreiding gepaard met een forse creatie van de werkgelegenheid in de marktsector. De werkgelegenheidsgroei in de
marktsector was het sterkst in landen waar de relatieve lonen
voor ongeschoolde arbeid het meest gedaald zijn. Hoewel niet
tot uitdrukking komend in de cijfers voor de jaren tachtig als
geheel, heeft de srerke loondaling van laagproduktieve arbeid
in het Verenigd Koninkrijk waarschijnlijk toch bijgedragen
aan de forse werkgelegenheidsgroei in de tweede helft van dat
decennium. Landen waar de loondifferentiatie slechts weinig
toenam kenden een geringe werkgelegenheidstoename in de
bedrijvensector.
Dat structurele maatregelen zoals afschaffing van het avvinstrument grote effecten kunnen hebben wordt bevestigd
door tabel I, waarin drie structureel verschillende modellen
voor loononderhandelingen met elkaar vergeleken worden.
De tabel suggereert betere werkgelegenheidsuitkomsten als
loononderhandelingen per bedrijf plaatsvinden, dan bij cen-

ESB 31 – 8 – 1994

Het hoge beschermingsniveau aan de onderkant van de
arbeidsmarkt blijkt hoge kosten te hebben, niet alleen in termen van belasting- en premiedruk maar ook in de vorm van
verlies van werkgelegenheid. Het instrument van het minimumloon om inkomensgelijkheid te genereren kent een hoge
prijs in termen van werkgelegenheid. Beter lijkt het om het
belasting- en sociale-premiestelsel progressiever te maken’,
liefst door alleen het tarief van de eerste schijf te verlagen. Dit
laat een grotere spreiding in de lonen aan de onderkant toe.
In Nederland leidt het sociale-zekerheidsstelel tot hoge reserveringslonen, en derhalve tot verlies van werkgelegenheid.
Het meest directe instrument is aanpassing van de uitkeringshoogte in de richting van meer internationaal gangbare
niveaus. Wil men die weg niet op, dan zijn er des te meer
argumenten om een scala van andere instrumenten in te zetten: verkorting van de uitkeringsduur, verscherping van de
toelatingregels, en een actiever arbeidsmarktbeleid. Voor een
strikte uitvoering daarvan ligt invoering van een één-loket systeem voor de hand omdat dit betere perspectieven biedt op
een effectiever arbeidsmarktbeleid waarbij het recht op een
uitkering gekoppeld kan worden aan participatie in arbeidsmarktprogramma’s. Nederland onderscheidt zich van de
andere OESO-landen door de grote hoeveelheid passieve
maatregelen (uitkeringen) relatief aan actieve arbeidsmarktmaatregelen.
Jan Groot

7.

In het relevante inkomensgehied

loopt de wig nauwelijks op. De progressie
in de loonbelasting wordt voor een groot deel gecompenseerd door de
degressie in de sociale premies (premiegrenzen) zodar de gemiddelde wig
maar stijgt van rond 400/0 tot 60%.

11