Intrinsieke motivatie van burgers en van managers in het bedrijfsleven om bij beslissingen rekening te houden met de externe effecten van die beslissingen, vermindert de noodzaak tot overheidsregulering alsmede de implementatiekosten ervan.
Governance ESB
governance
Intrinsieke motivatie
bij borging van het
publiek belang
Intrinsieke motivatie van burgers en van managers in het bedrijfsleven om bij beslissingen rekening te houden met de externe effecten van die beslissingen, vermindert de noodzaak tot overheidsregulering alsmede de implementatiekosten ervan. Ook bij
herverdelingsmaatregelen zijn de maatschappelijke kosten lager
wanneer er via een breed draagvlak in de samenleving intrinsieke
motivatie is verkregen om aan die regels te voldoen. Zo draagt een
beroep op moraliteit bij aan minder intensieve overheidsbemoeienis bij de borging van het publiek belang.
frank
den butter
Hoogleraar aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam en
voormalig lid van
de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid
I
n ESB 4680 (7 maart 2014) staat een drieluik over
moraal en publiek belang. Mijn bijdrage geeft gehoor aan de oproep van de redactie om meer discussie over dit onderwerp. Voor een goed zicht op de
betekenis van moraal en maatschappelijke normen
voor borging van het publiek belang zijn twee kwesties in het
drieluik onderbelicht gebleven. Ten eerste de vraag wat onder publiek belang moet worden verstaan en in het verlengde
daarvan: wie bepaalt of iets een publiek belang is dat door de
overheid dient te worden geborgd. De tweede kwestie betreft
de wijze van maatschappelijke ordening waarbij borging het
beste kan worden uitgevoerd. In de terminologie van het rapport ‘Het borgen van publiek belang’ van de WRR (2000a)
is dit het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’.
Toegespitst op de discussie over moraal en publiek belang gaat
de ‘hoe-vraag’ over de wijze waarop intrinsieke motivatie kan
helpen om het publiek belang op de meest efficiënte wijze te
borgen.
Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014
Het ‘wat’ van publiek belang
Over de precieze duiding van het begrip ‘publiek belang’ heeft
indertijd binnen de WRR een flinke discussie plaatsgevonden
tussen enerzijds het staatsrechtelijk en bestuurlijk perspectief
(Bovens en Scheltema, 1999) en anderzijds het economisch
perspectief (Bovenberg en Teulings, 1999). In de eerste benadering wordt het publiek belang vooral gezien als een door
de politiek bepaalde zaak. Daarentegen is het volgens de economische redeneerwijze een publiek belang dat de overheid
marktfalen voorkomt en zo goed mogelijk verstoringen van
de marktwerking repareert. Daarnaast is ook voorziening van
collectieve goederen een publiek belang.
Vanuit het oogpunt van maatschappelijke welvaart zijn
beide antwoorden op de ‘wat-vraag’ beperkt. Wanneer het
uitsluitend de politiek is die bepaalt wat een publiek belang
is, kunnen vormen van marktfalen buiten beeld blijven. Aan
de andere kant heeft de economische zienswijze geen oog
voor politiek bepaalde preferenties voor herverdeling. Een
brede opvatting van publiek belang combineert deze beide aspecten. Dan kan publiek belang worden omschreven als “een
belang van ingezetenen van een land waarbij in een gegeven
omstandigheid overheidsbemoeienis een grotere maatschappelijke welvaart kan opleveren dan wanneer er geen overheidsbemoeienis is†(Den Butter, 2011). In deze omschrijving
is de bepalende factor van publiek belang dat overheidsbemoeienis een welvaartsvoordeel oplevert, en dus dat de markt
zelf hiervoor niet of onvoldoende kan zorgen. Indien het welvaartsoptimum dus via de markt zonder overheidsbemoeienis
wordt bereikt, is er geen sprake van een publiek belang. Alle
argumenten die de theorie van de economie van de collectieve
sector aandraagt voor overheidsbemoeienis, vormen hierbij
aanleiding voor borging van een publiek belang. Wanneer het
om kwesties van herverdeling en maatschappelijke voorkeuren voor solidariteit gaat, kan gesproken worden van een politiek publiek belang. In de gevallen dat marktfalen, gebrekkige
marktwerking of voorziening van collectieve goederen om
overheidsbemoeienis vragen, is er sprake van een economisch
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
413
ESB Governance
publiek belang. Overheidsbemoeienis hoeft niet in alle omstandigheden een welvaartsvoordeel op te leveren. Zo kan bij
een herverdeling door de overheid de maatschappelijke welvaartswinst niet opwegen tegen het welvaartsverlies dat het
verlies aan efficiëntie bij herverdeling met zich meebrengt.
Daarnaast kan reparatie van marktfalen zodanig kostbaar en
gecompliceerd zijn dat de welvaartswinst niet opweegt tegen
de kosten van overheidsfalen.
Borging als principaal-agentprobleem
Bij de zoektocht naar het meest efficiënte antwoord op de
‘hoe-vraag’ moet worden bedacht dat bij de borging van een
publiek belang altijd sprake is van een principaal-agentrelatie
(of opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie) tussen de overheid die verantwoordelijkheid draagt voor de borging en de
bedrijven of burgers die te maken krijgen met de regelgeving
vanwege de borging. Zo hebben bij inkomensherverdeling de
burgers meer informatie over hun verdiensten dan de over-
Economische theorie van intrinsieke motivatie
kader 1
Bénabou en Tirole (2003; 2006; 2010) beschrijven aan de hand van verschillende
spelsituaties hoe regelgevers bedrijven intrinsiek kunnen motiveren om in hun
beslissingen rekening te houden met externe effecten. Intrinsieke motivatie
vanuit het gedachtegoed van de rationele keuzetheorie vormt zo een belangrijke
verklaring voor maatschappelijk verantwoord ondernemersgedrag.
Bedacht moet worden dat het spel tussen regelgever en bedrijven een herhaald
spel is. Zo kan een straf of beloning op de korte termijn het gewenste effect hebben, maar op de lange termijn leiden tot een extrinsieke motivatie waarbij hoge
kosten worden gemaakt om de straf te ontlopen of om de beloning in de wacht
te slepen. Bénabou en Tirole geven twee argumenten waarom ondernemers geneigd kunnen zijn tot maatschappelijk verantwoord gedrag, waarbij zij uit zichzelf de externe effecten internaliseren.
In de eerste plaats kan de intrinsieke motivatie voortvloeien uit de wens van de
ondernemer zelf om het publiek belang te dienen. In dit geval levert de voldoening die aan een dergelijke houding wordt ontleend, compensatie voor het eventuele kleinere geldelijk gewin. In de tweede plaats kan maatschappelijk verantwoord gedrag worden afgedwongen door de wens van klanten, investeerders of
personeel, of meer in algemene zin, door gebleken maatschappelijke voorkeuren.
In deze gevallen is het wel essentieel dat het maatschappelijk verantwoord gedrag van de onderneming zichtbaar is. Wanneer de buitenwacht geen weet heeft
van het goede gedrag van de onderneming, levert dit geen motivatie op. De kennis dat een onderneming maatschappelijk verantwoord gedrag vertoont, vertegenwoordigt een reputatiewaarde, zowel voor de onderneming zelf als voor de
leiding van die onderneming. Het is dus zaak dat informatie over dit gedrag op
goede wijze naar buiten wordt gebracht, bijvoorbeeld door certificering of aanprijzing door onafhankelijke waarnemers.
De reputatiewaarde van maatschappelijk verantwoord gedrag kent een U-vormig verloop. In een situatie waarin weinig ondernemingen manifest goed gedrag
vertonen, is de reputatiewaarde hoog, omdat de onderneming zich met dit uitzonderingsgedrag in de kijker plaatst. In een situatie waarin veel ondernemingen zich maatschappelijk verantwoord gedragen, daalt de reputatiewaarde. En
in het geval dat bijna alle ondernemingen goed gedrag vertonen, levert het veel
reputatieschade op wanneer bekend wordt dat een onderneming zich niet goed
gedraagt. In dat geval is de reputatie van goed gedrag weer wel veel waard.
414
heid. Iets dergelijks geldt in het geval van sociale zekerheid:
de uitkeringsgerechtigden kennen hun situatie beter dan de
uitkeringsinstanties. Hierbij is het aan de belastingdienst om
zo goed mogelijk de informatie over de verdiensten te verkrijgen en aan de uitkeringsinstantie om een goed beeld te krijgen
van het recht op een uitkering van degenen die er een aanvragen. Een bedrijf met een milieubelastend productieproces
weet beter dan de overheid in welke mate hierdoor het milieu
wordt vervuild. De overheid moet dan zorgen voldoende informatie over de vervuilende activiteiten te krijgen voor maatregelen om deze negatieve externe effecten tegen te gaan en
het marktfalen te kunnen internaliseren. Evenzeer heeft een
bedrijf dat een pioniersfunctie vervult in het ontwikkelen
van een nieuwe technologie meer inzicht in het maatschappelijk belang van zo’n innovatie dan de overheid. Toch dient
de overheid de omvang van het positieve externe effect van
zo’n innovatie goed in te schatten om te kunnen bepalen welke fiscale voordelen of subsidies aan het innoverende bedrijf
dienen te worden gegeven om een onderinvestering in nieuwe
kennis te vermijden.
De leer van de principaal-agentrelatie, of agency theory
beschrijft dat er bij regelgeving om het publiek belang te borgen vanwege deze informatieasymmetrie drie typen kosten
zijn. In de eerste plaats moeten de bedrijven en burgers kosten
maken om aan de overheid als principaal te tonen dat zij zich
gedragen volgens de regels die gelden bij de borging van het
publiek belang. Dat zijn de nalevingskosten van burgers en
bedrijfsleven, waaronder de kosten van informatieverstrekking. Maar ook gaat het hierbij om de kosten om daadwerkelijk aan de wensen te voldoen: kosten van voorbereiding,
betalen van (regulerende) heffingen, produceren dan wel
verlenen van diensten conform wettelijke normen en vereisten: de zogenoemde bonding costs. Ten tweede dient de overheid zich als principaal ervan te vergewissen dat de burgers
en bedrijven zich aan de regels houden en binnen de gestelde
kaders blijven. Dit zijn de uitvoeringskosten van de overheid:
hieronder vallen niet alleen de directe kosten van verlening
van vergunningen en toezien op de naleving ervan, maar ook
alle voorbereidingskosten en kosten van beoordeling. Dit zijn
de monitoring costs. Tot slot zal er altijd een verschil zijn tussen wat de overheid precies van burgers en bedrijven bij de
borging van het publiek belang verlangt, en de daadwerkelijke
uitkomst. Deze residuele kosten van onvolmaakte beleidsafstemming vormen het residual loss. Deze drie kostenposten
tezamen vormen de implementatiekosten van het borgen van
een publiek belang (Den Butter, 2013).
Intrinsieke motivatie
De kunst voor de overheid bij de borging van een publiek belang is bij het antwoord op de ‘hoe-vraag’ dus om het totaal
van deze drie kosten zo laag mogelijk te houden. In de traditionele benadering van overheidsregulering stelt de overheid
autonoom de regels vast waaraan de burgers of bedrijven zich
moeten houden. Of men het met die regels eens is, doet er
niet toe. Zulke opgelegde regels betekenen dat de burgers en
bedrijven alleen extrinsiek gemotiveerd zijn om zich eraan te
houden. Men moet zich aan de regels houden, ook al ziet men
het nut er niet van in. Extrinsieke motivatie bij regelgeving
brengt heel wat nalevingskosten en uitvoeringskosten met
zich mee. Bovendien is de kans groot dat de wenselijke bor-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014
Governance ESB
ging en feitelijke borging van elkaar verschillen zodat er ook
nog eens sprake is van flinke afstemmingskosten.
Veel minder kostbaar is het wanneer de burgers en
bedrijven intrinsiek, dus vanuit hun eigen voorkeuren of
eigenbelang, gemotiveerd zijn om zich aan de regels te houden. Moraal en maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef
vormen een belangrijke drijfveer voor intrinsieke motivatie
bij het borgen van een publiek belang. Zo draagt een breed
draagvlak voor op solidariteit gerichte maatregelen in de sfeer
van belastingen en sociale zekerheid bij aan verlaging van de
implementatiekosten en aan minder neiging tot afwenteling
en fraude in geval van herverdeling. Aan de hand van observaties van boer en schrijver Wendell Berry laat De Bijl (2014)
zien hoe betrokkenheid bij het werk tot intrinsieke motivatie kan leiden om buiten het directe eigenbelang zo goed
mogelijk met de omgeving rekening te houden. Het rapport
‘Doorgroei van arbeidsparticipatie’ van de WRR (2000b)
beschouwt dit zingevingsargument als een belangrijk motief
voor de participatiebeslissing.
Vanuit de economische theorie valt op basis van rationeel gedrag te verklaren dat bedrijven intrinsiek gemotiveerd
kunnen zijn om in geval van externe effecten het eigen belang
ondergeschikt te maken aan het maatschappelijk belang (Den
Butter, 2012; kader 1). Het tweede argument in kader 1 laat
tevens zien dat marktomstandigheden kunnen bijdragen aan
intrinsieke motivatie om rekening met het publiek belang te
houden. Het toont hoe in bepaalde gevallen een beroep op
de markt – en gedragsbeïnvloeding van marktpartijen – de
kosten van regulering kan verlagen. Wel blijft er sprake van
een publiek belang wanneer de markt niet automatisch voor
volledige internalisering van het externe effect zorgt.
blijkt weinig besef dat het echte probleem een externaliteit
betreft waarbij winst kan worden gemaakt op kosten van de
maatschappij omdat bankiers bij hun beslissingen risico’s op
de maatschappij kunnen afwentelen.
Conclusie
De moderne welvaartstheorie leert dat de kosten van regulering om publieke belangen te borgen het laagst zijn wanneer
burgers en bedrijven intrinsiek gemotiveerd zijn om maatschappelijk verantwoord gedrag te vertonen. Dit geldt zowel
voor de kosten van overheidsbeleid bij herverdeling als voor
de kosten van regelgeving bij marktfalen. Bedrijven, waaronder banken, dienen in hun strategisch gedrag rekening te
houden met hun publieke taak. Dit publiek belang is gediend
met intrinsieke motivatie bij het internaliseren van de externe
effecten die het op expansie en de eigen winst gerichte gedrag
met zich meebrengt.
Literatuur
Bénabou, R. en J. Tirole (2003) Intrinsic and extrinsic motivation. Review of Economic Studies,
70(3), 489–520.
Bénabou, R. en J. Tirole (2006) Incentives and prosocial behavior. American Economic Review,
96(5), 1652–1678.
Bénabou, R. en J. Tirole (2010) Individual and corporate social responsibility. Economica,
Cultuuromslag bij financiële instellingen
77(305), 1–19.
De economische rationaliteit om via intrinsieke motivatie
externe effecten te vermijden biedt een les om een cultuuromslag in het gedrag van de bankiers te bewerkstelligen. Intrinsieke motivatie betekent hier dat de bankiers zelf handelen naar de externe effecten die hun beslissingen hebben. De
kredietcrisis en de navolgende schuldencrisis hebben getoond
dat die externe effecten immens groot kunnen zijn. De literatuur beschrijft hoe de steeds grotere complexiteit en verstrengeling van financiële instellingen via allerhande innovatieve
derivaten tot besmettingsgevaar heeft geleid en daarmee tot
externe effecten (Caballero en Simsek, 2013; Gai et al., 2011).
Het macroprudentieel toezicht beoogt om deze externe effecten te internaliseren. Helaas is er bij de pogingen om de ethiek
en het maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef van de
bankiers te veranderen vooralsnog weinig aandacht voor de
intrinsieke motivatie om deze externe effecten te internaliseren. De bankierseed en de rem op bonussen hebben geen betrekking op de externe effecten van beslissingen op derden zoals bankklanten, andere banken en belastingbetalers. Ook de
psychologen en sociologen die DNB in dienst heeft om naar
de besluitvormingsprocessen binnen de directiekamers van
de financiële instellingen te kijken (DNB, 2013), richten zich
niet op de manier waarop de bankiers besmetting proberen te
vermijden. De vier ambities voor het interne toezicht, zoals
geformuleerd in het Jaarverslag 2013 van DNB, gaan evenzeer voorbij aan de achterliggende oorzaak van de systeemcrisis (DNB, 2014). Bij al dit streven naar een cultuuromslag
Bijl, P.W.J. (2014) Een ervaringsperspectief op marktordening en publieke belangen. ESB,
Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014
99(4680), 137–139.
Bovenberg, A.L. en C.N. Teulings (1999) Op zoek naar de grenzen van de staat: publieke verantwoordelijkheid tussen contract en eigendomsrecht. In: Derksen et al. (1999) Over publieke
en private verantwoordelijkheden. Den Haag: WRR, 19–136.
Bovens, M.A.P. en M. Scheltema (1999) Rechtstatelijke redeneerpatronen. In: Derksen et al.
(red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden. Den Haag: WRR, 137–173.
Butter, F.A.G. den (2011) Marktwerking en het ‘wat’ en ‘hoe’ van het publiek belang. Tijdschrift voor Openbare Financiën, 43(2), 78–92.
Butter, F.A.G. den (2012) Cultuuromslag bij de banken begint bij herstel besef van publiek
belang. Me Judice, 7 augustus.
Butter, F.A.G. den (2013) The perspective of public sector economics on regulation: transaction costs and the agency model. In Alemanno, A. et al. (red.) Better business regulation in a
risk society. New York: Springer, 119–134.
Caballero, R.J. en A. Simsek (2013) Fire sales in a model of complexity. Journal of Finance,
68(6), 2549–2587.
Derksen, W., M. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel en M. Scheltema (red.) (1999) Over publieke
en private verantwoordelijkheden, WRR Voorstudies en Achtergronden V105. Den Haag: Sdu.
DNB (2013) Leading by example – Gedrag in de bestuurskamers van financiële instellingen, Brochure De Nederlandsche Bank, maart.
DNB (2014) Jaarverslag 2013, De Nederlandsche Bank, Amsterdam, maart.
Gai, P., A. Haldaney en S. Kapadiaz (2011) Complexity, concentration and contagion. Journal
of Monetary Economics, 58(5), 453–470.
WRR (2000a) Het borgen van publiek belang. WRR Rapporten aan de Regering, 56.
WRR (2000b) Doorgroei van Arbeidsparticipatie. WRR Rapporten aan de Regering, 57.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
415