Het profijt van de
demografische ontwikkeling
De vergrijzing van de bevolking gaat niet alleen gepaard met hogere
collectieve uitgaven, maar ook met hogere collectieve inkomsten. Hoe
groot is het effect van de demografische ontwikkeling op de belasting-
inkomsten?
Er zijn veel studies uitgevoerd naar
de effecten van de demografische
ontwikkeling op de collectieve uitgaven1. Veel minder aandacht is besteed aan de invloed van demografische ontwikkelingen op de inkomstenkant van de begroting . Toch is
deze invloed evenzeer van groot belang voor het inzicht in de toekomstige ontwikkeling van de openbare
financien.
Dat de vergrijzing van de bevolking
tot hogere collectieve uitgaven leidt,
is zonneklaar. De collectieve uitgaven per persoon ouder dan 65 jaar
zijn meer dan twee keer zo hoog als
de uitgaven per persoon jonger dan
653. De relatie tussen de demografische ontwikkeling en de overheidsinkomsten is op voorhand wat minder
duidelijk dan bij de uitgaven. Enerzijds is er het negatieve effect van
het toenemende aantal 65-plussers,
die gemiddeld minder inkomen hebben en belasting betalen dan werkenden. Anderzijds leidt een veroudering van de beroepsbevolking
naar verwachting tot hogere inkomsten. Normaliter is er immers sprake
van een positief verband tussen arbeidsinkomen en leeftijd .
In dit artikel wordt het effect van de
verwachte bevolkingsontwikkeling
tot 2050 op de inkomsten uit directe
belastingen onderzocht. Daarbij
wordt gebruik gemaakt van gegevens
uit het Inkomenspanelonderzoek van
het CBS. In eerste instantie wordt uitgegaan van een constante arbeidsparticipatie. Zoals bekend is de arbeidsparticipatie in Nederland echter
relatief laag. Daarom wordt ook onderzocht wat het effect op de belastinginkomsten is van een stijging van
de arbeidsparticipatie naar het gemiddelde van de OESO-landen.
De bevolkingsprognose
De meest recente bevolkingsprognose geeft in de middenvariant een positieve, zij het geringe, groei van de
bevolking aan tot een aantal van circa 17 miljoen in 2030 (zie label 1).
Daarna zal sprake zijn van een daling. De lage en vervolgens negatieve bevolkingsgroei brengt een substantiele verschuiving in de relatieve
omvang van de verschillende leeftijdscategorieen met zich mee. Het
aandeel van de 0-15 jarigen daalt
van 18,8% in 1987 naar 16,4% in
2050. De omvang van de potentiele
beroepsbevolking (15-64 jaar) neemt
af van 68,8% naar 62,5%. Binnen de
potentiele beroepsbevolking treedt
een scherpe verschuiving op: het
aandeel van de 45-64 jarigen neemt
fors toe ten koste van het aandeel
van jongeren. Ten slotte manifesteert
de vergrijzing zich in een forse stijging van het aandeel van de 65-plussers van 12,4% in 1987 naar 21,1% in
2030. Daarna treedt een stabilisatie
op.
Data en simulatiemodel
Het Inkomenspanelonderzoek van
het CBS bevat veel inkomensgegevens, onder meer uitgesplitst naar
leeftijdscategorie . Deze gegevens
zijn gecombineerd met de fiscale administratie. Aldus kunnen voor
28.000 van de 43.300 steekproefper1. Zie SCP, Vergrijzing, ontgroening en
collectieve uitgaven, Stukwerk nr. 33, Rijswijk, 1985 en Heroverwegingswerkgroep
Demografische ontwikkelingen en collectieve sector, Demografische veranderingen en de ontwikkeling, van de collectieve
sector, ‘s-Gravenhage, 1986.
2. Een uitzondering is J.M.M. Ritzen, Revenue and demographic change, in: A. Ciancone en K. Messere (red.), Changes in
revenue structures, IIPF Proceedings
Athens 1986, Detroit, 1989, biz. 305-322.
3. SCP, op. cit.
4. J. Mincer, The distribution of labor incomes: a survey; with special reference
to the human capital approach, Journal
of Economic Literature, jg. 8, 1970,
biz. 1-26
5. Zie CBS, Personele inkomensverdeling
1987, ‘s-Gravenhage, 1991.
sonen de belastingafdrachten worden bepaald. De relevante inkomensbegrippen van het CBS zijn het totaalinkomen en het besteedbaar
inkomen. Het verschil daartussen
betreft de afdracht van loon-, inkomsten- en vermogensbelasting. Socialeverzekeringspremies kunnen met de
beschikbare gegevens helaas niet
worden toegerekend.
In label 2 wordt de verdeling van inkomenstrekkers naar leeftijdscalego-
rie gegeven. De gemiddelde belastingafdracht in een leeftijdscategorie
is berekend als het gemiddelde totaalinkomen minus het gemiddelde
besteedbaar inkomen per categoric .
Zoals verwacht nemen de belastingbetalingen binnen de potentiele beroepsbevolking over een groot tra-
ject toe met de leeftijd, hoewel dit
beeld bij hogere leeftijden wat wordt
verstoord ten gevolge van non-activiteit (arbeidsongeschiktheid, VUT).
Boven de 65 jaar treedt een forse
daling op.
Op basis van deze gegevens kunnen
de gevolgen van de bevolkingsonlwikkeling voor de belastinginkomsten worden gesimuleerd. Het gaat
daarbij om een particle analyse waarbij alleen rekening wordt gehouden
met directe effecten. Demografische
veranderingen hebben uiteraard ook
belangrijke economische effecten,
onder meer op de arbeidsmarkt, de
consumptieve bestedingen, de be-
Tabel 1. Bevolkingper leeftijdscategorie
Leeftijd
1987
xlOOO %
2010
xlOOO %
2030
xlOOO %
2050
%
xlOOO
0-14
15-19
2745,5 18,8
1222,5 8,4
1273,4 8,7
1238,1 8,5
1165,6 8,0
1177,8 8,1
1018,8 7,0
825,1 5,6
751,9 5,1
718,3 4,9
674,1 4,6
572,7 3,9
477,0 3,3
361,9 2,5
392,4 2,7
2999,7 18,0
1039,1 6,2
1001,5 6,0
978,5 5,9
1001,1 6,0
1207,0 7,2
1337,1 8,0
1320,8 7,9
1198,0 7,2
1090,6 6,5
1066,3 6,4
2837,1 16,6
919,4 5,4
9 8 7 5,8
8,
1092,0 6,4
2688,1 16,4
980,9 6,0
1024,3 6,2
1027,7 6,3
1003,5 6,1
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80+
762,9
596,9
472,1
616,6
0-14
15-64
65+
belastingopbrengst ook indirect bei’n-
vloed.
Bij de simulatie worden (in eerste instantie) twee veronderstellingen gemaakt:
% van bevolking0
0,46
20,07
67,47
76,88
72,31
69,86
78,03
73,23
71,09
67,20
68,09
95,02
95,14
91,93
70,21
8216,3
1987
Gemiddelde
1belastingbetaling
x/ 1000°
0,150
0,357
56,22
70-74
75-79
80+
Totaal
18,0
67,3
14,7
18,8
68,8
12,4
sparingen en de produktiviteit7.
Daardoor wordt in werkelijkheid de
12,6
245,4
859,2
951,9
842,8
822,8
795,0
604,2
534,5
482,7
459,0
544,2
453,8
332,7
275,5
60-64
65-69
2,363
3,586
4,368
5,326
740,6
1126,1
6,0
6,3
6,7
6,8
6,4
5,8
5,1
4,6
4,5
6,9
16,6
62,0
21,4
16,4
62,5
21,1
zijn niet meegerekend.
b. Afgeleid van label 1.
c. Loonbelasting, inkomstenbelasting en vermogensbelasting.
Bron: CBS en eigen berekeningen.
• de gemiddelde belaslingafdrachl
in de verschillende leeflijdscategorieen blijfl conslani;
• hel aanlal inkomenslrekkers per
leeftijdscategorie is een conslani
percenlage van de bevolkingsomvang in die calegorie.
De eersle veronderslelling belekenl
dal wordt uitgegaan van gelijkblijvende larieven en dal wordl afgezien van arbeidsmarkleffeclen van
veranderingen in de leeftydssamenstelling van de bevolking . De iweede veronderslelling wordl losgelaten
wanneer de gevolgen van een hogere arbeidsparticipalie worden onderzochl.
7,127
7,513
6,671
7,964
6,481
3,908
3,109
2,797
2,276
a. Individuen met minder dan 52 weken inkomen en individuen in bejaardenoorden
ESB 7-10-1992
992,7
1033,3
1102,9
1114,2
1052,7
947,1
841,2
755,5
Bron: CBS Bevolkingsprognose 1991, middenvariant.
Inkomenstrekkers3
0-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
6,6
6,5
6,1
5,8
5,8
6,7
7,1
6,6
5,4
4,2
5,2
Totaal 14615,1 100,1 16688,2 100,0 17099,6 100,2 16430,8 100,1
Tabel2. Inkomenstrekkers en belastingafdracbten per leeftijdscategorie,
xlOOO
4,6
3,6
2,8
3,7
1136,3
1111,4
1046,0
991,8
983,5
1142,0
1211,1
1122,4
922,4
711,9
883,6
6. De op basis van de gegevens in tabel 2
te berekenen belastingopbrengst blijkt
slechts gering af te wijken van de feitelijke belastingopbrengst op basis van cijfers
uit de Miljoenennota.
7. Zie R.P. Hageman en G. Nicoletti, Population ageing: economic effects and some
policy implications for financing public
pensions, OECD Economic Studies, nr.
12, 1989, biz. 51-96.
8. Zo is het plausibel dat een stijging van
het aandeel van een bepaalde leeftijdscategorie een negatief effect heeft op de relatieve arbeidsinkomens in die leeftijdscategorie. Zie R.B. Freeman, The effect of
demographic factors on age-earnings profiles, Thejounal of Human Resources, jg.
XIV, no. 1, 1979, biz. 289-318.
Tabel 3. Gesimuleerde veranderingen in de belastingopbrengst (1987 – 100)
Conclusie
Tegenover de opwaartse druk van
Effect van:
1987
2010
2030
2050
1. Veranderingen in de omvang en de leeftijdssamenstelling van de bevolking
100,0 126,6 127,1 120,6
2. Alleen veranderingen in de
leeftijdssamenstelling
100,0 107,3 100,8 100,5
3. Als 1. maar met hogere arbeidsparticipatie
100,0 145,9 145,4
137,8
Resultaten
Hogere participate
In label 3 worden de resultaten van
De hierboven besproken simulaties
de simulatie samengevat. De eerste
rij geeft aan dat de belastinginkom-
gaan uit van een gelijkblijvende arbeidsparticipatie. Internationaal
gezien is de arbeidsparticipatie in
Nederland echter relatief laag. Het
bevorderen van de arbeidsparticipatie staat hoog op de politieke priori-
sten tussen 1987 en 2010 met 26,6%
toenemen. Dat is vooral het gevolg
van de bevolkingsgroei. Tussen 2010
en 2030 treedt er een stabilisatie op.
Van 2030 tot 2050 dalen de belasiing-
teitenlijst9. Overigens kan de demo-
opbrengsten met circa 6%. Rij 2 geeft
grafische ontwikkeling op zichzelf al
een positieve invloed hebben op de
arbeidsparticipatie10. Zo kan de daling van het aantal kinderen per
vrouw de arbeidsparticipatie van
vrouwen vergroten. Voorts zal door
de vergrijzing waarschijnlijk druk
ontstaan om de pensioengerechtigde
het (deel)effect aan van de veranderingen in de leeftijdssamenstelling
van de bevolking (dat wil zeggen bij
een constant gehouden totale bevolkingsomvang). Het blijkt dat de verandering in de leeftijdsstructuur,
enigszins verrassend, in 2010 een 7%
hogere belastingopbrengst tot gevolg heeft. De positieve invloed van
de verouderende beroepsbevolking
weegt duidelijk zwaarder dan de negatieve invloed van het grotere aandeel 65-plussers. Dat laatste effect
gaat echter na 2010 overheersen. De
vergrijzing leidt dan tot een daling
van de belastinginkomsten. Niettemin resulteert de bevolkingsontwikkeling per saldo toch nog in een stijging van de belastingopbrengsten
van meer dan 20% tussen 1987 en
2050. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat het beeld
wordt vertekend doordat de socialeverzekeringspremies niet konden
worden meegerekend. Omdat 65plussers geen sociale premies betalen (met uitzondering van de AWBZpremie), zal de invloed van de
bevolkingsontwikkeling op de totale
inkomsten van de collectieve sector
duidelijk minder gunstig zijn.
Tabel 4. Arbeidsparticipatie inpersonen, per teejtijdscategorie, 1989,
in %
Leeftijd
25-34
35-44
45-54
55-64
Nederland
OESO
72,4
71,0
61,8
23,7
75,6
78,5
74,5
49,5
Bron: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.
de verwachle demografische ontwikkeling op hel volume van de colleclieve uilgaven, staat een posilieve
invloed op de inkomslen van de
overheid1 . Uil de uilgevoerde simulalies blijkt dal de inkomsten uit direcie belaslingen lol 2010 mel circa
26% stijgen, als gevolg van de bevolkingsgroei en de veroudering van de
beroepsbevolking. Na 2010 treedl
eerst een stabilisalie van de inkomslen op. Hel negalieve effecl van de
vergrijzing wordl dan slerker. Tussen 2030 en 2050 dalen de belaslinginkomslen mel circa 6%. Hel in 2050
bereikle niveau ligi echler nog allijd
zo’n 20% hoger dan lhans. Wanneer
de arbeidsparticipalie in Nederland
zou slijgen tol hel huidige OESOniveau, worden de uilkomslen aanzienlijk gunsliger. De toename van
de belaslinginkomslen is dan bijna
twee keer zo hoog. Dit resuliaal ondersireepl nog eens hel belang van
een hogere arbeidsparticipalie
K.P. Goudswaard
H.M. van de Kar
leeftijd te verhogen en om de mogelijkheden tot vervroegde uittreding
te beperken.
Tabel 4 toont de leeftijdsspecifieke
Afdeling Openbare financier!, Juridische
faculteit, Rijksuniversiteit Leiden. De au-
verschillen tussen de arbeidsparticipatie in Nederland en het gemiddel-
voor zijn assistentie bij het rekenwerk.
de in de OESO-landen. Met behulp
van deze gegevens kan het effect
teurs bedanken Ph. R. de Jong voor zijn
commentaar en E.G. van den Ouweelen
worden gesimuleerd van een stijging van de leeftijdsspecifieke arbeidsparticipatiecijfers naar het
OESO-niveau. Dat vereist een herberekening van het aantal inkomenstrekkers per leeftijdscategorie en
van de gemiddelde belastingaf-
dracht. Het aantal inkomenstrekkers
neemt minder toe dan de arbeidsparticipatie omdat het voor een deel
mensen met een uitkering betreft
die (weer) gaan werken. De gemiddelde belastingafdracht in de leef-
9.Wetenschappelijke Raad voor het Rege-
ringsbeleid, Een werkend perspectief.
Arbeidsparticipatie in dejaren ’90,
‘s-Gravenhage, 1990.
10. Zie Sociaal-Economische Raad, Sod- •
aal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen, SER Advies 87/22,
1987, biz. 38.
11. Voor verdere documentatie zie K.P.
Goudswaard en H.M. van de Kar, The im-
pact of demographic change on tax reve-
lijdscalegorieen van 25-64 jaar stijgt
omdat het aandeel van arbeidsinkomens toeneemt. De desbetreffende
nue, Center for Research in Public Economics, Research Memorandum 92.05, Leiden, 1992.
12. Door de Heroverwegingswerkgroep
berekeningen worden hier niet besproken .
Demografische ontwikkelingen en collectieve sector (op.cit.) wordt een demografisch veroorzaakte volumestijging van de
Het is duidelijk dat een verhoging
van de arbeidsparticipatie een positieve invloed op de belastinginkomsten zal hebben. De derde rij in label
3 laat hei effecl van de hogere arbeidsparlicipalie zien. In 2010 zijn
de belaslinginkomslen mel 45,9% geslegen in plaals van de 26,6% in de
basisvarianl in rij 1. De loename lussen 1987 en 2050 bedraagl 37.8% in
plaals van 20,6% in de basisvarianl.
collectieve uitgaven berekend van 22%
tussen 1985 en 2030. Daarbij is uitgegaan
van de middenvariant van de bevolkingsprognose 1984. Deze berekende uitgavenstijging kan echter niet goed worden vergeleken met de in dit artikel berekende
inkomensstijging. Deze laatste is geba-
seerd op de meest recente bevolkingsprognose die een veel hogere bevolkingsgroei laat zien dan de prognose 1984.
Voorts betreft het alleen de inkomstenstijging uit directe belastingen.