Het model van Spence en
de dynamiek van de
ambtenarensalarissen
De ontwikkeling van de ambtenarensalarissen in Nederland is opmerkelijk.
Het niveau van de inkomens in de publieke sector is nooit gekoppeld aan de
produktiviteit van de ambtenaren, maar
wel aan de produktiviteit van de werknemers in de private sector. Eenvoudigheidshalve heeft de overheid altijd de
gemiddelde produktiviteit in de private
sector, in het kader van het zogenaamde trendbeleid, tot richtsnoer voor haar
salarisbeleid gemaakt.
De salarissen zijn vrijwel steeds met
uniforme percentages verhoogd, zelfs
na de legendarische Toxopeus-ronde in
1964, toen de hoogste salarissen zelfs
met 40% omhoog gingen. Speciaal in
de universitaire sfeer werden toen excessieve inkomens betaald aan hoogleraren, leden van de wetenschappelijke staf en andere leden van het personeel. Een zeer hoge fractie van de in die
kring uitgekeerde loonsom is over de
jaren heen functieloos geweest; de
meeste medewerkers ontvingen een
surplus-inkomen, dat niet nodig was om
hun arbeidsprestatie uitte lokken. Zelfs
kan de vraag opkomen of door de Toxopeus-ronde niet later een toevloed is
uitgelokt van niet werkelijk ge’interesseerde, zogenaamde wetenschappelijke medewerkers, die niet zozeer de
wetenschap dienden maar verliefd werden op de uitzonderlijk gunstige primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden.
De laatste jaren is gepoogd de stormachtige ontwikkelingen uit het verleden,
niet alleen bij de universiteiten, maar
ook in andere afdelingen van de publieke sector te corrigeren. Ondanks de
weerstand van de legendarische leiders van de ambtenaren Dutman en
Van der Scheur is dit beleid redelijk
succesvol geweest.
Niettemin doen zich nu problemen
voor die het spiegelbeeld zijn van wat we
in de jaren zestig hebben gezien. In sommige sectoren worden salarissen vastgesteld die onvoldoende zijn om de arbeidsprestatie uit te lokken, bij voorbeeld
in de sfeer van de automatisering. De
vraag komt op welke beweging de komende jaren voorde ambtenarensalarissen kan worden verwacht. Op deze en
andere vragen geven we in dit artikel een
antwoord, aan de hand van een model
van de arbeidsmarkt van Spence1. Daarop passen we enkele variaties toe, die in
ESB 11-10-1989
dit kader van belang zijn, terwijl allerlei
verfijningen op deze plaats verder buiten
beschouwing blijven.
Het model van Spence
Volgens een eenvoudige versie van
het model van Spence reageert de
overheid op een verzameling ambtenaren met een individueel uiteenlopende
produktiviteit, die zich aan het oog van
de overheid onttrekt, met een uniforme
salarisstructuur. Als de individuele ambtenaren op geen enkele wijze signalen
geven, waaruit hun eigen produktiviteit
blijkt, ontvangen alle ambtenaren een
zelfde salaris, overeenkomstig de verwachte produktiviteit, daar de overheid
de verschillen in produktiviteit niet kan
onderkennen en derhalve niet kan individualiseren. Stel de fractie ambtenaren met produktiviteit xi bedraagt pi . Dit
zijn de ambtenaren met de laagste produktiviteit. Er zijn in mijn versie van het
model nog twee groepen, een middengroep met produktiviteit X2 en een groep
van topambtenaren met produktiviteit
X3. Er geldt dus 0 < xi < xa < xa en pi
+ pa + ps = 1 . Als wordt aangenomen
dat de overheid de samenstelling van
haar ambtenarencorps kent en derhalve op de hoogte is van de paren (pi.xi),
dan biedtde minister van Binnenlandse
Zaken het evenwichtssalaris
2
w = xipi + X2P2 +
Spitsen we deze uitdrukking toe op
de ambtenaren met de hoogste produktiviteit xs, dan zien wij direct dat zij in het
algemeen een lager salaris ontvangen
dan met hun produktiviteit overeenkomt
immers: w = xs + pi(xi-xs) + P2(x2-xs).
De ambtenaren met de laagste produktiviteit krijgen een hoger salaris dan
met hun produktiviteit overeenkomt, zoajs direct blijkt uit
W = X1-D2(X1-X2) – P3(X1-X3).
Vervolgens blijkt ook dat het nadeel
voor de ambtenaren met de grootste
produktiviteit groter wordt, naarmate zij
een kleiner deel uitmaken van de totale
populatie van ambtenaren. De ambtenaren met de laagste produktiviteit profiteren meer van het gebrek aan kennis
bij de overheid, naarmate hun aandeel
in de populatie geringer is. De ambtenaren met de hoogste produktiviteit
hebben er belang bij door de overheid
te worden opgemerkt, maar de eenvoudige boodschap dat zij het beter doen
dan hun collega’s is niet toereikend.
Immers, die boodschap bereikt de overheid ook van andere ambtenaren, zolang de overheid geen mogelijkheden
heeft de boodschap aan een lakmoesproef te onderwerpen. In het model van
Spence geven de werknemers een signaal dat op indirecte wijze informatie
verschaft over hun produktiviteit. In zijn
model fungeert daarvoor het genoten
onderwijs, met de implicatie dat het bereiken van een bepaald niveau voor
zeer begaafden minder kosten met zich
brengt dan voor minder begaafden. De
informatie omtrent hetopleidingsniveau
is een signaal voor de overheid, dat
haar in staat stelt een gedifferentieerd
salarisbeleid te voeren, zonder overigens te impliceren dat variaties in produktiviteit voortvloeien uit de spreiding
van opleidingsniveaus.
De Nederlandse situatie
Neem eens aan dat 20% van de Nederlandse ambtenaren de laagste produktiviteit 1 hebben, 70% de produktiviteit 2 en 10% de produktiviteit 5. Als de
overheid niet weet tot welke groep een
bepaalde ambtenaar behoort, ontvangen alle ambtenaren het loon:
w = 0,2.1 +0,7.2 + 0,1.5 = 2,13.
De meeste ambtenaren ontvangen
dan een salaris dat boven hun eigen
produktiviteit ligt. Alleen de ambtenaren
met de produktiviteit 5 ontvangen een
salaris dat belangrijk beneden hun produktiviteit ligt. Er is hier sprake van stilzwijgende solidariteit. Deze situatie
bergt twee effecten in zich: een uitloken een uitstooteffect.
Het uitlokeffect heeft betrekking op
de aantrekkelijkheid van de publieke
sector voor mensen die op zekerheid
spelen en zich er min of meer van bewust zijn dat hun arbeidsprestaties een
inkomen rechtvaardigen dat beneden
het niveau ligt dat ze van de overheid
krijgen aangeboden. Door dit effect
1. A.M. Spence, Market signaling: information transfer in hiring and related processes,
Cambridge, Mass., 1974.
2. Aangenomen is hier dat de niet-geinformeerde partij, de overheid, het initiatief heeft
bij de vaststelling van salarissen. Zie voorde
betekenis van dit uitgangspunt voor het karakter van het evenwicht, D.M. Kreps, Outof-equilibrium beliefs and behaviour, in: F.
Hahn, (red.), The economics of missing markets, information and games, Oxford, 1989,
biz. 11.
3. Eenvoudigheidshalve heb ik aangenomen, dat de overheid een bepaald salaris
aanbiedt. De redenering verandert niet wezenlijk, indien een bepaalde salarisstructuur
wordt aangeboden, bij voorbeeld gebaseerd
op sexe.
1003
daaltde gemiddelde produktiviteit bij de
overheid, terwijl de positie van de overheid als inflatiebron wordt versterkt. De
bureaucratisering neemt verder toe,
alsmede de weerstand tegen het invoeren van nieuwe technieken, zoals de
tekstverwerker en de fax4. Ambtenaren
van uiteenlopendedepartementen hebben een natuurlijke neiging elkaar tegen te werken, zodat de verspilling een
extra impuls krijgt, onder andere doordat er veel dubbel werk wordt gedaan.
Het uitstooteffect betreft de neiging
van de erg goede ambtenaren naar elders te vertrekken. Hierdoor daalt de
feitelijke produktiviteit nog verder, terwijl het onwaarschijnlijk is dat hierdoor
het gemiddelde salaris gaat dalen. De
overheid blijft voorlopig gewoon uitbetalen op basis van de oorspronkelijke
indeling van de ambtenaren naar hun
produktiviteit. Op den duur kan het echter niet uitblijven dat de chaos bij de
overheid steeds groter wordt en het klimaat voor een corrigerend beleid verbetert. Van het verdwijnen van de goede ambtenaren gaat een signaalwerking uit, die de kennis van de werkelijke
verhoudingen in de publieke sector positief beinvloedt. Zolang echter deze informatie erg gebrekkig is kan door de
dreiging van vertrek van enkele bekwame ambtenaren naar het bedrijfsleven
een extreme reactie worden uitgelokt.
De Toxopeus-ronde hield immers in dat
alle ambtenaren zeer belangrijke salarisverhogingen kregen op grand van het
mogelijke vertrek van enkele ambtenaren met een hoge produktiviteit.
De kans op een dergelijke schrikreactie van de overheid wordt groter,
naarmate zij nog meer in het duister
last. Tot zover nam ik aan dat de overheid de compositie van het ambtenarencorps uit een oogpunt van de produktiviteit kent, maar niet weet of een
bepaalde ambtenaar tot de ene dan wel
tot de andere groep behoort. Neem nu
eens aan dat de overheid helemaal
niets weet van de produktiviteit van de
ambtenaren. Hoe wordt dan de gemiddelde produktiviteit geschat met het oog
op de salarisstructuur? Het antwoord
ligt voor de hand: er wordt uitgegaan
van de produktiviteit van de werknemers in de particuliere sector. Vrijwel
alle ambtenaren hebben daar belang
bij, daar de produktiviteit in de particuliere sector belangrijk hoger ligt dan in
de publieke sector, mede dank zij het
toepassen van nieuwe technieken. Alleen de uitzonderlijk bekwame en begaafde ambtenaren, die boven de produktiviteit van het bedrijfsleven uitkomen, kunnen zich in het kader van een
dergelijk algemeen trendbeleid nog bekocht voelen. Hun aantal is betrekkelijk
gering, maar ze kunnen toch aanleiding
geven tot een Toxopeus-ronde.
Is een trendbeleid, gebaseerd op een
produktiviteit die buiten de publieke
1004
sectortot stand komt, eenmaal van start
gegaan dan kan het jaren in stand blijven. De uitzonderlijk gunstige arbeidsvoorwaarden lokken velen uit de samenleving die elders met een geringere
vergoeding voor hun arbeidsprestaties
genoegen moeten nemen, daar aan
beide zijden van de arbeidsmarkt volledige of vrijwel volledige informatie voorhanden is. De jaarlijkse uniforme salarisverhogingen ontmoeten allerwege
instemming, omdat zodoende de afstand tussen inkomen en prestatie verder wordt vergroot. Pas wanneer het
inzicht doorbreekt dat de overheid door
het trendbeleid als inflatiebron fungeert,
daar bij voortduring op niet verdiende
liquiditeiten een beroep moet worden
gedaan voor de financiering van de
ambtenarensalarissen, komt het trendbeleid ter discussie. Die discussie kan
tot verandering leiden, indien ook de
samenleving steeds beterop de hoogte
raakt van een gebrekkig dienstbetoon
van de overheid en van het tegenhouden van het invoeren van nieuwe technieken. Dergelijke veranderingen komen echter moeizaam tot stand omdat
de informatie mondjesmaat beschikbaar komt en bovendien de grote massa van de ambtenaren geen belang
heeft bij het verspreiden van kennis omtrent de werkelijke gang van zaken. Zij
bieden enorme weerstand aan een proces, waarvan zij de indruk hebben dat
het zal leiden tot harder werken, omgaan met nieuwe technieken en voor
velen zelfs tot een relatieve daling van
hun inkomen.
De universitaire situatie
Alvorens in te gaan op de nu verder te
verwachten ontwikkeling, illustreren we
het betoog eerst nog aan de hand van
wat er op salarisgebied bij de universiteiten is gebeurd. Voor de overheid is het
inschatten van de (wetenschappelijke)
produktiviteit van het zogenaamde wetenschappelijk personeel een zo mogelijk nog lastiger opgave dan het verwerven van informatie omtrent de ‘eigen’
ambtenaren. De Toxopeus-ronde heeft
een verwoestende urtwerking gehad op
de samenstelling van het universitaire
personeel. Hooglerarensalarissen zijn
zowel vergeleken met het buitenland als
uit een oogpunt van vergelijkbare posities in het bedrijfsleven veel te hoog opgetrokken, terwijl de arbeidsvoorwaarden voor de lagere rangen zo gunstig
werden, dat het functieloze inkomen en
de functieloze arbeidsomstandigheden
velen blijvend aan de universiteiten hebben verbonden, die daar niet horen en
die er ook zonder Toxopeus-ronde nooit
zouden zijn geweest. Het uitlokeffect
heeft het uitstooteffect verre overtroffen,
ook al zijn er spectaculaire voorbeelden
van de voornamelijk op Amerika gerichte
‘braindrain’ te melden.
Vanaf het einde van de jaren zestig
tekent zich op de universiteiten het volgende beeld af. Het wetenschappelijk
personeel bestaat uit 5% hoogleraren,
waarvan de produktiviteit op 10 kan
worden gesteld5. Daarnaast zijn er
hoogleraren met een produktiviteit 4,
het betreft ongeveer 10% van de populatie. Vervolgens is er een groep van
bekwame medewerkers, in de orde van
10% met een produktiviteit 2. De meeste universitaire medewerkers hebben
een produktiviteit 0; zij maken 60% van
het universitaire personeel uit. De overige 15% heeft een negatieve produktiviteit van 5.
De overheid is niet op de hoogte van
de individuele produktiviteit van de heer
of mevrouw A. Ze kent wel de indeling
in rangen en heeft een indruk van de
daarmede verbonden kwantitatieve
verhoudingen. Alle universitaire ambtenaren ontvangen nu een salaris S gelijk
aan: 0,05.10 + 0,10.4 + 0,10.2 + 0,6.0
+ 0.15.-5 = 0,35. Dit salaris ligt beduidend boven het prestatieniveau van
75% van het universitair personeel,
maar wijkt enorm naar beneden af van
wat de universitaire elite op grond van
haar wetenschappelijke prestaties zou
mogen verwachten. Geen wonder dat
binnen de universiteit in toenemende
mate de neiging is ontstaan het vaststellen van de waarheid niet langs logische weg tot stand te brengen, maar op
grond van het tellen van de neuzen in
comites, raden en groepen. Geen wonder ook dat de macht van de hoogleraren in de loop van de tijd steeds verder
wordt beperkt. Wel kan de vraag opkomen waarom juist in Nederland vergeleken met andere landen deze lijn zo
sterk is doorgetrokken en ook zozeer
door de wetgeving is bevestigd. Het
vermoeden ligt voor de hand dat in andere landen, bij voorbeeld de Verenigde
Staten, de informatie omtrent de prestaties van het universitaire personeel
een meer publiek karakter heeft. Pais
heeft als minister van onderwijs, gebruikmakend van de kennis die hij als
hoogleraar heeft opgedaan van de werkelijke universitaire verhoudingen, het
gemiddelde salarisniveau omlaag gebracht door de groep van hoogleraren
te verwateren, zodat de schatting van
hun gemiddelde produktiviteit daalde.
Pais-professoren zijn immers de lectoren en wetenschappelijke hoofdmede4. Onlangs moest ik constateren, dat de
bewindslieden van Defensie en Binnenlandse Zaken, niet over een fax beschikken,
zodat ze nog nauwelijks op een normale
wijze bereikbaar zijn.
5. Het begrip produktiviteit gebruik ik steeds
in een ruime zin. Het gaat steeds om de
cijf ermatige uitdrukking van het voldoen aan
de eisen, die aan een bepaalde functie wor-
den gesteld.
workers geworden, die wel de titel maar
geen salarisverhoging kregen. De procedure komt er op neer dat de gemiddelde
produktiviteit van de groep hoogleraren
daalt, waardoor ook het gemiddelde salaris kan dalen. Het duurt heel lang voordat er aan deze universitaire wantoestanden een einde komt. De samenleving moet in de gaten krijgen dat tegenover de hoge inkomens geen prestaties
staan, dat de kwaliteit van de afgestudeerden daalt en dat de universitaire begrotingen niet meer financierbaar zijn.
Pas als de verschraling van het onderwijs en van de wetenschapsbeoefening gemeengoed is geworden, worden
de voorwaarden voor correctie en herstel gunstiger. Vroeger studeerde men
bij Tinbergen of Theil, tegenwoordig in
Rotterdam of Amsterdam. Dit is uit een
oogpunt van informatie en signalering
een verschil van dag en nacht. Het kan
niet uitblijven dat het getij naarmate de
informatie vollediger wordt, weer keert
in de richting van het opleggen van
verantwoordelijkheid voor het niveau
van onderwijs en wetenschap bij personen in plaats van bij anonieme instituties. Over vijf jaar wordt de functie van
hoogleraar weer uitgevonden.
verminderd. Ambtenaren die zich niet
vertrouwd willen maken met nieuwe
technieken, worden als zodanig gesignaleerd. De neiging neemttoe daaraan
inkomensgevolgen te verbinden. In het
algemeen kan de produktiviteit van de
publieke sector, uitgangspunt worden
voor het salarisbeleid. Zelfs is de afspraak denkbaar dat bereikte extra opbrengsten door de diffusie van de technologie, worden aangewend in de betrokken sector en niet teruggaan naar
het Ministerie van Financien. Het einde
van het trendbeleid lijkt dan ook in zicht.
De informatie en de informatietechnologie schrijden zozeer voort dat de overheid steeds minder in het ongewisse is
omtrent het werkelijke beeld van het
ambtenarenapparaat en niet te vergeten van de politici. En voor zover de
kennis van de overheid als werkgever
nog lacunes vertoont zorgt de samenleving, met alle moderne methoden van
communicatie er wel voor dat die lacunes verdwijnen. Een gedifferentieerdere ontwikkeling van de salarissen van
de ambtenaren, gebaseerd op hun werkelijke produktiviteit ligt in het verschiet
nu de vaak bewust in stand gehouden
rookgordijnen langzaam maar zeker
verdwijnen. Ook langs deze weg verbetert de kwaliteit van de samenleving.
A. Heertje
De auteur is hoogleraar algemene economie
aan de juridische faculteit van de Universiteit
van Amsterdam.
6. Deze signaalfunctie van de technologie
staat in dit kader los van de werkelijke produktiviteitseffecten van het toepassen van
nieuwe technieken.
Het nieuwe salarisbeleid
Een belangrijk aspect van moderne
technologie is dat het niet langer uitsluitend gaat om nieuwe produktiemethoden en produkten, die in het bedrijfsleven ingang vinden. In beginsel is veel
technologie beschikbaar die kan worden toegepast in de publieke sector en
meer in het bijzonder in de administratieve en beheerscentra. Tot zover hebben ambtenaren en politici zich met een
redelijke mate van succes kunnen verzetten tegen het invoeren van moderne
informatiesystemen, electronic mail, de
tekstverwerker en de fax. Maar daarin
komt snel verandering, omdat de samenleving niet langer een graad van
doelmatigheid en dienstbetoon van de
overheid aanvaardt, die ver achter blijft
bij wat mogelijk is op grond van het
toepassen van moderne technieken.
Het belangwekkende is nu dat de bereidheid van ambtenaren deze nieuwe
technieken toe te passen de signaalfunctie heeft die past in het model van
Spence. Immers, ambtenaren die deze
bereidheid kenbaar maken dan wel dit
in hun gedrag impliceren, geven zodoende te kennen tot de groep van
ambtenaren te horen met een hogere
produktiviteit6. Doorde nieuwe technieken werkelijk in te voeren kan de produktiviteit ook daadwerkelijk worden
verhoogd. De spanning tussen inkomensniveau en prestatie, zo hoog opgelopen door de orientatie op de prestaties in het bedrijfsleven, kan worden
ESB 11-10-1989
1005