Het breken van de macht van de staat
Een Joegoslavisch experiment
Inleiding
Enkele van de grote problemen van de westerse samenleving hangen samen met de omvang en druk van de collectieve lasten. De zorgen zijn bekend. Collectieve lasten
gaan gemakkelijk omhoog maar kunnen, in geval van
nood, niet of nauwelijks omlaag. Ze brengen bovendien
een moeilijk te controleren hiërarchie met zich en daarmee
staatsmacht. De belasting betalende burgers voelen nauwelijks dat er een verband is tussen de financiële lasten die
zij moeten dragen en de daarvoor geleverde collectieve
voorzieningen.
De vraag wat hieraan kan worden gedaan is dan ook
een van de belangrijkste van deze tijd. Het is daarom interessant om kennis te nemen van de pogingen die elders
worden ondernomen o m van het gecentraliseerde budgetsysteem af te komen. In dit verband zijn de experimenten
in Joegoslavië interessant. Men probeert daar, zoals men
het zelf zegt, de staatsmacht te breken door decentralisatie
van de bevoegdheden van de staat en door democratisering van de organen die collectieve diensten verlenen. Dat
lijkt allemaal op het eerste gezicht paradoxaal maar het
past in de marxistische ideologie. De staat moet immers
uiteindelijk ,,afstervenw.
Kern van het nieuwe systeem vormen de zogenaamde
autonome ,,zelfbesturende belangengemeenschappen”.
Wat een zelfbesturende belangengemeenschap is, kan het
beste duidelijk worden gemaakt aan de hand van een
voorbeeld. We kiezen daartoe de manier waarop de universiteiten worden gefinancierd en beheerd. Deze instellingen kiezen een aantal vertegenwoordigers in de zogenaamde zelfbesturende belangengemeenschap voor de
universiteiten. De sectoren industrie en landbouw (en
eventueel andere sectoren) kiezen ieder een zelfde aantal
vertegenwoordigers in die belangengemeenschap. In deze
gemeenschap worden afspraken gemaakt over de omvang
en de aard van de universitaire dienstverlening en het
bedrag aan geld dat daarvoor nodig is. De afspraken worden vastgelegd in overeenkomsten tussen de zelfbesturende belangengemeenschappen. Essentieel voor het systeem
is dat de belangengemeenschappen zélf heffingen mogen
opleggen aan de bedrijven of aan de werkende bevolking,
ten einde de overeengekomen diensten te financieren. Zo
zijn er allerlei zelfbesturende belangengemeenschappen
op het gebied van het onderwijs, de gezondheidszorg, de
sociale voorzieningen enz.
Voor zover mij bekend, is deze vorm van decentralisatie
van de financiering van collectieve voorzieningen uniek in
de wereld. Dit systeem heeft inmiddels in Joegoslavië zo’n
omvang aangenomen dat het budget van deze gemeenschappen twee keer zo groot is als het hele budget van
staat, provincie en gemeenten samen. Slechts 1% van het
budget van de universiteiten van Kroatië bijvoorbeeld
komt van de federale regering, tegenover 29% uit directe
bijdragen van het bedrijfsleven voor speciale cursussen
(profijtbeginsel!) en 70% via overeenkomsten van de
zelfbesturende gemeenschappen.
Een tweede kenmerk, dat wezenlijk is voor het gehele
zoëven beschreven systeem, is dat de instellingen die de
diensten verlenen ook intern zelfbestuur kennen. In de bedrijven beslist, zoals bekend, de arbeidersraad over de
verdeling van het totaal verdiende bedrijfsinkomen over
de medewerkers. Ieder krijgt een langs democratische weg
bepaald aandeel in het totale inkomen. Daalt nu het totale
netto inkomen van een bedrijf dan dalen daarmee ook de
inkomens van de medewerkers. Via de overeenkomsten
tussen zelfbesturende gemeenschappen geldt nu een zelfde
regime voor de dienstverlenende instellingen zoals scho”
len, universiteiten, ziekenhuizen enz. Hun inkomens zijn
immers direct gekoppeld aan die in het bedrijfsleven.
Daalt het inkomen in het bedrijfsleven dan is het onwaarschijnlijk dat de zelfbesturende belangengemeenschappen
hogere heffingen zouden gaan opleggen. Als de heffingen
procentueel gelijk blijven daalt het inkomen in de dienstverlenende sectoren in hetzelfde tempo als in het bedrijfsleven. Ontslag van medewerkers is dan niet nodig. De verdeling van het totale verdiende inkomen over de medewerkers geschiedt ook weer, net als in het bedrijfsleven, langs
democratische weg. Grondgedachte is, dat men door
middel van de overeenkomsten als het ware arbeidsprestaties in de verschillende sectoren ruilt.
–
Evaluatie
De beoordeling van een systeem als hierboven beschreven is erg moeilijk. In de eerste plaats omdat het nog maar
kort werkt en nog volop in ontwikkeling is. In de tweede
plaats omdat over organisatiesystemen alleen maar in termen van voor- en nadelen kan worden gesproken. We laten enkele aspecten de revue passeren.
l. Een allereerste opwelling is dat een svsteem waar allerlei, qua karakter uiteenlopende, gemeenschappen
autonoom heffingen mogen opleggen die de werkende bevolking moet dragen, uitgavenverhogend moet werken en
wel o m een drietal redenen. In de eerste plaats omdat de
gedelegeerden die de werkende bevolking vertegenwoordigen daar toch nog altijd ver van afstaan hetgeen niet tot
uiterste zuinigheid-leidt. Dat laatste zou kunnen worden
versterkt door het feit dat, hoewel de zelfbesturende belangengemeenschappen paritair zijn samengesteld, de
meeste kennis geconcentreerd is bij de vertegenwoordigers van de dienstverlenende instellingen die hun eigen
organisatie het beste kennen en daardoor een onderhandelingsvoordeel hebben. Dat deze vertegenwoordigers
een zeker machtsoverwicht hebben, blijkt uit een onderzoek naar de wijze waarop deelnemers in de belangengemeenschappen de machtsverdeling percipiëren. Het blijkt
dat de insiders in het algemeen aan de vertegenwoordigers
van de dienstverlenende instellingen meer ,,machtn toekennen dan aan de vertegenwoordigers van de vragers
naar diensten. Ten slotte ZOU het uitgavenniveau aan opwaartse druk bloot kunnen staan, omdat men bij het vaststellen van het niveau van uitgaven (en dus heffingen) geen
rekening kan houden met de heffingen die andere organen
opleggen, waardoor het gevaar ontstaat dat men overschat wat de belastingbetaler in redelijkheid voor de deelgebieden kan dragen.
Toch moet men zich op deze verspillingsargumenten
niet verkijken. In een kabinet in een westers land
jagen de ministers, die de verschillende subsystemen
vertegenwoordigen, ook hun eigen doeleinden na. Er is
daar de neiging dat men zich aan elkaar optrekt. En als
er gezamenlijk bezuinigd moet worden, wentelt men de
lasten het liefst op de collega’s af, waardoor er niet
of moeilijk wordt bezuinigd. Het is daarom interessant
om vast te stellen hoe de lastendruk zich in Joegoslavië heeft ontwikkeld onder invloed van het systeem
van zelfbesturende overeenkomsten.
In de tabel is weergegeven de ontwikkeling van het persoonlijk inkomen (in procenten van het netto nationaal
inkomen) en de ontwikkeling van de omvang van de lasten
ten behoeve van de gemeenschap (ook in procenten van
het netto nationaal inkomen).
Tabel. Ontwikkeling van persoonlijk inkomerz.en lasten
ten behoeve van de gemeenschap in procenten van het
netto nationaal inkomen
Lasten . . . . . .
Persoonlijk
inkomen ….
75
72
70
68
67
62
60
59
59
60
63
61
60
60
25
28
30
32
33
37
40
41
41
40
37
39
40
40
Bron: Srarisricki Codisnok. diverse jaargangen
Helaas is de reeks nog te kort om tot definitieve
conclusies te komen omdat eerst omstreeks 1973 de
creatie van zelfbesturende belangengemeenschappen op
grotere schaal plaatsvond. Toch blijkt uit de cijfers
niet dat er na de opkomst van deze gemeenschappen in
vergelijking tot de jaren daarvoor een belangrijke
lastenverzwaring plaatsvond. De relatieve lastendruk
was in 1977 even hoog als in 1968, terwijl het reëel
inkomen in die periode toch enorm toenam (het beeld
wijkt af van wat we in het Westen waarnemen).
2. Een andere kanttekening die men onwillekeurig wil
plaatsen, is dat het systeem tot inefficiëntie moet leiden.
Gedecentraliseerde activiteiten vereisen méér staf zodat
het ambtelijk hulpapparaat voor alle diensten te zamen
zou moeten toenemen. Daar staat echter tegenover dat
centralisatie gemakkelijker tot meer bureaucratie leidt
en daarmee tot een groter ambtelijk apparaat. Het blijkt
nu dat, terwijl in de afgelopen jaren een enorme uitbreiding plaatsvond van het aantal zelfbesturende belangengemeenschappen, de omvang van het ambtelijk hulpapparaat slechts zeer bescheiden toenam, zodat er geen
duidelijke aanwijzingen zijn dat het systeem relatief inefficiënt zou werken.
3. Er moet wel rekening mee worden gehouden dat het
systeem een speciale categorie van ,,beroepsgedelegeerden” in het leven roept. Formeel moeten ze wel gemandateerd zijn, maar daar komt in de praktijk, zoals ook uit
onderzoek blijkt, weinig van terecht. Er ontstaat o p deze
manier een nieuwe bureaucratie, de bureaucratie van de
gedelegeerden. Dit soort klachten over het systeem komt
veelvuldig voor in allerlei beschouwingen. Daar staat
tegenover dat een enquête onder een groot aantal
ESB 16-7-1980
deskundigen uitwees dat men weliswaar veel bezwaren
tegen het systeem heeft, maar het toch beter vindt dan het
gecentraliseerde budgetsysteem.
4. Er worden uiteraard speciale problemen opgeroepen
door het intern zelfbestuur in de dienstenverlenende
instellingen. Wanneer er langs democratische weg wordt
gestemd over de inkomensverdeling, dan is het niet moeilijk om te voorspellen dat dit tot een grote nivellering
moet leiden. Zo is het verschil tussen het inkomen van een
hoogleraar en een medewerker zeer gering. Het is dan ook
de vraag of men o p langere termijn de rigide wetten van
het marktmechanisme opzij kan zetten zonder problemen
te krijgen met de kwsliteit van het werk.
5. Welke bezwaren of vermeende bezwaren er ook
mogen zijn, het systeem heeft in elk geval één
groot voordeel. De flexibiliteit van de inkomensvorming
in het bedrijfsleven wordt o p de collectieve sector overgedragen. Gaat het in het bedrijfsleven slecht dan gaat het
in de collectieve sector slecht, terwijl stijging van welvaart
in de sector van het bedrijfsleven in het algemeen ook tot
stijging van d e welvaart in d e collectieve sector leidt. Voor
zo’n systeem zou een minister van Financiën, denk ik,
graag opteren.
6. Een ander heel groot voordeel is dat flexibele
inkomensvorming minder gemakkelijk tot werkloosheid
zal leiden omdat slechte tijden eerder in daling van het
inkomen tot uitdrukking komen dan in daling van de
werkgelegenheid. Men ontdekt er elementen in van het
door prof. dr. D. Schouten voorgestelde systeem van
inkomensvorming 1).
Lessen
Andere systemen in andere landen zijn er niet om rechtstreeks te copiëren, al was het alleen maar omdat men
rekening moet houden met de eigen cultuur en geschiedenis. Men kan wel trachten er lering uit te trekken, bijvoorbeeld om te ontdekken wat met vindingrijkheid kan worden bereikt. Het valt o p dat, terwijl economie en maatschappij in ons land in velerlei opzicht zijn vastgelopen,
hetgeen een uitdaging inhoudt die om een creatief antwoord vraagt, de grote politieke partijen hierop geen
creatief antwoord hebben en daarom geen perspectief op
lange termijn bieden. In dit opzicht kunnen de zoëven
besproken experimenten met decentralisatie, maar nog
méér met een flexibele inkomensvorming (die de veerkracht van de economie aanzienlijk zou kunnen vergroten) als ,,eye opener” fungeren voor het zoeken naar
geheel andere wegen, want het is helaas zo dat – althans
naar de mening van deze schrijver – veel erop wijst dat
onze platgetreden paden ook nog doodlopende wegen
zijn.
J. Wemelsfelder*
*Het Servisch en Slowenisch basismateriaal voor deze aantekening werd vertaald door mevr. dr. X. Peschl. De verantwoordelijkheid voor analyse en conclusies ligt bij de schrijver.
1) Inleiding op 22 maart 1980 voor de Tilburgse Vereniging van
Afgestudeerden. Overzicht in Economenblad, nr. 8, Ióapril 1980.
807