Het belong van de algemeenverbindendverklaring
H.J. Leemreize*
I
n ESB van 15januarijl. stelae prof. Zalm dat bet algemeen verbindend verklaren
van cao’s inflexibele loonvorming veroorzaakt en dus de werking van de
arbeidsmarkt verstoort. Daarmee lijkt bij onvoldoende oog te hebben voor bet
sociale en economische belang van redelijk stabiele arbeidsverhoudingen. Juist
dank zij de avv kan de vakbeweging bij cao-onderhandelingen een deel van de
loonruimte investeren in ‘human capital’ en betere arbeidsvoorzieningen, Zonder
avv komt bet directe eigenbelang van de vakbondsleden voorop te staan.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
kan bepalingen van een bedrijfstak-cao algemeen
verbindend verklaren, dat is dwingend opleggen
aan werkgevers die geen lid zijn van de werkgeversvereniging(en) die de cao hebben afgesloten. Voorwaarde is dat de cao al geldt voor een belangrijke
meerderheid van de personen die in de bedrijfstak
werkzaam zijn. Het idee achter de algemeen-verbindendverklaring (aw) is dat het belang van de bedrijfstak bij een goede ordening van de arbeidsverhoudingen zwaarder kan wegen dan het belang van
afzonderlijke werkgevers die zich niet aan de bedrijfstaksgewijze ordening wensen te houden en die
daardoor de ordening moeilijk of onmogelijk maken.
Aw onder vuur
De wet die aw mogelijk maakt is 55 jaar oud. Al
die tijd is de avv, vrijwel onomstreden, beschouwd
als een van de hoekstenen van ons Nederlandse
systeem van arbeidsverhoudingen. Sinds kort ligt
de avv echter onder vuur. Het idee dat de vrijheid
van een afzonderlijke werkgever kan worden ingeperkt terwille van het bedrijfstaksbelang wordt
aangevallen en er wordt kritiek geleverd op de manier waarop de minister in de praktijk van zijn awbevoegdheid gebruik maakt: de aw wordt te gemakkelijk verleend. De gangmaker van de discussie is
G. Zalm, directeur van het Centraal Planbureau .
De luidruchtigste discussiant is E. Bomhoff, columnist van NRC Handelsblad. Bij hem lijkt het onderhand op een avv-manie. Zo’n beetje alle kwalen
van de Nederlandse economic weet Bomhoff wel
op de een of andere manier met de avv in verband
te brengen.
Het opmerkelijke van de discussiebijdragen van
Zalm en Bomhoff is dat zij er volledig aan voorbijgaan dat de aw een van de hoekstenen is van ons
systeem van arbeidsverhoudingen. Schrappen van
de avv leidt tot een grotere flexibiliteit van de lonen, vooral aan de onderkant van het loongebouw,
en dat is goed voor de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dat is de boodschap.
I 364
Geen woord wordt gewijd aan de consequenties
die het schrappen van de avv heeft, of kan hebben,
voor de manier waarop werkgevers en vakbeweging met elkaar omgaan. De vraag of het mogelijke
korte-termijnvoordeel van een grotere flexibiliteit
in de loonvorming opweegt tegen het mogelijke
lange-termijnnadeel van minder geordende en minder stabiele arbeidsverhoudingen komt bij Zalm en
Bomhoff niet aan de orde. Maar dat is wel de kernvraag.
Zalm doet het graag voorkomen of de avv een hobby is van juristen, want die houden nu eenmaal van
ordening en stabiliteit. Economen houden daarentegen van onrust, dynamiek, flexibiliteit en zijn dus instinctief tegen de aw. Is het werkelijk zo simpel?
Het beeld dat Zalm van economen heeft is op zijn
minst eenzijdig. Inderdaad leren economen denken
in termen van beweging en dynamiek. Maar zij leren ook (dat is tenminste te hopen) dat geen enkele
economic behoorlijk kan draaien zonder een zekere
mate van stabiliteit en bestendigheid in de sociale
en maatschappelijke verhoudingen. Het is juist de
voortdurende spanning tussen het een en het ander
– flexibiliteit en bestendigheid, orde en dynamiek en de voortdurende noodzaak om daarin een goed
evenwicht te zoeken dat economic tot een interessant vak maakt.
Wat meer toegespitst op de arbeidsverhoudingen:
de arbeidsproduktiviteit is niet slechts een functie
van het vermogen van arbeidsorganisaties om zich
aan te passen aan en in te spelen op veranderde
omstandigheden. Het is 66k een functie van de
hechtheid van de organisatie. Lukt het om een team
bij elkaar te houden, lukt het om dat team te laten
samenwerken, lukt het om de organisatie te richten
op wat verder weg liggende doelstellingen, enzovoorts. Het geheim van creativiteit en vernieuwende
* De auteur is economisch beleidsmedewerker bij de FNV.
1. G. Zalm, Betekenis en toekomst van de algemeen-verbindendverklaring, ESB, 15 januari 1992, biz. 60.
dynamiek is een oeroud discussiepunt onder econo-
men. Er zijn stromingen die het belang van flexibiliteit sterk benadrukken en in dat verband veel waarde hechten aan de ‘tucht van de markt’, ook in de
sfeer van de arbeidsverhoudingen op microniveau.
Andere stromingen benadrukken juist het belang
van samenwerking en redelijk stabiele arbeidsverhoudingen en staan wantrouwend tegenover een onbelemmerde marktwerking. Deze stromingen wijzen
doorgaans op het bijzondere karakter van de arbeidsmarkt. Het zal nooit lukken om op de arbeidsmarkt alle voorwaarden te realiseren die volgens de
studieboeken voor een goede marktwerking nodig
zijn. Zalm en Bomhoff lijken mij typische representanten van de eerste stroming. Dat is best, zolang zij
maar niet het alleenvertoningsrecht in economenland voor zich opeisen.
Stabiele arbeidsverhoudingen
Wie oog heeft voor het belang van samenwerking
en redelijk stabiele arbeidsverhoudingen, komt al
gauw tot de ontdekking dat er veel voor te zeggen
valt om in een onderneming of bedrijfstak in de
sfeer van de arbeidsvoorwaarden de tucht van de
markt te verzachten of zelfs helemaal uit te schakelen. Juist om te bevorderen dat de aandacht en de
energie van de werknemers (en de werkgevers)
zich richten op waar het werkelijk op aankomt, het
maken van een zo goed mogelijk eindprodukt, de
concurrentieslag op de afzetmarkt, heeft het zin om
de onderlinge concurrentie tussen werknemers op
het punt van lonen en andere arbeidsvoorwaarden
te beperken. Hier komt de vakbeweging in beeld:
de vakbeweging biedt standaard- of minimumvoorwaarden voor de inschakeling van werknemers in
de onderneming of bedrijfstak en die voorwaarden,
vastgelegd in cao’s, houden per definitie een zekere
beperking in van de concurrentie in de sfeer van de
arbeidsvoorwaarden. Een bedrijfstak-cao kan worden gezien als een contract, ook tussen werkgevers
beicl.M ooru a a r d c n jjaal lid om /.ikcn a U de d l i g –
heid en gezondheid op het werk, de kwaliteit van
het werk, beroeps- of bedrijfsgerichte scholing en
training, de instroom van jongeren, vrouwen en
etnische minderheden, kinderopvang, bestrijding
onderling, om niet zozeer te concurreren op het
en preventie van ziekteverzuim, enzovoorts. Een
punt van lonen en andere arbeidsvoorwaarden
maar op de kwaliteit van de werkorganisatie. Het
kan worden gezien als een contract om de concurrentie toe te spitsen op de afzetmarkt. Overigens is
het wel waar dat er in Nederland te veel bedrijfstakken zijn waarin de ondernemers proberen om door
kartelafspraken de onderlinge concurrentie uit te
schakelen. Dat is niet goed. Concurrentiebeperkende afspraken in de sfeer van lonen en andere arbeidsvoorwaarden zouden juist een extra reden
moeten zijn om de concurrentie aan de andere kant,
de afzetmarkt, open te houden!
belangrijke functie van het cao-overleg in Nederland is dan ook dat het werkgevers en werknemers helpt om zich te orienteren op bredere belangen en verder weg liggende doeleinden. Het
overleg gaat niet alleen over de vraag hoe de toegevoegde waarde (of de loonruimte) wordt verdeeld, het gaat ook over de vraag hoe en waar
wordt gei’nvesteerd in betere arbeidsverhoudingen, in ‘human capital’. De coordinatie van het
arbeidsvoorwaardenbeleid in FNV-verband is daar
nadrukkelijk op gericht. De laatste jaren is steeds
het uitgangspunt geweest dat een deel van de
Een kenmerk van de Nederlandse arbeidsverhoudin-
loonruimte voor genoemde investeringen moet
gen is de brede opstelling van de vakbeweging. De
vakbeweging wil meer zijn dan een loonfabriek – zij
probeert tot een afweging te komen van materiele
en immateriele belangen van werknemers, en van
korte- en lange-termijndoelstellingen. Binnen de
vakcentrales proberen de bonden te komen tot een
zorgvuldige afweging van de deelbelangen van
werknemers in de afzonderlijke ondernemingen en
bedrijfstakken, en belangen die de bedrijfstak overstijgen.
Dit alles draagt er toe bij dat er in cao-onderhandelingen doorgaans een breed scala aan onderwerpen aan de orde komt. Naast de primaire ar-
worden ingezet. Tegenwoordig wordt daar de afschuwelijke term ‘goede doelen’ voor gebruikt,
alsof het per definitie slecht is om een deel van
de loonruimte gewoon voor loonsverhoging te ge-
ESB 15-4-1992
bruiken.
Het zijn juist de bedrijfstak-cao’s die deze orientatie
op verder weg liggende doeleinden en bredere belangen bevorderen. B. Nooteboom geeft het aan in
zijn artikel in NRC Handelsblad van 2 maart 1992 .
2. B. Nooteboom, Argumenten genoeg voor het invoeren
van bindende CAO, NRC Handelsblad, 2 maart 1992.
365
Individuele werkgevers zien meestal wel het nut in
van investeringen in betere arbeidsverhoudingen en
‘human capital’, maar zij komen er niet makkelijk
toe omdat zij gevangen zitten in een ‘prisoners’
dilemma’. Als je je als enige in een bedrijfstak inzet
voor betere arbeidsverhoudingen en daartoe investeringen pleegt die niet direct rendement voor de eigen onderneming opleveren kom je in een kostennadeel ten opzichte van je concurrenten. Als je als
enige in de bedrijfstak investeert in beroepsgerichte
scholing of training loop je het stevige risico dat jij
de kosten draagt en dat de concurrent die iets betere arbeidsvoorwaarden biedt (en ook kan bieden)
met de baten gaat strijken. Een gezamenlijk besluit
dat alien in de bedrijfstak tot investeren verplicht is
nodig om dergelijke prisoners’ dilemma’s te doorbreken. Het maakt ‘free riders’-gedrag onmogelijk.
Zalm en Bomhoff beseffen onvoldoende dat de brede en daardoor in veel opzichten gematigde opstelling van de vakbeweging in Nederland direct samenhangt met de juridische vormgeving van het caooverleg in dit land. Die vormgeving is in wezen gebaseerd op de stilzwijgende veronderstelling dat de
vakbeweging aan de cao-onderhandelingstafel optreedt namens alle werknemers in de onderneming
of de bedrijfstak, tenzij het tegendeel blijkt. Naast
de avv is van cruciaal belang artikel 14 van de Wet
cao, dat voorschrijft dat een werkgever als hij een
cao afsluit die cao moet toepassen voor alle werknemers, ook de werknemers die geen lid zijn van de
bond(en) die de cao hebben afgesloten. De omstandigheid dat cao-resultaten voor alle werknemers gelden kan frustrerend zijn voor vakbondsleden die
zich wel eens afvragen waarom zij contributie betalen. Maar het betekent 66k dat de vakbeweging niet
voortdurend onder druk staat om direct zichtbaar
voor de eigen leden te scoren: zij kan het zich veroorloven om zich te richten op bredere en tangeretermijndoelstellingen. De avv, die dus inhoudt dat
onder omstandigheden bepalingen van een bedrijfstak-cao 66k worden opgelegd aan ongeorganiseerde werkgevers, heeft een zelfde effect. Om in een
bedrijfstak bedrijfstakbrede afspraken te kunnen maken hoeft de vakbeweging niet eerst actie te voeren
om alle werkgevers (via hun werkgeversvereniging)
aan tafel te krijgen.
Bindend karakter
De rechtvaardiging van de avv is, zoals gezegd, dat
zij in situaties waar een duidelijke meerderheid van
de bedrijfstak afspraken wil, ‘free riders’-gedrag, dat
dergelijke afspraken onmogelijk zou maken, dwarsboomt. Dat de wet een meerderheidseis stelt is op
zichzelf te rechtvaardigen; de avv is een zware ingreep in de contractvrijheid van afzonderlijke werkgevers. De afweging van een collectief belang en de
vrijheid van een enkeling is altijd moeilijk. Dat het
in ieder geval om een belang moet gaan van een
meerderheid is een redelijke eis.
Zalm werpt de vraag op waarom een afspraak die al
voor de meerderheid van de werkgevers en werknemers geldt per se via avv aan iedereen moet worden
opgelegd. Dat doe je toch ook niet in de fietsenbranche als daar een meerderheid van de handelaren tot prijsafspraken heeft besloten. Het antwoord
is dat er zonder aw minder, en in ieder geval minder brede, bedrijfstak-cao’s tot stand komen. Boven-
366
dien zijn mensen geen fietsen. In de sfeer van de
arbeidsverhoudingen kan het zin hebben om door
concurrentiebeperkende afspraken orde en stabiliteit te creeren en daarmee ook een klimaat te
scheppen voor samenwerking en voor investeringen in betere arbeidsverhoudingen omdat mensen
nu eenmaal vaak beter functioneren als zij in sociaal
opzicht enige vastigheid hebben. In de branche van
de fietsenhandel is het nut van afspraken die
iedereen binden minder evident.
Als het aan Zalm ligt verdwijnt de avv voor afspraken over lonen en andere arbeidsvoorwaarden.
Voor ‘goede doelen’-afspraken mag de avv blijven
bestaan; de vakbeweging kan dan rustig doorgaan
met haar op bredere en langere-termijndoelstellingen gerichte beleid. Maar zo werkt het helaas niet.
Werkgevers zullen moeilijk tot ‘goede doelen’-afspraken te bewegen zijn zonder afspraken die de
concurrentie in de sfeer van de primaire arbeidsvoorwaarden aan banden leggen. En voor vakbonden is het uit oogpunt van ledenbinding niet aantrekkelijk om uitsluitend voor de ‘goede doelen’
bedrijfstakbrede afspraken te (kunnen) maken. Als
de vakbeweging zich eerst moet invechten bij de
niet- of anders-georganiseerde werkgevers, zal dat
onherroepelijk leiden tot een versterkt accent op lonen of andere direct tastbare zaken. De vakbeweging verliest daardoor de ruimte om in het georganiseerde deel van de bedrijfstak ook nog andere
zaken aan de orde te stellen. Het is de bijl aan de
wortel van de brede vakbeweging.
Toetsing aan algemeen belang
Afschaffen van de aw voor primaire arbeidsvoorwaarden heeft de voorkeur van Zalm, maar als dat
te veel gevraagd is zou de minister in ieder geval de
voor avv voorgedragen bepalingen actief moeten
toetsen aan het algemeen belang. Volgens Zalm is
het nooit de bedoeling geweest dat de minister ‘zo
maar’, zonder inhoudelijke toets, algemeen verbindend verklaart. Dit laatste valt te betwijfelen; de
wetsgeschiedenis maakt duidelijk dat van het begin
af aan hoogstens een ‘passieve toetsing’ de bedoeling is geweest. Dus: normaal gesproken algemeen
verbindend verklaren (als aan de wettelijke voorwaarden is voldaan) tenzij overduidelijk blijkt dat
het algemeen belang wordt geschaad. In de praktijk
is de gedragslijn ontwikkeld dat een onderneming
(of groep van ondernemingen) van de avv dispensatie kan krijgen als zij een eigen cao afsluit, anders
niet. De aw is een instrument dat de totstandkoming van cao’s helpt bevorderen en zo wordt zij in
de praktijk ook gehanteerd.
Een terughoudende opstelling van de minister ligt
voor de hand als men bedenkt dat van het begin af
aan de gedachte heeft meegespeeld dat het afsluiten
van bedrijfstak-cao’s een vorm van zelfregulering is.
Via de avv bevordert de overheid die zelfregulering.
Natuurlijk werkt zelfregulering alleen maar als de
overheid bereid is om de betrokkenen, de cao-partijen, het voorrecht van de twijfel te geven en niet
voortdurend over hun schouders heenkijkt of datgene wat geregeld wordt wel strookt met de eigen
ideee’n.
Als er actief getoetst moet worden, wat zijn dan de
criteria? Wat is het algemeen belang, wie formuleert
dat? Moet elk kabinet zijn eigen politieke kleur aan
het aw-beleid geven? Het is duidelijk dat dit soort
en voorspelbaarder loonontwikkeling en ook dat is
vragen opkomt. De vakbeweging en ook de werkge-
op zichzelf veel waard. Zonder bedrijfstak-cao’s is de
vers zijn er terecht beducht voor dat het avv-beleid
een speelbal wordt van de politick. Problematisch
wordt het vooral als de minister er een gewoonte
van zou maken om cao-bepalingen geisoleerd te bekijken, los van wat overigens in de cao is geregeld.
Zo’n gei’soleerde beoordeling kan makkelijk tot willekeur leiden. De minister zou te forse loonstijgin-
loonontwikkeling voor een individuele werkgever
veel grilliger en moeilijker in te schatten.
Is het zo dat de bedrijfstak-cao’s momenteel, met behulp van de aw, een nodeloos hoge vloer leggen in
het Nederlandse loongebouw waardoor, zoals Zalm
betoogt, werkzoekenden met een relatief gebrekkige kwalificatie eigenlijk kunstmatig van de arbeidsmarkt worden geweerd? Momenteel is dit argument
bepaald niet overtuigend. Allerwegen is er op het
ogenblik sprake van een opwaartse druk op de laagste cao-lonen. Vakbonden worden vaak overboden
door werkgevers. Blijkbaar heerst er toch aan de
onderkant van de arbeidsmarkt schaarste aan personeel, of wordt dat zo door de werkgevers ervaren.
Op zich is dit een akelige constatering, er is duidelijk iets mis op de arbeidsmarkt: vraag en aanbod
komen aan de onderkant niet samen. Op dit moment bestaat er echter weinig reden om te veronderstellen dat het afschaffen van de avv (voor primaire
arbeidsvoorwaarden) veel bijdraagt aan de oplossing van dit probleem.
Overigens is het zinvol om wat dit laatste punt betreft ook te kijken naar de landen die geen avv heb-
gen moeten verbieden, zegt Zalm. Dat roept in de
eerste plaats de vraag op wat ‘te fors’ is (moet je kijken naar wat macro, meso of micro verantwoord
is?) en in de tweede plaats de vraag of het terecht is
om alleen naar de loonstijging te kijken. Uiteindelijk
gaat het om de loonkostenstijging in relatie tot de
stijging van de produktiviteit. Voor een rechtvaardige toets zouden alle kostenverhogende cao-afspraken bij de beoordeling moeten worden betrokken,
en zou ook moeten worden bezien hoe de produktiviteitsontwikkeling door de cao-afspraken wordt
beinvloed.
Druk op lonen
Is het ten slotte waar, zoals Zalm betoogt, dat er van
cao-afspraken altijd een zekere opwaartse druk op
de lonen uitgaat – en dat die opwaartse druk dus
‘bestendigd’ wordt door het aw-instrument? De redenering van Zalm is heel simpel: als de bemoeienis
van de vakbeweging niet tot hogere lonen zou lei-
den, dan zou de vakbeweging in de ogen van haar
eigen leden falen. Deze redenering is waarschijnlijk
correct; op de lange termijn gezien draagt de vakbeweging aan hogere lonen bij. Maar de vakbeweging
stimuleert ook investeringen in de arbeidsverhoudingen die uiteindelijk via produktiviteitsverhoging
hogere lonen mogelijk maken. Men kan dus niet op
voorhand zeggen dat de bemoeienis van de vakbeweging leidt tot een onverantwoorde loonontwikkeling. Overigens hadden wij in de afgelopen tien jaar
in dit land een buitengewoon gematigde loonontwikkeling. De vakbeweging is voortdurend geprezen
om haar gematigde opstelling, haar bereidheid om
van de leden offers te vragen ten behoeve van ‘goede doelen’. Zou een dergelijke ontwikkeling en een
ben, of systemen die er op lijken. Hardnekkige
werkloosheid – veelal geconcentreerd bij laag-opgeleiden, etnische minderheden en herintredende
vrouwen – is een internationaal verschijnsel. Het
komt ook voor in landen als de VS of Groot-Brittannie waar van een aw absoluut geen sprake is.
Conclusie
Zalm en Bomhoff hebben een veel te eenzijdige kijk
op de aw. Wie oog heeft voor het sociale en economische belang van redelijk stabiele arbeidsverhoudingen moet zuinig zijn op het aw-instrument. Zalm
vergist zich als hij denkt dat de avv kan worden af-
geschaft of sterk ingeperkt, zonder verdere consequenties voor het werk van de vakbeweging. Zonder aw zal de vakbeweging gedwongen zijn om
zich nadrukkelijker te richten op het directe eigen-
belang van haar leden. Van Bomhoff is bekend dat
dergelijke opstelling ook zonder aw mogelijk zijn ge-
hij dat eigenlijk ook wil. Maar denken de andere
tegenstanders van de avv daar ook zo over?
weest? Absoluut niet. Daar komt nog bij dat de bemoeienis van de vakbeweging leidt tot een stabieler
Henk Leemreize
ESB 15-4-1992
367