Het artikel-12 mysterie

ESB Openbare financiën

openbare financiën

Het artikel 12-mysterie

In strijd met de economische literatuur hanteert Nederland openlijk
een beleid waarbij gemeenten in financiële moeilijkheden worden
gered. Dit leidt niet tot de door de literatuur voorspelde problemen
met de lokale begrotingsdiscipline. Hoe kan dat?

maarten
allers
Hoogleraar aan de
Rijksuniversiteit
Groningen en directeur van COELO
erik merkus
Ten tijde van
onderzoek studentassistent aan de
Rijksuniversiteit
Groningen

640
640

O

p 18 juli 2013 vroeg de stad Detroit faillissement aan. Schuldeisers bleven zitten
met achttien miljard dollar aan vorderingen en de federale regering keek toe. Het
is in de Verenigde Staten staand beleid om
decentrale overheden nooit te hulp te schieten bij financiële
moeilijkheden. Ook niet als deze het gevolg zijn van exogene
omstandigheden. Dit beleid is volledig in overeenstemming
met de economische literatuur (Rodden, 2006), die het belang van een strikte no-bailout policy benadrukt. Reddingsacties zouden namelijk een probleem van moreel risico oproepen. Wie weet dat hij toch wel wordt gered heeft een zachte
budgetbeperking (Kornai, 1980), neemt meer risico’s en gaat
hogere schulden aan. Loopt dit goed af, dan wordt de winst
geïncasseerd. Gaat het niet goed, dan zijn de kosten voor het
collectief. Bovendien maken bailouts crediteuren lui. Ze verzuimen na te gaan of hun klanten wel kredietwaardig zijn, en
lenen te gemakkelijk geld uit.
Veel papers behandelen de vraag hoe een no-bailout-beleid geloofwaardig kan zijn (Dewatripont en Maskin, 1995;
Goodspeed, 2002; Kornai et al., 2003). Immers, de druk om
toch te hulp te schieten, en zo te voorkomen dat elementaire overheidsvoorzieningen op gebieden als onderwijs en
gezondheidszorg wegvallen, is groot. De eurocrisis laat zien
dat dit niet alleen voor decentrale overheden geldt, maar ook

voor nationale overheden. Daarom moeten volgens de standaardliteratuur geen uitzonderingen worden gemaakt: nobailout is no-bailout. Zonder ijzeren reputatie gaat het beleid
aan zijn eigen ongeloofwaardigheid ten onder. En hoewel
maar in weinig landen decentrale overheden echt failliet gaan,
is no-bailout vrijwel wereldwijd de officiële lijn.
Een uitzondering hierop is Nederland. Dat is extra opmerkelijk omdat de financiële verhoudingen in Nederland zo
zijn ingericht dat het op theoretische gronden aannemelijk is
dat gemeenten zich op begrotingsgebied onverantwoordelijk
zullen gedragen en frequent een beroep zullen doen op artikel
12 (kader 1). In ons land wordt de rijksoverheid als hoofdverantwoordelijke gezien voor het aanbod van essentiële overheidsvoorzieningen. Het niet redden van een gemeente, met
alle maatschappelijke gevolgen van dien, zou daarom politiek
uiterst kostbaar zijn. Gemeenten zijn financieel volkomen afhankelijk van rijksuitkeringen die het hun mogelijk moeten
maken de door de burger verwachte voorzieningen te bekostigen. Lokale belastingen spelen een marginale rol. In geval van
ernstige problemen is een belastingverhoging daarom geen
oplossing. Nederlandse gemeenten hoeven bovendien niet
de obligatiemarkt op, waar bijvoorbeeld Amerikaanse steden
met hogere rentepercentages worden geconfronteerd naarmate hun risicoprofiel verslechtert. Door de artikel 12-garantie lenen banken gemeenten zoveel ze maar willen tegen een
AAA-rentevoet. Om een artikel 12-uitkering te krijgen, zijn
weliswaar hoge belastingtarieven vereist, maar omdat lokale
belastingen slechts weinig voorstellen, kost dit de gemeentelijke belastingbetaler gemiddeld maar twee tientjes per huishouden extra (Allers en Merkus, 2013).
Dit alles lijkt een recept voor problemen, maar de praktijk is heel anders. In de laatste vijftien jaar zijn slechts negen
gemeenten gered en daarmee was een bescheiden bedrag gemoeid. Recidive komt vrijwel niet voor. Hoe is dit mogelijk?
Deze vraag is des te relevanter omdat een faillissement
van overheden leidt tot grote maatschappelijke kosten.
Bailouts kunnen daarom welvaartsverhogend zijn, zeker als de

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4671) 25 oktober 2013

24-10-2013 12:14:50

Openbare financiën ESB

Artikel 12-beleid

kader 1

Een beroep op artikel 12 is de laatste stap op een interventieladder, die begint met degressief toezicht van de provincie op de gemeentelijke financiën. Gemeenten sturen hun
begroting in het najaar naar de provincie. Wanneer die er
niet van is overtuigd dat de begroting structureel sluitend
is of wanneer de begroting niet tijdig wordt ingediend, kan
de provincie preventief toezicht instellen. Provincies voeren hierbij een eigen beleid. De een gaat sneller over tot
preventief toezicht dan de ander. De provincie let ook op de
meerjarenraming, de onderhoudsplannen en de kwaliteit
van de financiële functie. Bij preventief toezicht moeten
gemeenten de begrotingsbesluiten van tevoren ter goedkeuring aan de provincie voorleggen. De provincie zal geen
besluiten accepteren die onvoldoende bijdragen aan financieel herstel. Maar de provincie kan de gemeente geen saneringsmaatregelen opleggen.
Het artikel 12-beleid is gebaseerd op het gelijknamige artikel van de Financiële-verhoudingswet. Een gemeente
kan een aanvullende uitkering krijgen ‘indien de algemene
middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te
voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich
op een redelijk peil bevinden’. In aanvullende regelgeving
is een en ander geconcretiseerd. De eis dat de inkomsten
zich op een redelijk peil bevinden, wordt bijvoorbeeld vertaald in vereiste belastingtarieven die ten minste twintig
procent boven het landelijk gemiddelde liggen. Bij wanbeleid als oorzaak van de financiële problemen kunnen hogere tarieven worden geëist. Een uitkering conform artikel 12
gaat ten laste van het gemeentefonds. Het zijn dus de overige gemeenten die hiervoor opdraaien, niet de staatskas.
Gemeenten moeten een artikel 12-uitkering zelf aanvragen. De provincie, de Raad voor de financiële verhoudingen
en specialisten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties adviseren over de wenselijkheid en
de omvang van zo’n uitkering. Uiteindelijk beslissen de
beheerders van het gemeentefonds: de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën.
In 1967, het eerste jaar waarin artikel 12-uitkeringen werden verstrekt, ontvingen 143 gemeenten (vijftien procent
van het totaal) een dergelijke uitkering. Sinds 1998 zijn er in
de meeste jaren nog maar drie artikel 12-gemeenten (minder dan één procent van het totaal) die elk drie of vier jaar
onder deze regeling vielen. Door herindeling verdwenen
veel kleine gemeenten met een zwakke financiële positie.
Belangrijk is ook dat de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds (het ‘zakgeld’ van de gemeenten) sinds 1997 in sterke mate rekening houdt met de lokale
kosten en belastingcapaciteit. Elke gemeente moet nu in
principe bij een gelijke belastingdruk gelijke voorzieningen
kunnen bekostigen (Allers, 2010). Problemen kunnen sinds
1997 niet meer zo gemakkelijk worden geweten aan een te
lage rijksuitkering.
Een artikel 12-uitkering bedraagt ongeveer 100 tot 250 euro
per inwoner per jaar. Over de gehele artikel 12-periode genomen kan dit oplopen tot 2.700 euro per inwoner (zoals
in Boskoop), maar meestal is het aanzienlijk lager. Het
gaat maar om een klein aandeel van het gemeentefonds
waaruit de uitkeringen worden bekostigd (gemiddeld 0,14
procent).

Jaargang 98 (4671) 25 oktober 2013

641

financiële problemen niet aan de lokale bestuurders te wijten
zijn. Bovendien kan een no-bailout policy tot risicomijdend
gedrag leiden, of anderszins excessieve prikkels geven om financiële problemen te voorkomen (Besfamille en Lockwood,
2008). Als er dus een effectief bailout-beleid bestaat dat niet
leidt tot lokale financiële onverantwoordelijkheid, dan is het
van belang om te weten hoe dit eruitziet. Misschien kunnen
andere landen of de Europese Unie nog wat van ons leren
(Bordewijk, 2011). Op zoek naar een antwoord op de vraag
waarom zo weinig gemeenten in Nederland een beroep doen
op artikel 12, is het zinvol te bekijken welke beperkingen er
dan wel op financieel onverantwoord gedrag zijn.
Schulden beperken

Een eerste mogelijke rem is een beperking van de mogelijkheid voor gemeenten om geld te lenen, zoals gebruikelijk in
landen waar decentrale overheden financieel sterk afhankelijk
zijn van uitkeringen van de centrale overheid (Von Hagen en
Eichengreen, 1996; Rodden, 2006). Nederlandse gemeenten

leningfinanciering en een sluitende
begroting gaan bij gemeenten prima samen

moeten een sluitende begroting presenteren, en doen dat ook
bijna altijd. Maar dat sluit leningfinanciering niet uit. Dat
komt doordat veel gemeentelijke investeringen, net als in het
bedrijfsleven, worden geactiveerd. Op de begroting staat dan
niet het aankoopbedrag, zoals dat bij de rijksoverheid wel het
geval is, maar alleen de jaarlijkse afschrijving en de rentebetaling. Decentrale overheden hanteren bij wet een baten-lastenstelsel. Daar komt bij dat de begroting nogal eens afwijkt van
de realisatie (de rekening). Een gerealiseerd tekort is bepaald
niet uitzonderlijk, en wordt eenvoudig opgelost door af te
boeken op de reserves, die dat dan wel moeten toelaten. Het
zal duidelijk zijn: leningfinanciering en een sluitende begroting gaan bij gemeenten prima samen.
Er bestaan wel twee wettelijke beperkingen aan geldleningen van gemeenten: de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. Die hebben echter geen betrekking op de hoogte van
de leningen, maar op de samenstelling van de leningportefeuille. Korte leningen en leningen waarvan het rentepercentage op korte termijn kan wijzigen, zijn door de Wet Financiering decentrale overheden aan limieten gebonden. Allers
et al. (2012) laten echter zien dat deze restricties in de praktijk zelden bindend zijn. In 2010 varieerde de gemeentelijke
schuld van 4 procent (Leusden) tot maar liefst 252 procent
(Bernisse) van de begroting. Gemiddeld bedraagt de gemeenteschuld 73 procent van de uitgaven.
Politieke risico’s

Een tweede mogelijke rem op onverantwoordelijk financieel
gedrag is dat politici hierop kunnen worden afgerekend. In

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

641
24-10-2013 12:14:50

ESB Openbare financiën

geval van problemen kan de verantwoordelijke wethouder tot
aftreden worden gedwongen, en de collegepartijen kunnen
de verkiezingen verliezen. In de praktijk trad in de periode
1998–2011 31 procent van de wethouders van gemeenten die
een artikel 12-uitkering ontvingen af. Dat is meer dan in de
gemiddelde gemeente (28 procent), maar het verschil is verre
van significant (Allers en Merkus, 2013). Hier zal dus geen
afschrikwekkende werking van uitgaan.

Opmerkelijk genoeg blijkt een
artikel 12-status of preventief toezicht
niet of nauwelijks van invloed te zijn op
de verkiezingsuitslag

beroep op artikel 12 de kiezers het signaal kunnen geven dat
het lokale bestuur incompetent is. Hetzelfde geldt voor het
instellen van preventief toezicht door de provincie, iets dat
vaak de lokale pers haalt.
Om dit na te gaan zijn regressieanalyses uitgevoerd met
als afhankelijke variabele de relatieve verandering van het
stemmenaandeel van de collegepartijen. Verklarende variabelen zijn het verkrijgen van de artikel 12-status en het instellen van provinciaal toezicht. Als controlevariabelen worden
gebruikt: het stemmenaandeel bij de voorgaande verkiezingen, de lokale belastingdruk, jaardummy’s en interacties
van jaardummy’s met dummy’s die aangeven of het CDA,
de VVD of de PvdA in het college zaten (Allers en Merkus,
2013). Dit laatste om te controleren voor landelijke stemmentrends. Opmerkelijk genoeg blijkt een artikel 12-status of
preventief toezicht niet of nauwelijks van invloed te zijn op
de verkiezingsuitslag.
Provinciaal toezicht

Ook is het mogelijk dat financieel wangedrag in het stemhokje wordt afgestraft, maar zeker is dit allerminst. Immers,
­
voor de lokale kiezer zijn de kosten van financiële problemen
beperkt. De gemeente wordt gered met geld van buiten, en
de lokale lasten stijgen hooguit enkele tientjes. Toch zou een

Artikel 12-gemeenten, 1998–20101

Periode

Aantal jaar
preven­tief toezicht
voorafgaand aan
artikel 12

Totale artikel
12-uitkering
(in 1,000 euro)

Gemiddelde uitke­
ring per inwoner
per jaar (euro)

Tabel 1

Boarnsterhim

2010-

2

3,580

185

19.357

Loppersum

2008-

1

4,026

127

10.702

Neder-Betuwe

2004-’06

0

7,834

117

22.289

Gemeente

Aantal
inwoners

Nieuwkoop

2004-’06

1

4,880

146

11.092

Simpelveld

2003-’07

1

15,648

275

11.448

Boskoop

2000-’10

0

40,621

243

15.106

Winschoten

1999-’03

1

9,142

98

18.695

Ouderkerk

1998 en ‘08

nb

678

42

8.214/8.156

1998-’01

nb

112,366

391

71.544

1998-’00

nb

3,690

177

6.888

Schoonhoven2

1998-’00

nb

9,026

255

11.804

Purmerend

1998-’99

nb

16,047

119

66.922

Scheemda

Gouda2
Reiderland

2

2

1998-’99

nb

3,081

108

14.337

Geldermalsen2

1998

nb

4,722

200

23.610

Zaltbommel2

1998

nb

9,974

900

11.086

2

Bedragen zijn in euro’s van 2010; nb = niet beschikbaar.
2
Artikel 12-status dateert van voor 1998.
1

642
642

Er zijn dus geen aanwijzingen voor een disciplinerende werking van aan financieel wanbeleid verbonden politieke risico’s.
Een derde mogelijke rem op onverantwoordelijk financieel
gedrag kan gelegen zijn in effectief toezicht door de provincie. Of dit zo is kan moeilijk worden nagegaan. Het beleid
verschilt wel tussen provincies, maar dit is slechts zeer ten dele
formeel vastgelegd en dus te onderzoeken.
Twee provincies hebben in het afgelopen decennium geëxperimenteerd met een andere, lichtere, vorm van toezicht
op de lokale financiën. Een van de redenen hiervoor was de
perceptie dat het toezicht onnodig zwaar was. Noord-Brabant
deed een proef in 2007–2010 (Vink en Karamat Ali, 2010).
In deze periode werden bewust geen gemeenten onder preventief toezicht geplaatst. De provincie bleef de gemeentelijke
financiën wel in de gaten houden, maar minder gedetailleerd
dan anders. Bovendien werd geen oordeel gepubliceerd over
de lokale financiën, zoals bij het instellen van preventief toezicht wel het geval is. Limburg deed in 2005–2010 een soortgelijk experiment (Provincie Limburg, 2010). Elke gemeente
werd één keer goed doorgelicht. Wanneer geen problemen
werden aangetroffen, werd in de vier jaren daarna een lichte
vorm van toezicht achteraf ingesteld.
Tijdens geen van deze experimenten kwamen gemeenten
in deze provincies in de problemen. De experimenten waren
echter niet opgezet om na te gaan of financieel toezicht door
provincies effectief is. Ook ging het om beperkte perioden.
Wel is duidelijk dat er geen gemeente is die van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om de lokale financiën uit de
hand te laten lopen.
Verlies aan autonomie

Een vierde en laatste mogelijke rem is dat preventief toezicht
gepaard gaat met een verminderde lokale autonomie. Voor
een artikel 12-procedure geldt dat nog veel sterker. De facto
komt de gemeente dan enkele jaren onder curatele te staan.
Er mogen alleen met voorafgaande toestemming besluiten
worden genomen die leiden tot hogere lasten of lagere inkomsten. Er moet worden bezuinigd en gesaneerd, en belastingen moeten als zij te laag zijn worden verhoogd. Dit laat
lokale bestuurders maar weinig ruimte om hun politieke programma uit te voeren.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 98 (4671) 25 oktober 2013

24-10-2013 12:14:50

Openbare financiën ESB

In beginsel zouden bestuurders ervan uit kunnen gaan
dat niet zij maar hun opvolger voor de gevolgen moet opdraaien. Er zit immers enige tijd tussen het nemen van onverantwoorde begrotingsbeslissingen en het uit de hand lopen van de gemeentelijke financiën. Nederlandse gemeenten
worden echter, in tegenstelling tot die in veel andere landen,
bestuurd door coalities. Collegepartijen maken een goede
kans ook na de volgende verkiezingen weer in de plaatselijke
coalitie te komen. In 2010 bijvoorbeeld kwam 64 procent van
de voormalige coalitiepartijen na de verkiezingen opnieuw in
het college. Dit geeft politici een tijdshorizon die lang genoeg
is om rekening te houden met een toekomstige inperking van
de bestuurlijke autonomie in geval van een reddingsactie.
Meer dan andere beperkingen vormt deze bijzondere eigenschap van de Nederlandse gemeentepolitiek reden voor het
succes van het Nederlandse artikel 12-model.

Aantal artikel 12-gemeenten en gemiddeld
ontvangen bedrag per inwoner per jaar
450

Hoewel de economische literatuur daar met kracht tegen
waarschuwt, kent Nederland een expliciete garantie dat gemeenten in financiële nood zullen worden gered. Tegelijkertijd kunnen gemeenten in ons land gemakkelijk leningen
aangaan om uitgaven te bekostigen. Tegen alle theoretische
verwachtingen in leidt dit niet tot een gebrekkige lokale begrotingsdiscipline en hoeven maar weinig gemeenten daadwerkelijk te worden gered. Er zijn geen aanwijzingen dat dit
komt doordat de verantwoordelijke politici hierop electoraal
worden afgerekend. Toezicht door de provincies, gecombineerd met het sterk beperken van de autonomie van gemeenten die toch financieel te hulp moeten worden geschoten,
slaagt er kennelijk in om reddingsacties zeldzaam te houden.
Doordat collegepartijen in ons land een goede kans maken
om na de verkiezingen opnieuw aan de macht te komen, hebben lokale politici een voldoende lange tijdshorizon om hun
handelingsvrijheid niet beperkt te willen zien door preventief toezicht of artikel 12. Het succes van het artikel 12-beleid hangt dus samen met de Nederlandse politieke bestel.
Toepassing van het Nederlandse model in andere landen zal
daarom niet eenvoudig zijn.

In euro’s van 2013

9

400

8

350

7

300

6

250

5

200

4

150

3

100

2

50

1

0

Conclusie

Figuur 1

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gemiddeld bedrag per inwoner (linkeras)

0

Aantal gemeenten (rechteras)

LiteratuuR
Allers, M.A. (2010) Gemeentefonds verevent minder dan gedacht. ESB,
95(4599), 748–749.
Allers, M.A., C. Hoeben en J. Veenstra (2012) Toereikendheid huidige kasgeldlimiet en renterisiconorm. Groningen: COELO.
Allers, M.A. en E. Merkus (2013) Soft budget constraint but no moral
hazard? The Dutch local government bailout puzzle. SOM Research Paper, 13(014-EEF).
Besfamille, M. en B. Lockwood (2008) Bailouts in federations: is a hard
budget constraint always best? International Economic Review, 49(2),
577–593.
Bordewijk, P. (2011) Europa kent geen artikel 12. B&G, 2011 (maartapril), 10–14.
Dewatripont, M. en E. Maskin (1995) Credit and efficiency in centralized and decentralized economies. Review of Economic Studies, 62(4),
541–555.
Goodspeed, T.J. (2002) Bailouts in a federation. International Tax and
Public Finance, 9(4), 409–421.
Hagen, J. von en B. Eichengreen (1996) Federalism, fiscal restraints,
and European Monetary Union. The American Economic Review, 86(2),
134–138.
Kornai, J. (1980) Economics of Shortage. Amsterdam: North-Holland.
Kornai, J., E. Maskin en G. Roland (2003) Understanding the soft budget constraint. Journal of Economic Literature, 41(4), 1095–1136.
Milesi-Ferretti, G.M. (2003) Good, bad or ugly? On the effects of fiscal rules on creative accounting. Journal of Public Economics, 88(1-2),
377–394.
Provincie Limburg (2010) Evaluatie pilot modernisering toezicht. Maastricht: Provincie Limburg.
Rodden, J. (2006) Hamilton’s paradox. The promise and peril of fiscal federalism. Cambridge: Cambridge University Press.
Singh, R. en A. Plekhanov (2005) How should subnational government
borrowing be regulated? Some cross-country empirical evidence. IMF
Working Paper, 05(54).
Vink, W en R. Karamat Ali (2010) Evaluatie proef financieel toezicht. Den
Bosch: Provincie Noord-Brabant.

Jaargang 98 (4671) 25 oktober 2013

643

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

643
24-10-2013 12:14:51