Herverdeling en onderwijssubsidies

Herverdeling en onderwijssubsidies
Aute ur(s ):
Jacobs, B., (auteur)
Bovenberg, A.L. (auteur)
Jacob s is verb onden aan scholar van de Universiteit van Amsterdam en het Centraal Planb ureau. Bovenb erg is directeur van het Center aan de
Universiteit van Tilburg en verbonden aan het ocfeb . (auteur)
jacob s@fee.uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4379, pagina 744, 18 oktober 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
onderw ijs

Onderwijssubsidies zijn noodzakelijk om voor de verstorende effecten van progressieve belastingen te compenseren. De huidige
onderwijssubsidies zijn echter te hoog om dit doel te dienen.
Nederlandse studenten betalen gemiddeld zo’n vijftien procent van de werkelijke kosten van hoger onderwijs 1. Bovendien ontvangen
ze studiefinanciering als compensatie voor gemiste arbeidsinkomsten. Met de studiefinanciering en de bekostiging van
onderwijsinstellingen is zo’n drie miljard euro per jaar gemoeid. De vraag is of deze overheidsuitgaven gerechtvaardigd kunnen
worden, zeker nu bezuinigingen aan de orde van de dag zijn.
Wij betogen dat de standaardargumenten voor deze subsidies (toegankelijkheid en externe effecten) geen hout snijden. Bovendien zijn
onderwijssubsidies regressief: zo’n tachtig procent van deze uitgaven komt terecht bij de rijkste helft van de bevolking 2. We brengen
echter een nieuw argument voor onderwijssubsidies naar voren. Onderwijssubsidies verbeteren de afruil tussen doelmatigheid en
rechtvaardigheid; de overheid kan hierdoor goedkoper inkomensongelijkheid verminderen met progressieve belastingen. Alhoewel
hooggeschoolden het meest lijken te profiteren van onderwijssubsidies, plukken de laaggeschoolden er indirect de vruchten van in de
vorm van een progressiever belastingstelsel. Berekeningen geven aan dat ons argument de huidige omvang van onderwijssubsidies
maar voor een deel kan verklaren. De beleidsconclusie luidt dan ook dat de overheid – bij invoering van een zogenaamd ‘equity
participation’ systeem – onderwijssubsidies kan verlagen.
Traditionele argumenten voor subsidies
De gangbare argumenten voor subsidies voor het hoger onderwijs zijn: positieve externe effecten en het garanderen van
toegankelijkheid. Scholing genereert positieve externe effecten wanneer hoger opgeleiden baten voor de samenleving opleveren, zoals
technologische ontwikkeling, zonder daar voor beloond te worden. Onderwijssubsidies geven prikkels om het maatschappelijk optimale
onderwijsniveau te bereiken. Empirisch is de onderbouwing van de externe effecten van onderwijs echter buitengewoon zwak 3. Externe
effecten kunnen onderwijssubsidies daarom niet rechtvaardigen.
Het bewaken van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs is een tweede veelgenoemde reden voor onderwijssubsidies. De
fundamentele oorzaak van beperkte toegankelijkheid is het falen van kapitaal- en verzekeringsmarkten. Imperfecte kapitaal- en
verzekeringsmarkten zorgen voor barrières om hoger onderwijs te volgen voor met name armere studenten: menselijk kapitaal wordt niet
geaccepteerd als onderpand op de kapitaalmarkt, terwijl informatieproblemen zoals moreel risico en averechtse selectie de
kredietverstrekking en verzekering bemoeilijken. De empirie is overigens niet eenduidig over het belang van deze marktimperfecties 4.
Hoe dan ook, overheidssubsidies zijn een indirect en daarom inefficiënt instrument om deze marktimperfecties te bestrijden. Equity
participation daarentegen, pakt de marktfalens bij de bron aan en is daarmee een beter instrument. Onder dit systeem schiet de overheid
de kosten van hoger onderwijs voor, waarna studenten deze kosten inkomensafhankelijk terugbetalen via een sociaal leenstelsel of
academicusbelasting. Zo worden imperfecties op niet alleen de kapitaalmarkt maar ook op de verzekeringsmarkt ondervangen 5.
Belastingen en herverdeling
De overheid bestrijdt inkomensongelijkheid door progressieve belastingen te heffen over arbeidsinkomsten. Echter, progressieve
belastingen drijven een wig tussen de maatschappelijke en private opbrengst van arbeidsaanbod en scholing en ontmoedigen daarmee
deze activiteiten. Tegenover de welvaartswinst van een gelijkere verdeling van inkomens staat daarom een welvaartsverlies door
verstorende belastingheffing. Zo ontstaat een afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid.
Hoe beïnvloedt het fiscale stelsel investeringen in menselijk kapitaal? Volgens de ‘human capital’-theorie investeren mensen in menselijk
kapitaal als de baten groter zijn dan de kosten. De baten betreffen de verdisconteerde waarde van het extra toekomstige looninkomen. De
kosten zijn de directe kosten (zoals het collegegeld, boeken computers, enzovoort) en de indirecte kosten, in de vorm van het gederfde
arbeids-inkomsten tijdens de studie.

Neutrale belastingen
Vlakke belastingen, dat wil zeggen belastingen met een constant marginaal tarief, verstoren de leerbeslissing niet als de kosten van
scholing alleen bestaan uit gederfde arbeidsinkomsten. In dat geval worden de baten (het hogere toekomstige loon) tegen hetzelfde tarief
belast als de kosten (het gederfde inkomen tijdens de opleiding). Door de symmetrische fiscale behandeling van baten en kosten
verstoort het belastingstelsel de beslissing om te investeren in menselijk kapitaal niet. In de praktijk gaat deze fiscale neutraliteit om drie
redenen niet op: het niet-aftrekbaar zijn van kosten, het bestaan van oplopende marginale tarieven, en de heffing van belastingen op
vermogensinkomsten.
Niet-aftrekbare scholingskosten
In tegenstelling tot de gederfde arbeidsinkomsten zijn de directe kosten van scholing meestal niet aftrekbaar voor de inkomstenbelasting
(collegegelden, boeken, computers, reiskosten en dergelijke). De kosten van scholing (gederfd looninkomen plus deze directe kosten)
worden dan tegen een lager effectief tarief verrekend dan het tarief waartegen de toekomstige baten (hoger toekomstig looninkomen)
worden belast. Dit ontmoedigt leren.
Oplopende marginale tarieven
Marginale tarieven die oplopen met het inkomen ontmoedigen investeringen in menselijk kapitaal. De toekomstige extra inkomens
worden immers tegen hogere tarieven belast dan de tarieven waartegen de kosten, de gederfde arbeidsinkomsten, worden ver-rekend 6.
Belastingen op vermogensinkomsten
Belastingen op financieel vermogen verstoren de keuze tussen investeringen in menselijk kapitaal en andere investeringen zoals die in
financieel kapitaal of onroerend goed. Een hoger marginaal tarief op financiële besparingen leidt tot substitutie van financieel door
menselijk kapitaal. In feite verlagen belastingen op vermogensinkomsten de effectieve verdisconteringsvoet van de
scholingsinvesteringsbeslissing. De verdisconteringsvoet is immers gelijk aan het netto rendement op financiële besparingen. Hierdoor
stijgt de contante waarde van de opbrengsten van scholing en wordt scholing gestimuleerd. Fiscale subsidies voor eigen huis en
pensioenen schaden daarentegen investeringen in menselijk kapitaal. Financiële besparingen worden immers aantrekkelijker ten opzichte
van besparingen in menselijke vorm.
Optimaal beleid
Optimale belastingen
Als directe scholingskosten aftrekbaar zijn en belastingen op financieel kapitaal ontbreken, elimineert een vlaktaks op arbeidsinkomsten
alle fiscale verstoringen op de leerbeslissing 7. Toch is een vlaktaks niet optimaal. Onder een vlaktaks worden laaggeschoolden met
relatief hoge marginale belastingtarieven geconfronteerd. Dit ontmoedigt laaggeschoold arbeidsaanbod. In deze ‘second-best’situatie, waarin zowel verstoringen van het arbeidsaanbod als scholing relevant zijn, is sprake van een afruil tussen het bevorderen van
het arbeidsaanbod van laaggeschoolden en het stimuleren van scholing. De overheid dient daarom het marginale tarief voor lagere
inkomens te verlagen tot beneden het marginale tarief voor hogere inkomens. Dit vermindert de fiscale verstoring in laag-geschoold
arbeidsaanbod en creëert slechts een marginale verstoring in de leerbeslissing. Omdat belastingverstoringen kwadratisch toenemen met
de hoogte van het tarief, is het beter om verstoringen uit te smeren over zowel de arbeidsaanbod- als de scholingsmarges dan ze alleen te
concentreren op de arbeidsaanbodbeslissing. Optimale marginale tarieven stijgen daarom met het inkomen. Hoe gevoeliger
laaggeschoold arbeidsaanbod en hoe minder gevoelig de scholingsbeslissing, hoe belangrijker lage marginale tarieven aan de onderkant
worden en hoe sneller marginale tarieven stijgen met het inkomen.
Optimale onderwijssubsidies
Als de overheid ook onderwijssubsidies tot haar beschikking heeft, dan kunnen deze subsidies alle fiscale verstoringen op de
leerbeslissing wegnemen. Het fiscale stelsel richt zich dan volledig op het beperken van inkomensongelijkheid. Onderwijssubsidies en
herverdeling zijn daarom Siamese tweelingen. Hoe groter de maatschappelijke voorkeur voor herverdeling, hoe progressiever de
belastingen en hoe meer onderwijs moet worden gesubsidieerd om de verstorende effecten van progressieve belastingen op
scholingsbeslissingen te compenseren. Daarnaast stellen onderwijssubsidies de overheid in staat hoger geschoolden zwaarder te
belasten. Optimale onderwijssubsidies zorgen er voor dat het meerinkomen uit scholing in feite onbelast blijft en dat de belastingdruk
wordt beperkt tot het inkomen uit arbeid en talent. Dit verbetert de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Zo maken
onderwijssubsidies een progressiever fiscaal stelsel mogelijk.
Zijn de huidige subsidies optimaal?
Onderwijssubsidies zijn dus in theorie goed te verdedigen. Maar hoe belangrijk zijn deze argumenten in de praktijk? Welk deel van de
huidige onderwijssubsidies in ons land kan op deze gronden worden gerechtvaardigd? Als belastingen de opbrengst van leren met x
procent verlagen, dan moeten onderwijssubsidies de kosten met hetzelfde percentage verlagen om het verstorende effect van
belastingen te neutraliseren. De optimale onderwijssubsidies (als percentage van de kosten) dienen dus gelijk te zijn aan de marginale
belastingwig op de leerbeslissing. De totale belastingwig meet met hoeveel procent het fiscale stelsel het extra netto inkomen uit
scholing vermindert. Deze wig bestaat uit de eerder genoemde drie verstoringen: niet-aftrekbare scholingskosten, oplopende marginale
tarieven en belastingen op vermogensinkomsten.
We hebben de belastingwig op de scholingsbeslissing berekend voor vier scenario’s. Deze scenario’s verschillen allereerst ten aanzien
van het loon-leeftijdsprofiel dat in het ene geval steil verloopt (‘steil’) en in het andere geval vlak (‘vlak’). De gederfde inkomsten variëren

tussen € 18.151 (steil) en € 22.689 (vlak) per jaar. Het tarief waartegen gederfde inkomens worden verrekend bedraagt in beide gevallen 37
procent. De opbrengst van scholing wordt belast tegen 42 procent in de derde schijf (vlak) en 52 procent in de hoogste schijf (steil). In
alle scenario’s wordt er vijf jaar gestudeerd, gedurende de leeftijd van 17-23 jaar. De scenario’s variëren in de lengte van de periode
gedurende welke de investering in menselijk kapitaal rendeert, die uiteen loopt van 23-33 jaar (‘kort’) tot 23-53 jaar (‘lang’). De reële rente
(voor belastingen) op financiële besparingen komt overeen met het forfaitaire rendement van vier procent, zodat het effectieve tarief
overeenkomt met het tarief van dertig procent in box 3.
De vierde kolom van de tabel bevat de totale marginale belastingwig op hoger onderwijs. Deze wig loopt uiteen van vijf procent in het
geval met een vlak loonprofiel en een lange tijdshorizon tot 33 procent in het geval met een steil loonprofiel en een korte tijdshorizon. De
eerste drie kolommen van de tabel geven aan hoe de belastingwig is opgebouwd uit drie componenten: belastingen op financiële
vermogensvorming, progressieve marginale tarieven, en niet-aftrekbare scholingskosten. Hieruit blijkt dat belastingen op
vermogensinkomsten de belastingwig aanzienlijk verlagen.
De laatste kolom van de tabel bevat de feitelijke subsidies op hoger onderwijs (als percentage van het gederfde inkomen). De feitelijke
subsidie blijkt de expliciete marginale belastingwig op de leerbeslissing in alle gevallen te overtreffen. De huidige subsidies voor het
hoger onderwijs zijn dus meer dan voldoende om de verstorende invloed van belastingen op de scholingsbeslissing te elimineren. Dit
geldt ook, zij het in mindere mate, wanneer we géén rekening houden met het effect van belastingen op vermogensinkomsten (zie de
vijfde kolom).
Conclusies
Onderwijssubsidies en progressieve belastingen zijn Siamese tweelingen. Een progressiever belastingstelsel versterkt de argumenten
voor onderwijssubsidies als instrument om de verstorende effecten van progressieve belastingen op de leerbeslissing ongedaan te
maken. Onderwijssubsidies zijn regressief als ze los bezien worden van het belastingstelsel; vooral het getalenteerde deel van de
bevolking volgt immers hoger onderwijs en geniet daarmee direct van de onderwijssubsidies. Indirect komen de scholingssubsidies
echter ten goede aan laaggeschoolden. Ze stellen de overheid namelijk in staat progressiever inkomen te belasten en daarmee inkomens
te her verdelen naar het minder getalenteerde deel van de bevolking. Met onderwijssubsidies kan het marginale tarief, en daarmee ook de
verstoring in het arbeidsaanbod van laaggeschoolde arbeid, worden beperkt. Een aanzienlijk deel van de huidige onderwijssubsidies kan
op basis van deze argumenten worden gerechtvaardigd. Ook als equity participation zou worden ingevoerd om de toegankelijkheid van
het hoger onderwijs te garanderen, blijven dus aanzienlijke onderwijssubsidies op hun plaats. Maar omdat de traditionele argumenten
(toegankelijkheid en externe effecten) voor onderwijssubsidies zwak zijn, is er dan wel enige ruimte voor vermindering van subsidies aan
het hoger onderwijs.
tabel 1

Tabel 1. Marginale belastingwig (in procenten van het meerinkomen) en subsidie (in procenten van bruto gederfde lonen) op de
hoger onderwijsbeslissinga
Loonlengte
effect
profiel arbeids- belasting
leven
vermogens
inkomsten
steil
30 jaar -17
steil
10 jaar
-8
vlak
30 jaar -17
vlak
10 jaar
-8

effect
nietaftrekbare
kosten
26
26
17
17

effect
totale
belastingwig
fiscale
belasting- zonder belasting
progressie wig
op vermogensinkomsten
15
24
41
15
33
41
5
5
22
5
14
22 34

subsidie

43
43
34

a. Zie voor de berekeningswijze A.L. Bovenberg en B. Jacobs, Redistribution and education subsidies are Siamese twins, cepr,
discussion paper nr. 3309, 2001.

1 Deze bijdrage is gebaseerd op A.L. Bovenberg en B. Jacobs, Redistribution and education subsidies are Siamese twins, CEPR
discussion paper nr. 3309, 2001.
2 Zie SCP, Profijt van de overheid III, Rijswijk, 1994.
3 Zie bijvoorbeeld A. Ciccone en G. Peri, Identifying human capital externalities: theory with an application to US cities, CEPR discussion
paper, nr. 3350, 2002, en de daarin genoemde referenties.
4 Zie ook de discussie in E.J.S. Plug en W. Vijverberg, Schooling, family background, and adoption: does family income matter?, IZA
werk-document nr. DP 246, 2000.
5 Voor een uitgebreide bespreking van equity participation, zie B. Jacobs, Equity participation in het hoger onderwijs, ESB, 21 juni
2002, blz. 484-487.
6 In Bovenberg en Jacobs, op cit. appendix, laten we zien dat in 1995 de inkomens van mensen met een lagere opleiding (minder dan
vijftien jaar onderwijs) vooral in de eerste belastingschijf (37 procent-tarief) vielen en de inkomens van degenen met een hogere
opleiding (meer dan vijftien jaar) vooral in de toenmalige tweede schijf (50 procent-tarief).

7 Zie Bovenberg en Jacobs, op cit., voor de effecten op het optimale belastingsysteem van belastingen op vermogensinkomsten en niet aftrekbare scholingskosten.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)