Herverdeling en
economische groei
P.A.G. van Bergeijk en P.M. Waasdorp*
E
en gelijkmatiger inkomensverdeling kan bijdragen aan economische groei. Volgens
de moderne groeitheorie geldt dat echter niet voor nivellering van de secundaire
inkomensverdeling via hogere overdrachten van actieven naar inactieven. Dit blijkt
tot hogere belastingen en daarmee tot een lagere groei te leiden. Daarentegen zal een
gelijkmatigerprimaire inkomensverdeling, te bereiken via een zo groot mogelijke
arbeidsparticipatie, brede toegang tot scholing en omvangrijke investeringen in
menselijk kapitaal, wel tot een hogere economische groei kunnen leiden.
Er zijn ruw gezegd twee manieren waarop naar de relatie tussen inkomensverdeling en groei kan worden
gekeken. In de eerste benadering staat vooral herverdeling van actieven naar inactieven centraal. Nivellering heeft dan betrekking op het bereiken van een
gelijkmatiger secundaire inkomensverdeling. Dit is
de lijn die door verzorgingsstaten in West-Europa
wordt gevolgd. Kenmerkend is de slechte groeiervaring van deze landen. Naarmate de economische
groei tegenvalt stijgt de inactiviteit en wordt de primaire inkomensverdeling schever (meer mensen hebben een primair inkomen van nul), waardoor er meer
moet worden herverdeeld om een zelfde gelijkheid
van de secundaire inkomensverdeling te bewerkstelligen. Deze grotere herverdeling werkt echter weer
groeibelemmerend. Herverdeling wordt immers voornamelijk gefinancierd door belastingen en premies.
Deze heffingen leiden door vergroting van de marginale wig tot een kwantitatief en kwalitatief geringer
aanbod van produktiefactoren (arbeid en investeringen) waardoor het groeipotentieel afneemt. Er zijn
economische grenzen aan de houdbaarheid van de
welvaartsstaat .
De tweede benadering is kenmerkend voor de economieen in Zuid-Oost-Azie . Hier
gaat zeer hoge groei samen met
Tabel 1. Van primair naar
een steeds gelijkmatiger inkosecundair inkomen
mensverdeling. Nivellering wordt
Yp Primair inkomen
hier bereikt doordat de primaire
+ Oi Ongeb. ink.overdrachten
inkomensverdeling via een zo
– Swg Soc. premies werkgevers
groot mogelijke arbeidsparticipaYbruto Bruto inkomen
tie, brede toegang tot scholing en
– Swn Soc. premies werknemers omvangrijke investeringen in men- T Inkomstenbelasting
selijk kapitaal gelijkmatiger wordt.
Ys Secundair inkomen
In dit artikel zullen we de rol
van de inkomensverdeling en de
Bron: H. van Fulpen e.a., Berekend
inkomensherverdeling in de mobeleid, Sociale en Culturele studies
derne endogene groeibenaderinnr. 5, SCP, Rijswijk, 1985.
gen nader bekijken.
Primaire vs secundaire inkomensverdeling
Voor een goed begrip is het van belang om een helder onderscheid te maken tussen de primaire inkomensverdeling, de secundaire inkomensverdeling en
de ornvang van de inkomensherverdeling (zie label
1).
Het Sociaal en Cultured Planbureau definieert het
primair inkomen als het inkomen gevormd in het produktieproces (loon, winst, pacht, rente e.d.). Huishoudens die afhankelijk zijn van een uitkering worden in de primaire inkomensverdeling meegenomen
met een inkomen van nul gulden. Dit betekent dat
de primaire inkomensverdeling zeer scheef is wanneer er nogal wat huishoudens afhankelijk zijn van
een uitkering. De hoge inactieven/actieven-ratio van
ons land vertaalt zich zo in een scheve primaire inkomensverdeling. Van het primaire inkomen wordt het
saldo van inkomensoverdrachten en betaalde belastingen en premies afgetrokken om het secundaire inkomen te bepalen3.
* De auteurs werken op het Ministerie van Economische Zaken. Zij schrijven op persoonlijke titel. K. van Dijkhuizen,
R. de Mooij, J. van Sinderen en E. Westerhout leverden nuttig commentaar op een eerdere versie.
1. Zie bij voorbeeld C. Kortleve, C. Oudshoorn en F.W. Rutten, Herijking van de verzorgingsstaat, in: B.M.S. van Praag,
PJ. Vos en H.P. van Dalen (red.), De toekomst van de welvaartsstaat, Leiden, 1992, biz. 267-301.
2. Wereldbank, The East Asian miracle, Washington, 1993,
besproken in The Economist van 2 oktober j.l.
3. Het primaire inkomen dient niet verward te worden met
het bruto inkomen. Het primaire inkomen kan zeer ongelijk
zijn bij een veel gelijkmatiger verdeeld bruto en vooral secundair inkomen. Dit valt toe te schrijven aan de inkomensoverdrachten naar de lagere inkomens.
Herverdeling en endogene groei
Theorie
De moderne groeitheorieen vertrekken vanuit het inzicht dat een zekere mate van herverdeling onvermijdelijk is. De overheid brengt immers bepaalde collectieve goederen en diensten voort die uiteindelijk aan
iedereen ten goede komen omdat ze de economische groei stimuleren . Voorbeelden zijn investeringen in de infrastructuur in ruime zin en in het opleidingsniveau van de bevolking.
Het uitgangspunt voor moderne groeitheorieen
die over de relatie tussen verdeling en groei gaan, is
Persson, Tabellini en Perotti ontwikkelen modellen
waarin de primaire personele inkomensongelijkheid
de economische groei negatief beinvloedt. In een
democratisch beslissingsproces geven de belangen
van de mediane stemmer (lees: de groep middeninkomens) de doorslag bij de vormgeving van de belastingen. Bij een schevere primaire inkomensverdeling (bij voorbeeld als er veel inactieven zijn) is de
mediane kiezer meer gebaat bij herverdeling van de
produktie dan bij groei van de produktie en resulteert – endogeen — een lagere groei. De geprefereerde belastingvoet is hoger naarmate het inkomen voor
belastingheffing van de mediane kiezer verder onder
het gemiddelde primaire personele inkomen ligt, zodat een ongelijkere primaire personele inkomensverdeling endogeen groeiremmende heffingen oproept.
Aghion en Bolton benaderen het probleem van
een andere kant; hun uitgangspunt is een situatie van
ongelijke primaire inkomensverdeling . Hun onderzoek toont aan dat de sociale mobiliteit tussen de inkomensklassen direct samenhangt met groei en scholing. Groei genereert mogelijkheden voor de
‘have-nots’ om te investeren in menselijk kapitaal.
Via scholingsmogelijkheden voor bredere groepen
wordt de personele inkomensverdeling gelijkmatiger.
Hoewel het causale verband omgekeerd is aan dat
van Persson, Tabellini en Perotti (de groei bepaalt nu
de inkomensverdeling), volgt ook hier een positieve
samenhang tussen primaire personele inkomensgelijkheid en economische groei.
Naast inkomen speelt ook bezit een rol: Alesina
en Rodrik modelleren het politieke gevecht om de nationale koek voor een echte klassenmaatschappij van
zuivere kapitalisten die slechts bezitten en niet werken en zuivere arbeiders die niets bezitten en slechts
werken9. Voor deze abstracte volkshuishouding
tonen de schrijvers aan dat bij meerderheidsbeslissingen hogere kapitaalbelastingen (en daardoor lagere
groeicijfers) resulteren naarmate de verdeling van kapitaal en vermogen schever is.
de primaire inkomensverdeling. Hierbij gaat het om
de in de markt gevormde inkomens. De overheid
heeft zich dan nog niet direct met de inkomensverdeling bemoeid. Dit gebeurt pas wanneer met een heel
proces van belastingheffingen, overdrachten en sociale uitkeringen, de primaire inkomensverdeling wordt
omgezet in de secundaire inkomensverdeling.
De bepalende factor in deze tak van de moderne
groeitheorie is in de kern de verdeling van reprodu-
ceerbare en cumuleerbare produktiefactoren, aangezien niet de groei van exogene variabelen, zoals de
bevolkingsomvang bepalend is voor de ontwikkeling
van de economische activiteit (het ‘natuurlijke groeitempo’), maar de mate waarin in menselijk en fysiek
kapitaal kan worden gei’nvesteerd. Het gaat, anders
gezegd, om de verdeling van effectieve verdiencapaciteiten5. Daarbij gaat de aandacht in de eerste plaats
uit naar kapitaal, want door te sparen en te investeren kan de kapitaalgoederenvoorraad worden uitgebreid. Dit moet ruim worden geinterpreteerd, want
ook een bredere spreiding van bij voorbeeld het
eigen-huizenbezit verandert de vorm van de inkomensverdeling al in de gewenste richting. Andere
reproduceerbare en cumuleerbare produktiefactoren
zijn kennis en vaardigheden.
De nieuwe theorieen brengen twee mechanismen
met elkaar in verband: het politieke besluitvormingsproces dat de omvang van de herverdeling van primair naar secundair inkomen bepaalt en de effecten
van die herverdeling op de economische groei. De
boodschap van de moderne groeitheorie is dat naarmate het bezit van (resp. de toegang tot) dergelijke
groeifactoren voor iedereen gelijker is, de maatschappelijke druk om groeibelemmerende heffingen door
te voeren geringer zal zijn en de economische groei
dus endogeen hoger.
De moderne groei-onderzoekers maken de (politieke) mechanismen die aan de groeideterminanten
ten grondslag liggen, tot onderwerp van onderzoek.
Institutionele factoren, zoals de spelregels van het politieke besluitvormingsproces, zijn belangrijk voor de
vormgeving van de heffingen die nodig zijn ter financiering van groeistimulerende publieke investeringen
en dus mede bepalend voor het groeipotentieel van
een land. De ernst van de mate waarin belastingheffing de economische groei verstoort, stelt een grens
aan de omvang van de herverdeling. De besluitvorming over de (her)verdelfng is zo bezien een bepalende factor voor de economische ontwikkelings-
mogelijkheden. Vandaar de thans in de economische
wetenschap herlevende belangstelling voor de aan
de inkomensverdeling gerelateerde problemen.
ESB 13-10-1993
4. Vergelijk C. van Ewijk, Over groei en economisehe politiek, Amsterdam, 1993.
5. G. Bertola, Factor shares and savings in endogenous
growth, CEPR discussiereeks 576, Londen, 1991.
6. T. Persson en G. Tabellini, Growth, distribution and politics, European Economic Review, jg. 36, 1992, biz. 593-602.
en W. Perotti, Income distribution, politics and growth,
American Economic Review, jg. 82, 1992, biz. 593-602.
7. In de analyses worden de primaire personele inkomensverdeling (naar personen) en de categoriale inkomensverdeling (naar produktiefactoren: loon, rente, pacht en winst)
vaak aan elkaar gelijk gesteld. Hierdoor verdwijnen relevante beleidsdilemma’s ten dele onder tafel. Vele kapitaalbezitters werken immers, vele arbeiders bezitten kapitaal.
8. P. Aghion en P. Bolton, Distribution and growth in models of imperfect markets, European Economic Review, jg.
36, 1992, blz.603-611.
9. A. Alesina en D. Rodrik, Distributive politics and economic growth, CEPR discussiereeks 565, Londen, juni 1991.
Empiric
Vooral de econometrische bevindingen die door deze
modelexercities zijn ge’inspireerd hebben de aandacht getrokken10. Een dwarsdoorsnede onderzoek
van Persson en Tabellini onder 35 landen naar groeibepalende factoren voor de periode 1960-1985, lijkt
een empirische ondersteuning te bieden voor de hypothese dat toenemende scheefte van de secundaire
inkomensverdeling leidt tot lagere groei. Een groter
inkomensaandeel voor de middeninkomens heeft
een meetbaar positieve invloed op de groei van het
inkomen per hoofd. De invloed is overigens weinig
substantieel. Er is een grote herverdelingsoperatie
nodig om een enigszins betekenisvolle additionele
groei van het inkomen per hoofd te bereiken.
Alesina en Rodrik onderzoeken voor dezelfde periode 67 landen en komen tot vergelijkbare econometrische bevindingen.
Uit deze econometrische onderzoeken kan men
overigens ook afleiden dat om een zo groot mogelijke invloed op de economische groei te hebben met
name de middengroepen moeten profiteren. Herverdeling ten gunste van de laagste inkomens is zelfs
contraproduktief indien de nivellering ten koste gaat
van de middeninkomens. Ondanks him hogere aandeel kunnen de laagste inkomens er dan in absolute
termen zelfs op achteruitgaan. Een groter aandeel in
de nationale koek leidt dan tot een zoveel kleinere
koek, dat ook de winnende groep er per saldo op
achteruit gaat. Wordt de herverdeling gedurende een
langere periode voortgezet, dan wordt het kritische
aandeel waarbij absoluut verlies optreedt lager en
wordt het steeds waarschijnlijker dat herverdeling
contraproduktief werkt.
al op jaarbasis rond de twintig miljard gulden ofte
wel vier procent van ons bruto binnenlands produkt
bedragen. Ook volgens de moderne groeibenadering
is herverdeling van inkomens het paard achter de wa-
gen spannen, want de hiervoor benodigde heffingen
remmen de groei af waardoor de inzetmogelijkheden
voor kapitaal en arbeid afnemen. In Nederland blijkt
een verhoging van de inkomensoverdrachten met
een gulden te leiden tot een welvaartsverlies van
/ 1,10 a/ 1,2016. De aan de scheefte van de primaire
inkomensverdeling gelieerde zeer hoge inactiviteit,
leidt in ons land tot hoge heffingen waardoor de
groei achterblijft.
Ten slotte is het zeer wel mogelijk dat een grote
herverdelingsoperatie, zoals in Nederland plaatsvindt, krachten oproept waardoor de primaire verdeling endogeen schever wordt, bij voorbeeld omdat
hogere belastingtarieven leiden tot hogere looneisen
en grotere inactiviteit. In Zweden, waar ook een ster-
ke herverdeling plaatsvindt, wordt dit inmiddels door
de economische professie onderkend. Sandmo wijst
bij voorbeeld op de communis opinio onder Scandinavische economen dat nog verdergaande nivellering
slechts nieuwe ongelijkheid schept door belastingontwijkend gedrag of botweg belastingontduiking17.
Zo’n negatieve terugkoppeling tussen de primaire
personele inkomensverdeling en de omvang van de
herverdeling leidt ertoe dat de belastingtarieven ceteris paribus hoger zijn en de groei dus (nog) lager.
Moderne inkomenspolitiek
Op basis van de moderne groei-inzichten ligt een
nieuwe inkomenspolitiek voor de hand, die direct op
de inkomensvorming aangrijpt. Waar het om gaat is
het bereiken van een zodanige primaire inkomens-
Nederland
In de Nederlandse situatie is contraproduktieve herverdeling een reele mogelijkheid. Om de primaire inkomensverdeling te ‘corrigeren’ vindt in de Nederlandse beleidspraktijk in vergelijking met andere
landen immers een uitgebreid herverdelingsproces
plaats11. Binnen Europese verhoudingen is het Nederlandse secundaire inkomenstraject daardoor opmerkelijk egalitair; uit gegevens van het SCP blijkt bij
voorbeeld dat Nederland van negen bestudeerde
industrielanden de meest gelijkmatige secundaire inkomensverdeling heeft .
In recente politieke en beleidsdiscussies worden
de moderne endogene groeitheorieen omarmd, van-
wege het op grond van deze benaderingen vermeende positieve verband tussen deze gelijkmatigheid en
de economische groei van ons land13. Gezien de besproken theorieen vekt dit verbazing, temeer daar
de groeiprestatie van ons eigen land tot nadenken
stemt. In I960 stond Nederland met het bnp per
hoofd op de tweede plaats binnen de EG, nu komen
we slechts op de zevende plaats.
In de discussie blijft bovendien buiten beeld dat
aan het ‘rondpompen van geld’ omvangrijke maatschappelijke kosten en een belangrijk welvaartsverlies verbonden zijn. Allers1 berekent dat de administratieve kosten van ons herverdelingsstelsel15 alleen
-.934
10. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het vertrekpunt van de analyse de inkomensverdeling in I960 is en dat
de uitkomsten van die analyse niet zomaar naar de beleidsdilemma’s in de jaren negentig kunnen worden vertaald. Er
is geen reden om aan te neraen dat een – in een bepaalde
periode door middel van een dwarsdoorsnede-onderzoek
gevonden — statistische samenhang kan worden vertaald in
een ‘ijzeren wet’ die noodzakelijkerwijze voor alle plaatsen,
tijden en omstandigheden zou gelden. Zie F. Bourguignon
en C. Morrisson, Income distribution, development and foreign trade, European Economic Review, jg. 34, 1990, biz.
1113-1132.
11. N. Barr, Economic theory and the welfare state, Journal
of Economic Literature, jg. 30, 1992, biz. 741-803.
12. Sociaal Cultured Planbureau, Sociaal en cultureel rapport 1992, Rijswijk, 1992, biz. 402.
13. Zie bij voorbeeld P. de Beer, J. van Zijl en H. Junk, Tus-
sen vrije markt en cijferfetisjisme,
Amsterdam, 1993, en F.
van der Ploeg, Is de econoom een vijand van het volk?, Amsterdam, 1992.
14. M.A. Allers, Kosten van overdrachten van gezinnen,
ESB, 26 augustus 1992, biz. 823-825.
15. Deze zogenoemde verborgen beleidskosten bestaan uit
de aanvraag van (huur)subsidie en uitkeringen, de
belastingaangifte en de kosten van overdrachten voor ondernemingen en overheid.
16. J. van Sinderen, Belastingheffing en economische groei,
Groningen, 1990.
17. A. Sandmo, Economists and the welfare state, European
Economic Review, jg. 35, 1991, biz. 213-239.
verdeling, dat groeibelemmerende heffingen zoveel
mogelijk achterwege kunnen blijven en economische
activiteit niet wordt ontmoedigd. Primaire beloningen
zullen daarom reele schaarsteverhoudingen en verschillen in produktiviteit moeten weerspiegelen,
want alleen daarmee wordt het aantrekkelijk om als
individu in de economic te participeren en in de vorming van menselijk kapitaal te investeren. Het beleid
speelt hierbij dus slechts een indirecte, maar wel essentiele, voorwaardenscheppende rol. Daarbij is van
worden afgewogen. De eerste onderzoeksresultaten
suggereren dat inkomensgelijkheid leidt tot hogere
groei.
Deze samenhang moet echter nadrukkelijk worden geclausuleerd. Hoge groei en een gelijkmatige inkomensverdeling kunnen samengaan voor zover een
gelijkmatige primaire personele inkomensverdeling
er op wijst dat in de samenleving weinig barrieres be-
staan om inkomen te verwerven, omdat de horizontale en verticale sociale mobiliteit groot is en er sprake
belang dat in het kader van een gewenst geachte
is van een brede toegang tot effectieve verdien-
personele inkomensverdeling in de eerste plaats
wordt nagegaan of wel aan de voorwaarden voor
een zo gunstig mogelijke primaire personele inkomensverdeling is voldaan en welke belemmeringen
op dit terrein nog moeten worden weggenomen, alvorens men het indirecte en groeibelemmerende instrument van de inkomensherverdeling overweegt18.
De positieve effecten overheersen indien menselijk
kapitaal beter wordt benut. Door investeringen in
kennis en ervaring kan het produktiviteitsniveau van
de hele economic toenemen en dat komt de economische groei weer ten goede . Dit onderstreept het
maatschappelijk belang van een goede en brede toegang tot werk en opleiding.
Het belang van ruime toegangsmogelijkheden tot
reproduceerbare en cumuleerbare produktiefactoren
noopt tevens tot verbetering van de marktwerking en
gezonde mededinging. Verlammende quasi-rent-
capaciteiten. Zo bekeken vornit een ongelijke
primaire inkomensverdeling een aanwijzing dat markten onvoldoende werken. Wanneer bij voorbeeld de
toegang tot de mogelijkheden om inkomen te verwerven ongelijk verdeeld is, resulteert ook een ongelijke
primaire inkomensverdeling.
Daar waar in ons land de binnenlandse groeidynamiek achterblijft , de inactiviteit hoog is en
zowel de gelijkmatigheid van de secundaire inkomensverdeling als de hoogte van onze (marginale)
belastingtarieven en premies uitzonderlijk zijn, is
waakzaamheid zeker geboden en is de keuze er een
tussen verdelen of groeien.
Peter van Bergeijk
Pieter Waasdorp
beschermende wetgeving en instituties laten inkomens neerslaan waar de geneigdheid tot innovatie
het geringste is, belemmeren de toegang voor anderen en kunnen het groeipotentieel van een land zo
blijvend aantasten . Voldoende concurrentie dient
daarom een wezenlijk bestanddeel te zijn van iedere
nationale groeistrategie. Daarbij gaat het dus niet alleen om concurrentie op ‘traditionele’ markten (zoals
de arbeids- en de goederenmarkt), maar ook om concurrentie op ‘nieuwe’ terreinen zoals het onderwijs.
Tot slot
De moderne groeitheorie endogeniseert het politieke
proces waarin doelmatigheid en rechtvaardigheid
18. In dit kader is ook niet zozeer de statische beschouwing
van de inkomensverdeling op een bepaald moment in de
tijd relevant, alswel de intergenerationele ontwikkeling.
Voor zover scheefte van de inkomensverdeling niet het
gevolg is van gevestigde sociale posities zijn de rechtvaardigheid en rechtvaardiging van die scheefte immers geen
belangrijke problemen.
19. G. Glomm en B. Ravikumar, Public versus private investment in human capital: Endogenous growth and income
inequality, Journal of Political Economy, jg. 100, 1992, biz.
818-834.
20. P.A.G. van Bergeijk, R.C.G. Haffner en P.M. Waasdorp,
Measuring the speed of the invisible hand: The macro-economic costs of price rigidity, Kyklos, jg. 46, 1993, in druk.
21. L.A. Geelhoed, 1993, meer dynamiek gevraagd, ESB,
6 januari 1993, biz. 4-8.