ps
Het democratische tekort van
de Europese Centrale Bank
]. de Haan en S.C.W. Eijffinger*
r zijn
belangrijke economische argumenten waarom de centrale bank niet aan de
leiband van de politiek moet lopen. Anderzijds is het monetaire beleid te belangrijk
om volledig buiten het democratische besluitvormingsproces te blijven. In dit artikel
wordt beschreven hoe het dilemma tussen centrale bank autonomie en democratische
controle in Duitsland, Nederland en Nieuw-Zeeland is opgelost. Volgens de auteurs
schiet de democratische controle op de op te richten Europese Centrale Bank te kort.
Dat is niet alleen om politieke, maar ook om economische redenen ongewenst.
E
Ondanks de brede steun in ons land voor verdergaande Europese integratie maken velen zich zorgen over
het zogenoemde ‘democratische tekort van Europa’.
Hoewel de bevoegdheden van het Europese parlement in het Verdrag van Maastricht belangrijk zijn uitgebreid, is de rol van het parlement zeker niet vergelijkbaar met die van de Tweede Kamer. Het ‘Europese democratische tekort’ was voor veel Nederlandse
Europarlementariërs
zelfs een reden om tegen de toetreding van Finland, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden te stemmen. Hiermee legden ze het nadrukkelijke advies van de Nederlandse regering om deze
toetreding te ondersteunen naast zich neer.
Het Verdrag van Maastricht bepaalt dat het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) onafhankelijk dient te zijn van de politiek. Noch de Europese
Centrale Bank (ECB), noch een nationale centrale
bank mag instructies vragen of aanvaarden van welke instelling dan ook. Krachtens artikel 108 van het
Verdrag moet elke lidstaat ervoor zorgen dat de nationale centrale bank een onafhankelijke positie heeft,
uiterlijk op de dag van de oprichting van het ESCB.
Het is opvallend dat vrijwel niemand zich zorgen
maakt over de democratische verantwoording
C’accountability’) van de ECB.
Dit artikel analyseert hoe centrale bank autonomie en democratische verantwoording in drie landen
(Duitsland, Nederland en Nieuw Zeeland) zijn geregeld. Vervolgens wordt de democratische controle op
de ECB besproken. Onze conclusie is dat de ‘accountability’ van de ECB te wensen overlaat. Ook de economische theorie omtrent centrale bank autonomie
leidt tot deze conclusie.
Centrale bank autonomie
In de economische
naar voren gebracht
bankl. Landen met
hebben op langere
literatuur zijn diverse argumenten
voor een onafhankelijke centrale
een onafhankelijke centrale bank
termijn een lagere inflatie dan lan-
den waar de centrale bank onder sterke invloed staat
van de regering. Bovendien gaat de onafhankelijkheid van de centrale bank niet ten koste van een lagere economische groei. Een belangrijk probleem is
echter hoe een onafhankelijke centrale bank zich verhoudt tot democratische besluitvormingsprocedures
(‘accountability’). Het is opvallend dat deze vraagstelling voornamelijk in de Angelsaksische landen in de
belangstelling staat. Monetaire politiek is naar onze
mening te belangrijk om volledig buiten het democratische besluitvormingsproces
te blijven. Een centrale
bank dient op enigerlei wijze onderworpen te zijn
aan democratische controle.
Centrale bank onafhankelijkheid en democratische verantwoording kunnen op verschillende manieren worden geregeld. Aan de hand van drie onafhankelijke centrale banken – de Deutsche Bundesbank,
de Nederlandsche Bank en de Reserve Bank of New
Zealand – zal dit nader worden toegelicht.
De juridische kaders met betrekking tot het monetaire beleid moeten in ieder geval duidelijkheid
scheppen omtrent de volgende zaken2:
• De uiteindelijke doelstelling van het monetaire beleid. De Reserve Bank of New Zealand kent een
zeer enge doelstelling: prijsstabiliteit. De Bundesbank kent een vagere taakstelling, namelijk “die
WÃ hrung zu sichern”, maar dient daarnaast het algemene economische beleid van de regering te on-
• De auteurs zijn verbonden aan de Economische Faculteit
van de Rijksuniversiteit Groningen, respectievelijk aan de
Economische faculteit en het CentER for Economie Research van de Katholieke Universiteit Brabant.
1.]. de Haan en].E. Sturm, The case for central bank independence, Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review,
nr. 182, 1992, blz. 305-327 en S.C.W. Eijffinger en E. Scha!ing, Central bank independance tbeory and evidence,
CentER Discussion Paper Series, nr. 9325, 1993.
2. Zie ook E. Roll e.a., Independent and accountable, a
new mandate for tbe Bank of England, Centre for Economie Po!icy Research, oktober 1993.
•
•
•
•
dersteunen. Deze laatste doelstelling is overigens
duidelijk ondergeschikt aan de eerste3. De Nederlandsche Bank heeft als doelstelling de Nederlandse geldeenheid op zodanige wijze te reguleren als
voor ‘s land welvaart het meest dienstig is. Deze
doelstelling betekent in de praktijk dat het monetaire beleid zich tegenwoordig vrijwel volledig
richt op de koppeling van de gulden aan de Duitse mark.
De concrete invulling van de uiteindelijke en intermediaire doelstellingen van het monetaire beleid.
De Nieuwzeelandse centrale bank dient met de regering een concreet gespecificeerde inflatiedoelstelling overeen te komen. De Bundesbank kent
niet de verplichting om concrete doelstellingen te
openbaren of zich daaraan te houden. Wel maakt
de bank sinds 1974 de nagestreefde (doelzone
voor de) geldgroei bekend. Impliciet zit hierin een
doelstelling voor de inflatie. Overigens is de federale regering verantwoordelijk voor beslissingen
omtrent deelname aan en veranderingen in een
wisselkoerssysteem. Dit heeft in het verleden geleid tot conflicten tussen de Bundesbank en de
Duitse regering4. Sinds de tweede helft van de jaren tachtig hanteert de Nederlandsche Bank
(DNB) geen intermediaire doelstellingen meer
voor het geldhoeveelheidsbeleid5.
De juridische basis voor onafhankelijkheid. Terwijl
de gouverneur van de centrale bank in Nieuw-Zeeland met de regering overeenstemming moet bereiken over de doelstelling van het beleid, is de centrale bank bij onze oosterburen onafhankelijk van
instructies van de regering. De Nederlandse Bankwet kent dienaangaande geen bepalingen.
Mogelijkheid om de bank te dwingen een ander
beleid te voeren. In Nieuw-Zeeland kan de gouverneur van de centrale bank worden ontslagen, indien aan het einde van de contractperiode mocht
blijken dat de gespecificeerde doelstelling niet is
gerealiseerd (persoonlijke verantwoordelijkheid).
De uitzonderingsclausules
zijn duidelijk omschreven. In Duitsland kan de regering maatregelen van
de Bundesbank tot maximaal twee weken uitstellen. Alleen door verandering van de wetgeving
kan de Bundesbank worden ‘overruled’ door de regering. In Duitsland is de Zentralbankrat verantwoordelijk voor het beleid (collectieve verantwoordelijkheid). Artikel 26 van de Nederlandse
Bankwet van 1948 geeft de minister van Financiën
het recht om de Bank een zogenoemde aanwijzing
te geven omtrent het te voeren monetaire beleid6.
Via deze constructie draagt de minister parlementaire verantwoordelijkheid
voor het monetaire beleid en kan hij door het parlement ter verantwoording worden geroepen.
Procedures voor de benoeming van directieleden.
Zowel de minister van Financiën als de directie
van de centrale bank hebben bij de benoeming
van de gouverneur van de Reserve Bank of New
Zealand het recht van veto. De andere directieleden worden door de minister benoemd. In Duitsland vormt de Zentralbankrat het beleidsbepalende orgaan van de Bundesbank. Naast het zogeheten ‘Direktorium’ maken de presidenten van de
ESB 7-9-1994
Tabell. Alternatieve benaderingen voor centrale bank onafhankelijkheid
Landeszentralbanken
deel uit van de Zentralbankrat. Het Direktorium wordt benoemd door de president van de Bondsrepubliek, op voordracht van
de regering in Bonn. De presidenten van de Landeszentralbanken worden benoemd op voordracht
van de Bundesrat op voorstel van de regering van
de betreffende deelstaat. De president en de secretaris van DNB worden benoemd door de minister
van Financiën, op basis van een aanbevelingslijst
van twee personen die is opgemaakt in een gezamenlijke vergadering van de directie en de raad
van commissarissen van de Bank. De directeuren
worden eveneens door de minister benoemd, op
basis van een voordracht van drie personen, eveneens op te maken in een gemeenschappelijke
vergadering van de directie en de raad van commissarissen. Toezicht op de handelingen van de Bank
wordt uitgeoefend door een Koninklijke Commissaris, de door de minster wordt benoemd.
Uit tabel 1, die het voorafgaande samenvat, kan de
conclusie worden getrokken dat het begrip centrale
bank onafhankelijkheid in een democratie heel verschillend kan worden ingevuld. Nederland heeft wat
dat betreft een zeer unieke positie. De vroegere president van de Nederlandsche Bank, Holtrop, was van
mening dat de centrale bank de rol moest hebben
van een loods die op het schip van Staat de kapitein
3. Zie R. Casear, Die Handlungsspielraum von Notenbanken, Baden-Baden, 1981.
4. Zie onder meer E. Kennedy, The Bundesbank, Pinter Publishers, Londen, 1991 en D. Marsh, The Bundesbank. The
bank tbat rules Europe, Heinemann, Londen, 1992.
5. J. de Haan en L.H. Hoogduin (red.), De gevolgen van fi-
nanciële innovatie en liberalisatie voor bet monetaire beleid, NIBE, Amsterdam, 1989.
6. Dit aanwijzingsrecht
heeft het karakter van ‘ultimum remedium’ en is in Nederland nog nooit toegepast. Zie W. Eizenga, The independenee oftbe Deutscbe Bundesbank and
tbe Nederlandscbe Bank witb regard to monetary policy; a
comparative study, SUERF Papers on Monetary Policy and
Financial Systems, 1987, nr. 2. Overigens memoreert Zijlstra
dat premier Den Uyl serieus overwogen heeft om een aanwijzing te geven in verband met de kredietrestricties die de
Bank in 1977 instelde. J. Zijlstra, Per slot van rekening, Uitgeverij Contact, Amsterdam, 1992.
>
ter zijde staat7. Hierbij blijft de kapitein de uiteindelijke verantwoordelijkheid
dragen. Een dergelijke constructie is in het Verdrag van Maastricht echter niet
langer toegestaan. In de derde fase van de EMU, die
volgens het Verdrag van Maastricht uiterlijk in 1999
van start moet gaan, zal het aanwijzingsrecht komen
te vervallen. Ook het toezicht door de Koninklijke
Commissaris zal verdwijnen.
Europese Centrale Bank
De Europese Centrale Bank (ECB) wordt verantwoordelijk voor het monetaire beleid in Europa. Mede om
de onafhankelijkheid zoveel mogelijk te waarborgen
heeft de ECB eigen rechtspersoonlijkheid.
De statuten van de ECB zijn in een apart protocol vastgelegd,
hetgeen een solide juridische basis impliceert, omdat
op deze manier de statuten alleen kunnen worden
veranderd bij verdragswijziging.
De hoofddoelstelling van het ESCB is handhaving
van prijsstabiliteit. Zonder afbreuk te doen aan deze
primaire doelstelling, dient het ESCB tevens het algemene economische beleid in de Europese Unie te ondersteunen. Binnen de EMU heeft de Raad van Ministers de verantwoordelijkheid
zowel voor het afsluiten
van formele wisselkoersovereenkomsten
tussen de
ecu en niet-communautaire valuta’s, als voor het invoeren, wijzigen of afschaffen van ecu-spilkoersen
binnen het kader van een dergelijke wisselkoersovereenkomst. Over het sluiten van formele wisselkoersovereenkomsten dient de Raad te beslissen met eenparigheid van stemmen, ofwel op aanbeveling van
de ECB, ofwel op aanbeveling van de Commissie en
na raadpleging van de ECB en het Europees Parlement. Bij afwezigheid van een formele wisselkoersovereenkomst kan de Raad algemene beleidslijnen
vaststellen voor het wisselkoersbeleid. Deze zijn echter juridisch niet bindend en laten de primaire doelstelling voor de ECB van prijsstabiliteit onverlet.
De ECB zal worden bestuurd door de Raad van
Bestuur en de directie. In de Raad van Bestuur hebben de leden van de directie en de presidenten van
de nationale centrale banken zitting. De Raad neemt
de besluiten over de hoofdlijnen van het monetaire
beleid en besluit hierbij met gewone meerderheid
van stemmen. Bij het staken van de stemmen, brengt
de president de doorslaggevende stem uit.
Tabel 2. Onafhankelijkheid
vandeECB
De directie bestaat uit de president, de vice-president en vier andere leden. De directie voert het monetaire beleid uit overeenkomstig de richtsnoeren en
besluiten van de Raad van Bestuur en geeft daartoe
instructies aan de nationale centrale banken. De directie wordt benoemd door de Lidstaten zonder derogatie op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders, op aanbeveling van de Raad van Ministers, die
het Europees Parlement en de Raad van Bestuur van
de ECB heeft geraadpleegd. Directieleden worden
voor een periode van acht jaar benoemd en zijn niet
herbenoembaar.
De centrale vaststelling van het monetaire beleid
in de derde fase van de EMU brengt met zich mee
dat ook de democratische controle op het monetaire
beleid een Europese dimensie zal krijgen. Een soortgelijke constructie als de Nederlandse is door Delors
ook voorgesteld voor de ECB. De Beaufort Wijnholds
meent echter dat dit niet goed mogelijk is, omdat er
geen sprake is van een duidelijke tegenvoeter voor
de ECB. Zo zou bij een conflict volgend op een aanwijzing de ECB niet tegenover één minister van Financiën staan8. De oplossing is vooral gezocht in een
grotere rol voor het Europese parlement. In het gewijzigde EG-Verdrag wordt hierin onder meer voorzien
doordat de ECB-directie door het Europees Parlement kan worden gehoord. Het Parlement zal ook
worden geraadpleegd bij de benoeming van directieleden. Voorts kunnen de voorzitter van de EcofinRaad en een lid van de Europese Commissie deelnemen aan de vergaderingen van de Raad van Bestuur
van de ECB. De democratische legitimatie van het Europese monetaire beleid behoudt ook een nationale
dimensie, doordat het parlement de minister van Financiën ter verantwoording kan roepen voor zijn aandeel in het overleg tussen Ecofin en de ECB9. Tabel 2
vat een en ander samen.
Uit het voorafgaande is gebleken dat de democratische verantwoording C’accountability’) van de ECB
alleen is geregeld via een beperkte betrokkenheid
van het Europees Parlement. Ook ten opzichte van
de Duitse Bundesbank is de accountability minder,
doordat alleen via een verdragswijziging het mandaat
van de ECB kan worden gewijzigd, hetgeen eenstemmigheid vereist. De Bundesbank daarentegen moet
altijd rekening houden met de dreiging van een wetswijziging. Hierdoor wordt een beleid gevoerd dat op
de langere termijn kan rekenen op brede politieke instemming. In Nederland ontstaat de politieke instemming weliswaar op een iets andere wijze, maar ook
in ons land geldt dat de centrale bank een beleid
voert dat kan rekenen op brede ondersteuning. Men
kan zich dus met recht afvragen in hoeverre de democratische verantwoording van de ECB bevredigend is
geregeld.
7. M.W. Holtrop, Waarom een centrale bank?, in: De Bank,
1814-1948, DNB, Amsterdam, 1964, blz. 11, 12.
8. J.A.H. de Beaufort Wijnholds, Van kapiteins, loodsen en
rechters, Inaugurele rede, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen, 1992.
9. Zie brief van de minister van Financiën, Tweede Kamer,
vergade~aar19911992, 22686, nr. 1, 24 juni 1992.
De theoretische onderbouwing van
centrale bank autonomie
Ook de economische theorie levert een belangrijk argument dat de politiek een mogelijkheid moet houden om de (in principe autonome) centrale bank te
‘overstemmen’. Dit hangt samen met de theoretische
onderbouwing van centrale bank autonomie. Deze
vloeit voort uit het zogenoemde ‘time inconsistency’probleem. Dit probleem doet zich voor wanneer het
voor de overheid optimaal is om in de loop van tijd
een niet-consistente politiek te voeren. We kunnen
dit eenvoudig illustreren aan de hand van een voorbeeld dat is ontleend aan Kydland en PrescoulO. Het
voorbeeld heeft betrekking op patenten. Het is optimaal voor de overheid om op het moment dat een
uitvinder bezig is iets nieuws te ontwikkelen hem bescherming van zijn uitvinding in het vooruitzicht te
stellen. Hierdoor blijft de uitvinder gemotiveerd om
door te gaan met zijn werk. Zodra echter sprake is
van een nieuwe vinding, is het voor de overheid optimaal om niet langer bescherming te bieden, zodat
meer mensen kunnen profiteren van de uitvinding.
Een soortgelijk probleem doet zich voor bij het monetaire beleid. Wanneer beleidmakers erin slagen om
een bepaalde inflatieverwachting bij het publiek te
creëren, kan het vervolgens optimaal zijn om een hogere dan de verwachte inflatie te genereren. Aldus
kan de economie worden gestimuleerd, waardoor de
werkloosheid zal dalen, hetgeen bij voorbeeld om
electorale redenen aantrekkelijk kan zijn. Het probleem is echter dat het publiek deze rekensom ook
kan maken en zijn inflatieverwachtingen opwaarts bijstelt. Door nu een onathankelijk instituut te belasten
met het monetaire beleid kan de geloofwaardigheid
(‘credibility’) van de monetaire autoriteiten worden
versterkt. Immers, een centrale bank die in voldoende mate onathankelijk is, hoeft geen rekening te houden met de prikkels waaraan de overheid bloot staat.
Het publiek kan ervan uitgaan dat de centrale bank
zal streven naar een lage inflatie. Vakbonden zullen
bij het stellen van looneisen geen rekening hoeven
houden met een onverwachte, door de overheid veroorzaakte, prijsstijging. Beleggers hoeven geen extra
vergoeding (‘risicopremie’) te eisen in verband met
een mogelijke reële waardevermindering
van hun activa. Wanneer de verwachte inflatie aldus lager
wordt, zal ook de feitelijke inflatie lager uitpakken.
Een belangrijk nadeel van volledige centrale bank
autonomie is echter dat er volstrekt geen flexibiliteit
meer bestaat voor de overheid om te reageren op
een onvoorziene economische schok. Er is dus een
afruil tussen ‘credibility’ en flexibiliteit. Lohmann concludeert daarom dat een gedeeltelijke overdracht van
de verantwoordelijkheid
voor het monetaire beleid
aan de centrale bank te preferen valt boven een volledig autonome centrale bankl1. We kunnen dit aan de
hand van figuur 1 verduidelijken.
In de eerste fase neemt de regering een besluit
over centrale bank autonomie. Wanneer de centrale
bank een onathankelijke status krijgt, heeft dat een
gunstig effect op inflatieverwachtingen. De centrale
bank kent echter relatief weinig gewicht toe aan stabilisatie van een aanbodschok. Wanneer de inflatie-
ESB 7-9-1994
verwachtingen zijn verwerkt in de nominale loonvoet
(fase 2) en zich vervolgens in fase 3 een schok voordoet, staat de regering in fase 5 voor een keuze. In
de vierde fase heeft de centrale bank het monetaire
beleid bepaald. De regering kan kiezen: accepteer dit
beleid, met als gevolg dat de schok mogelijk niet optimaal wordt opgevangen, of accepteer het niet, hetgeen natuurlijk bepaalde kosten met zich meebrengt.
In deze constructie kan de regering de centrale bank
dus terugfluiten en dat levert een betere uitkomst op
dan wanneer een dergelijke mogelijkheid absoluut
niet bestaat12.
Ten slotte
Het streven naar centrale bank autonomie staat op gespannen voet met ‘accountability’. Op de korte termijn lijkt er een soort afruil te bestaan tussen centrale
bank autonomie en ‘accountability’. Op de langere
termijn kan van een afruil echter geen sprake zijn.
Een centrale bank die voortdurend een beleid voert
dat niet kan rekenen op brede politieke steun zal
vroeg of laat worden ‘teruggefloten’. Dit geeft tegelijkertijd aan hoe belangrijk het is dat centrale bank autonomie en het door de bank gevoerde anti-inflatiebeleid kan rekenen op brede maatschappelijke
steun. Sommigen gaan echter veel verder en menen
dat alle besluiten omtrent de monetaire politiek,
evenals beslissingen over andere instrumenten van
economisch beleid, genomen zouden moeten worden door democratisch gekozen volksvertegenwoordigers. Een dergelijke benadering impliceert naar ons
oordeel echter een veel te grote betrokkenheid van
politici bij de uitvoering van het monetaire beleid.
Het parlement is uiteraard wel verantwoordelijk voor
de centrale-bankwetgeving.
Aldus worden de ‘rules
of the game’ (de doelstelling van het beleid) langs
democratische wijze vastgesteld, maar het ‘spel’ (het
monetaire beleid) wordt overgelaten aan de (onafhankelijke) centrale bank. Naar ons oordeel is het
echter zowel vanuit de economische theorie, als vanuit het perspectief van democratische verantwoording verstandig om de politiek de mogelijkheid te laten om in bepaalde situaties in te grijpen. In dat
opzicht schieten de statuten van de ECB te kort.
Jakob de Haan
Sylvester
Eijfflnger
10. P.W. Kydland, en E.e. Prescott, Rules rather than discretion: the inconsistency of the optimal plans, Journalof Political Economy, jg. 85, 1977, blz. 473-491.
11. S. Lohmann, Optimal commitment in monetary policy:
credibility versus flexibility, American Economie Review, jg.
82, 1992, blz. 273-286.
12. De Nederlandse situatie, waarbij de minister van Financiën de Nederlandsche Bank een aanwijzing omtrent het te
voeren monetaire beleid kan geven, vormt volgens
Lohmann een praktisch voorbeeld van zo’n constructie.
Figuurl. De
volgorde van
gebeurtenissen en maatregelen