Een Rekenkamer voor
Deregulering
P.M.A. Eichholtz en C.G. Koedijk*
D
eproblemen van de Nederlandse economic kunnen niet warden opgelost met een
beleid dat uitsluitend gericht is op loonmatiging. Versterking van de economische
structuur is noodzakelijk, onder meer via bet dereguleren van markten. Om
deregulering op de politieke agenda te krijgen en te houden, moeten de effecten van
overheidsingrijpen in de economie zoveel mogelijk worden gekwantificeerd en
openbaar worden gemaakt. Daarvoor is een politiek onafhankelijk instituut nodig.
De auteurs pleiten voor de opricbting van een Rekenkamer voor Deregulering.
De economische situatie in Nederland ontwikkelt
zich slecht. Na enkele jaren van daling neemt de
werkloosheid weer snel toe en bereikt naar alle waarschijnlijkheid volgend jaar een niveau van 700.000
personen. Als instrument om deze ontwikkeling te
keren doet de overheid voor de zoveelste maal een
beroep op loonmatiging. Naast belangrijke voordelen
op korte termijn in de zin van kostenreducties voor
bedrijven, heeft loonmatiging als belangrijk nadeel
dat het op de wat langere termijn leidt tot verstarring
van het loongebouw, tot minder groeidynamiek en
tot het achterblijven van het inkomen per hoofd van
de bevolking. In de afgelopen tien jaar is het inkomen per hoofd in Nederland substantieel (7 a 8%)
achtergebleven bij de ons omringende landen.
De negatieve effecten van dit eenzijdig op loonmatiging gerichte beleid lijken alleen te ondervangen
door het versterken van de economische structuur.
Naast sterk concurrerende sectoren die handelen met
het buitenland, bestaan er in Nederland binnenlandse sectoren waar concurrentie in veel gevallen ontbreekt. In die sectoren is doorgaans sprake van sterke kartelvorming, en daarmee van hogere prijzen,
verminderde kwaliteit en slechtere voorzieningen.
Vaak wordt dit gebrek aan concurrentie in stand gehouden door overheidsregulering, die aanvankelijk
goed bedoeld was, maar na verloop van tijd ontaard
is en nu slechts allerlei niet-bedoelde en onvoorziene
negatieve effecten oproept. Bekend zijn de voorbeelden met betrekking tot de vestigingswet, de mededinging, de concurrentie op de arbeidsmarkt, het subsidiebeleid van de overheid, en het overheidsmanagement. Meer marktwerking over een brede linie zou in
deze sectoren voor nieuwe dynamiek zorgen en na
verloop van tijd leiden tot meer groei, lagere prijzen,
hogere kwaliteit en hogere inkomens.
De analyse dat het macro-economische beleid
dient te worden aangevuld met deregulering over
een breed front is verre van nieuw en wordt reeds en-
kele jaren met verve uitgedragen door economen als
Bomhoff, De Kam, Kremers, Van der Geest, Van der
Ploeg en Zalm1. Ook instanties als bij voorbeeld het
Centraal Planbureau (CPB), de Commissie van Economische Deskundigen en de OESO in Parijs maken
zich sterk voor deregulering. Ondanks de eensluidendheid in economenland blijkt het in de praktijk
enorm moeilijk om een onderwerp als deregulering
op de politieke agenda te krijgen en te houden. Een
belangrijk element hierbij lijkt te zijn dat er relatief
weinig analyse plaatsvindt. Hierdoor is niet veel bekend over de negatieve effecten van overheidsregulering over een reeks van jaren2. Een van de belangrijkste uitdagingen voor het economische beleid is de
komende jaren het onderwerp deregulering een vaste plaats op de politieke agenda te bezorgen. In dit
artikel willen wij daaraan een bijdrage leveren. We
gaan in op de vraag waarom het zo moeilijk is om
deregulering op de politieke agenda te krijgen en
onderzoeken wat de noodzakelijke voorwaarden zijn
voor een structured debat over deregulering in Nederland. We sluiten dit artikel af met een voorstel.
* De auteurs zijn respectievelijk als promovendus en als
hoogleraar verbonden aan het Limburg Institute of Financial Economics (LIFE) van de Rijksuniversiteit Limburg te
Maastricht. Zij bedanken Harald Benink en Ronald Mahieu
voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1. Zie bij voorbeeld, E.J. Bomhoff, Liever een gouden handdruk, 1988; J.J.M. Kremers, Naar een sterkere binnenlandse
groeidynamiek, ESB, 11 december 1991, biz. 1128-1232;
L. van der Geest, Vechteconomie, ESB, 13 oktober 1993 en
Subsideologie, ESB, 10 november 1993, F. van der Ploeg, Is
de econoom een vijand van het volk?, 1992, en G. Zalm, Mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek, 1990.
2. Een recente uitzondering is R. Barro en J.W. Lee, Losers
and winners in economic growth, NBER working paper
4341, 1993. Barro en Lee laten zien dat een te grate •overheid en distorsies die optreden als gevolg van overheidsoptreden een significant negatief effect hebben op economische groei.
De politleke economic van structurele
aanpassingen
Willen we begrijpen waarom het zo moeilijk is om
deregulating op de politieke agenda te krijgen, dan
is naast kennis en analyse van het economische proces ook kennis van het politieke proces vereist. Er is,
met andere woorden, inzicht in de politieke econo-
mic van structurele aanpassingen nodig. De analyse
van structurele aanpassingen staat in de economische
theorie echter nog in de kinderschoenen. Wel zijn er
belangrijke aanzetten, die deels zijn gebaseerd op de
kwam. Deze regering, en in het bijzonder de minister
van Financien Roger Douglas, zette de eerste lijnen
uit voor het meest omvangrijke herstructureringsprogramma van de westerse wereld. Naast het verlagen
van de overheidsuitgaven, het verlagen van de belastingen en het beperken van de inflatiej omvatte het
programma bovenal een enorm dereguleringspro-
gramrna.
In een artikel in de Wall Street Journal in 1991 getiteld “The politics of successful structural reform”,
keek Roger Douglas terug op het structurele deregu-
tische bijdragen van onder anderen Alesina, Drazen
en Rodrik; en deels ook op de ervaringen die in het
recente verleden in een aantal landen zijn opgedaan
met structurele veranderingen.
Kennis van de politieke economic van structurele
veranderingen begint met de belangengroepenbenadering. In menig land staan belangen- of pressiegroe-
leringsprogramma en formuleerde een aantal randvoorwaarden voor succesvolle structurele hervormingen. Over de mogelijkheden om als politicus steun
van de publieke opinie te krijgen, schrijft hij: “Let the
dog see the rabbit. People cannot cooperate with the
reform process unless they know where you are
going. Where feasible, spell out your objectives and
intentions in advance. If programmes are to be implemented in stages, start by publishing the timetable.
pen aan de basis van rigiditeiten. Zoals in het werk
Businesses and professional analysts understand the
van Nobelprijswinnaar Buchanan en het werk van Olson uitvoerig is aangetoond, lijden de meeste westerse economieen aan de kwaal dat in de loop van de
tijd steeds meer belangengroepen en coalities door
importance of quality in decision making and the benefits of medium-term policies. In time, their increasing goodwill towards the programmes becomes a
major factor in creating a favourable climate of public opinion”.
Willen regeringen de blokkades van belangengroepen in hun economieen aanpakken, dan lijken
naast een voldoende mate van politieke moed ook
belangengroepenbenadering; deels op recente analy-
middel van belangenbehartiging voordelen voor zichzelf proberen te realiseren ten koste van het alge-
meen belang en de welvaart van de samenleving3.
Vaak helpt de overheid hierbij door regelgeving uit te
vaardigen die gericht is op het bewaken van de kwa-
de kwaliteit van de informatievoorziening, zowel richting politick als richting publieke opinie, van cruciaal
liteit van de voorziening of het aangeboden produkt.
Na verloop van tijd verliest de regelgeving vaak zijn
waarde, maar wordt toch gehandhaafd omdat de belangengroepering de regels weet te presenteren als
een verworven recht. Het netto resultaat van het lobbywerk van de belangengroepen is dat er steeds
meer monopolistische marktstructuren ontstaan die
tot maatschappelijke verstarring en minder economische groei leiden.
Zoals Olson beschrijft is het doorbreken van die
belang. Om een goede informatievoorziening over
structurele veranderingen en over deregulering in het
bijzonder op gang te brengen, lijken kwantificering
van de kosten en opbrengsten van regulering, en nadruk op de lange-termijneffecten van overheidsbeleid belangrijk. Bovendien zal de informatievoorziening onafhankelijk moeten zijn van de politick.
Achtereenvolgens gaan we in op deze factoren en
combineren we deze factoren in een voorstel voor
maatschappelijke blokkades doorgaans alleen moge-
een Rekenkamer voor Deregulering.
lijk onder uitzonderlijke omstandigheden zoals revoluties, oorlogen of opstanden. Bekend in dit opzicht
zijn met name de ervaringen in Latijns-Amerika. Onder minder extreme omstandigheden is het veel moeilijker om door de blokkades van belangengroepen te
breken en betekent het vaak een langdurig politick
debat met een onzekere uitkomst. Dit proces is recent analytisch gemodelleerd door Fernandez en Rodrik . In hun werk laten zij zien dat onzekerheid
over wie als winnaar of verliezer uit het aanpassingsproces naar voren zal komen, tot een algemene blokkade van het veranderingsproces leidt. Voorts komt
in de recente theoretische literatuur het belang van
voldoende steun van de publieke opinie naar voren .
Het belang van dit laatste element wordt onderstreept door de recente praktijkervaringen in Nieuw- ‘
Zeeland. Voor 1985 had Nieuw-Zeeland een van de
meest gereguleerde economieen van de westerse we-
reld. Dit was er een belangrijke oorzaak van dat
Nieuw-Zeeland in dertig jaar qua inkomen per hoofd
zakte van de tweede (na de VS) naar de 19e plaats
van de westerse wereld. Het tij begon te keren toen
in 1984 een socialistische regering aan de macht
ESB 1-12-1993
Kwantificering van regulering
Om voldoende publieke steun te krijgen voor deregulering is het van belang dat de kosten en opbrengsten van regelgeving bekend zijn. Immers, pas na
een dergelijke kwantificering kan duidelijk worden
wat de maatschappelijke opbrengsten van deregulering zijn. Gezien de diversiteit van markten en verstoringen lijken macro-economische generalisaties van
weinig nut bij de noodzakelijke kwantificering. Het
3. Zie bij voorbeeld J.M. Buchanan en G. Tullock, The calculus of consent, 1962; J.M. Buchanan, Politiek schuldbesef,
Rotterdamse Monetaire Studies, nr. 16; M. Olson, The rise
and decline of nations, 1982; en M. Olson, Pressiegroepen
en economische groei, Rotterdamse Monetaire Studies, nr.
15, 1984.
4. Zie R. Fernandez en D. Rodrik, Resistance to reform: sta-
tus quo bias in the presence of individual-specific uncertainty, American Economic Review, 1991, biz. 1146-1155.
5. Zie bij voorbeeld M. Dewatripont en G. Roland, Economic reform and dynamic political constraints, Review of
Economic Studies, 1992, biz. 703-730.
110SR
analyse-apparaat dient te worden aangevuld met micro-analyses .
De micro-analyses kunnen zowel kwalitatief als
kwantitatief van aard zijn7. In het buitenland worden
gevoerd. Daarbij zijn de mogelijkheden om binnen
de overheid te differentieren naar prestatie en belo-
ning sterk verruimd. De vernieuwing van het overheidsmanagement heeft inmiddels zijn vruchten afge-
de voorbeelden van kwantitatieve micro-analyses
worpen: in een recent overzicht van World Economic
van overheidsbeleid en deregulering talrijker. Daarbij
Forum met betrekking tot de kwaliteit van de overheid bekleedde Nieuw-Zeeland de eerste plaats van
in totaal 22 besproken westerse landen.
wordt vaak aangegeven wat de welvaartswinst voor
de consumenten, het velvaartseffect voor de produ-
centen en het netto effect voor de samenleving is.
Recent heeft Winston de effecten van verschillende
dereguleringsprogramma’s in de jaren zeventig en
tachtig voor consumenten en producenten in de Ver-
.Politieke onafhankelijkheid
enigde Staten gekwantificeerd . De dereguleringsprogramma’s hadden onder andere betrekking op de
ge-termijneffecten van (de)regulering lijkt een nood-
luchtvaartindustrie, de spoorwegen, het vrachtver-
voer, de telecommunicatie, kabeltelevisie en de aandelenhandel. Op grond van conservatieve schattingen raamt Winston de welvaartswinst voor consumenten, in de vorm van lagere prijzen en betere voor-
Goede en relevante informatie over de korte- en lanzakelijke voorwaarde voor politici om bij economische hervormingen voldoende steun te kunnen
vinden bij de publieke opinie. De kwaliteit van de informatievoorziening staat of valt met de betrouwbaar-
heid, en daarmee met de onafhankelijkheid van de
politick. De resultaten die geboekt zijn in de politiek-
zieningen, op circa $ 33 tot 43 miljard per jaar en de
economische literatuur geven aan dat het beoordelen
welvaartswinst voor producenten op ongeveer $ 3
van regulering moet gebeuren door een instantie die
miljard. Een gezamenlijke welvaartswinst van $ 36 tot
politick onafhankelijk is. Belangengroepen zullen im-
46 miljard (f 70 tot 85 miljard) per jaar. Dit is ongeveer 7 tot 9% van het rationale inkomen van de Verenigde Staten. Het kwantificeren van de opbrengsten
mers politieke druk uitoefenen tegen elke mogelijke
van deregulering maakt het eenvoudiger om het publiek duidelijk te maken wat de winst van deregulering voor de samenleving als geheel is. Dit wil echter
niet zeggen dat micro-analyses voldoende zijn om de
effecten van regulering volledig in kaart te brengen.
Leren van ervaringen elders
Opvallend aan discussies over het economische beleid in Nederland is de sterke gerichtheid op het binnenland. Slechts in enkele gevallen worden Neder-
landse ontwikkelingen in een breder kader geplaatst
door ze te vergelijken met ontwikkelingen in andere
landen. Een relevant voorbeeld met betrekking tot deregulering is de markt voor telecommunicatie. In Nederland woedt momenteel een discussie over de toekomstige vormgeving van deze markt. Naast de FIT
dient zich een aantal potentiele toetreders als de
Spoorwegen en de banken aan. Inzet is een belang-
aantasting van hun gevestigde belang. Politieke onafhankelijkheid zal het mogelijk maken te ontsnappen
aan deze druk en is daarmee een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot rationele analyses van structurele rigiditeiten en verstoringen in de economic.
Het belang van politieke onafhankelijkheid bij de
beoordeling van regulering wordt goed ge’fllustreerd
als we regulering vergelijken met inflatie. Het bestrijden van regulering en van inflatie zijn namelijk in
veel opzichten met elkaar te vergelijken. Bind jaren
zeventig bedroeg de inflatie in de meeste westerse
wereld circa 10%. Begin jaren tachtig werd er wereldwijd een belangrijk deflatieproces doorgevoerd met
als gevolg dat de inflatie snel daalde naar 3 a 4%,
vaak gepaard gaande met belangrijke produktieverliezen. Na de ervaringen met inflatie in de jaren zeventig en tachtig won in veel landen het inzicht veld dat
inflatie op lange termijn alleen te beheersen is als er
sprake is van een centrale bank die zoveel mogelijk
onafhankelijk is van de politick en dus bestand is tegen de politieke druk van belangengroeperingen die
de economic via monetaire middelen uit een econo-
rijke marktpositie op de toekomstige markt voor telecommunicatie. Alvorens echter een definitieve keuze
misch dal willen stimuleren. Inmiddels is uit analyses
te doen in een specifieke richting lijkt het het overwegen waard om na te gaan hoe andere overheden de
afweging hebben gemaakt. Een relevant voorbeeld is
van Alesina en Summers duidelijk geworden dat politieke onafhankelijkheid van de centrale bank en inflatie met elkaar samenhangen: hoe onafhankelijker de
weer Nieuw-Zeeland, waar de afgelopen jaren de
centrale bank, hoe lager doorgaans de inflatie9.
markt voor telecommunicatie met succes is gedereguleerd. Als gevolg hiervan daalden de prijzen met 21%
in het eerste jaar en nam de wachttijd voor een tele-
foonaansluiting af van zes weken tot minder dan
twee dagen. Vooral dit laatste, de verbeterde kwali-
teit van de dienstverlening, zou met micro-analyses
alleen niet te voorspellen zijn.
De mogelijkheden om van andere landen te leren
beperken zich niet tot telecommunicatie, maar bestrijken een groot aantal sectoren. De moeite waard zijn
bij voorbeeld de experimenten met het introduceren
van een grotere dynamiek in het overheidsmanagement in Nieuw-Zeeland. In dit land is vijf jaar geleden bij de overheid een ‘corporization process’ door-
10981
6. Zie JJ.M. Kremers, Naar een sterkere binnenlandse groeidynamiek, ESB, 11 december 1991, biz. 1128-1132.
7. Zie bij voorbeeld F. van der Ploeg en C.-Teulings, Ontbrekende markten en de rol van de overheid: de afweging tus-
sen rechtvaardigheid en doelmatigheid, in B.M.S. van
Praag, P.J. Vos en H.P. van Dalen (red.), De toekomst van de
verzorgingsstaat, Leiden, 1992, biz. 141-179.
8. Zie C. Winston, Economic deregulation: days of reckoning for microeconomists,/OMrno/ of Economic Literature,
September 1993.
9. Zie A. Alesina en L. Summers, Central Bank independence and macroeconomic performance; some comparative evi-
dence, Journal of Money, Credit and Banking, 1993, biz.
151-162.
De redenering met betrekking tot inflatie is in
alleen het onderzoeken van ontvangsten en uitgaven
belangrijke mate ook van toepassing op regulering,
van het Rijk. Juist het overheidsingrijpen in markten
maar net als in de meeste andere landen ontbreekt
ook in Nederland rationele informatie over de kosten
en de baten van overheidsoptreden en regulering. In
de volgende paragraaf gaan we nader in op de mogelijkheden om het effect van overheidsregulering in
Nederland systematisch in kaart te brengen.
zou geanalyseerd moeten worden. Een belangrijk verschil zou voorts zijn dat de Rekenkamer voor Deregulering wat betreft haar onderzoeksprogramma dichter
bij de fase van de politieke besluitvorming zou gaan
zitten, en een grotere vrijheid zou hebben om alternatieven voor bestaande situaties aan te dragen. Gezien
de nadruk op micro-economische analyses en op de
Een Rekenkamer voor Deregulering
Veranderingsprocessen in de maatschappij en de economie staan of vallen met politici die de moed hebben om netelige, structurele kwesties aan te pakken
en vol kunnen houden tot de lange-termijnoplossing
in zicht is. De noodzaak van politieke moed is me-
teen ook de achilleshiel van zulke processen. Om politici en de publieke opinie te blijven motiveren de
verstarring in de economie aan te pakken is goede
informatievoorziening nodig; informatievoorziening
die niet direct afhankelijk is van de politick, die in
heldere en rationele analyses de publieke opinie duidelijk kan maken waar de knelpunten in de economie zitten, wat daarvan de kosten zijn en hoe die verminderd kunnen worden. Wat nodig is, is een systematische analyse van de effecten van overheidsregulering. Een Rekenkamer voor Deregulering kan daarvoor zorgen.
Het op te richten instituut dient onafhankelijk te
effecten van overheidsregulering lijkt voorts samenwerking met het Sociaal en Cultured Planbureau
voor de hand te liggen.
Conclusie
De meeste westerse economieen lijden aan de kwaal
dat er te weinig aandacht is voor de maatschappelijke kosten van overheidsregulering. Eenmaal ingestelde overheidsregulering wordt te veel als een natuurgegeven geaccepteerd waaraan niet meer getornd
kan worden. Een overmaat aan regulering leidt echter op den duur tot verstarring en tot lagere groei.
Uitgaande van de noodzaak om het onderwerp
deregulering structured op de politieke agenda te
krijgen, zijn we nagegaan wat de noodzakelijke voorwaarden zijn om een structured aanpassingsproces
met deregulering als onderdeel succesvol te laten
zijn. Economische analyses en buitenlandse voorbeelden geven aan dat politieke moed van politici daar-
zijn van de politick. Ook hier is de vergelijking met
voor cruciaal is, en dat die gevoed dient te worden
de centrale bank nuttig. Immers, deze instelling kan
door een goede en rationele informatievoorziening
richting publieke opinie. Daartoe is een politick onafhankelijk instituut nodig dat de mogelijkheid heeft
om de effecten van overheidsingrijpen in de economie, zoals het heffen van impliciete tarieven en het
geven van subsidies, te kwantificeren en openbaar te
maken. Voor de beleidsvoorbereiding impliceert dit
een verschuiving van de traditionele macro-economi-
naar eigen inzicht in contact treden met de publieke
opinie, en maakt van deze vrijheid gebruik om het
belang van een stabiele gulden en een evenwichtig
economisch beleid een zo breed mogelijk draagvlak
te geven. Een vergelijkbare opzet lijkt ook voor de
Rekenkamer voor Deregulering van belang. Als opdracht kan worden meegegeven om via micro-economische analyses en vergelijkende studies met andere
landen rigiditeiten in de Nederlandse economie in
kaart te brengen, de kosten en opbrengsten te kwantificeren en waar mogelijk alternatieven aan te dragen. De lijst van mogelijke aandachtsgebieden van
het instituut is lang en zou onder andere het effect
van regulering op het de gebieden van volkshuisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, landbouw, tele-
communicatie en vervoer kunnen omvatten. Het instituut dient relatief klein van omvang te blijven en
dient in eerste instantie opgericht te worden voor
sche analyses naar micro-economische analyses en
vergelijkende studies. Om een analyse van overheidsregulering te ondersteunen, pleiten wij voor de oprichting van een Rekenkamer voor Deregulering, die
gedurende een periode van vijf of tien jaar de effecten van overheidsingrijpen signaleert, kwantificeert
en alternatieven aandraagt.
Piet Elchholtz
Kees Koedljk
een periode van vijf of tien jaar, waarna het functioneren geevalueerd zou kunnen worden om te beslissen het instituut al dan niet op te heffen. Dit laatste
om te voorkomen dat het instituut via competentiekwesties met andere adviserende instellingen van de
overheid het eigen voortbestaan probeert veilig te
stellen.
Het oprichten van een Rekenkamer voor Deregulering langs de hierboven geschetste lijnen zou een
belangrijke aanvulling en uitbreiding kunnen zijn op
het reeds bestaande werk van de Algemene Rekenkamer10. Deze instelling verricht immers al bijna 180
jaar onderzoek naar de ontvangsten en uitgaven van
10. Zie voor een beschrijving van het werk van de Algemene Rekenkamer, Th. A. Stevers, De rekenkamer, 1979 en PJ.
het Rijk. Het takenpakket van de Rekenkamer voor
Maigry, E.G. van Heukelom, A.J.R.M. Linders (red.), Van ca-
Deregulering zou echter belangrijk verder gaan dan
mere van der rekeningen tot algemene rekenkamer, 1989.
ESB 1-12-1993