Dertig jaar Verdrag van Rome
Dertig jaar geleden werd in Rome door zes landen het EEG-verdrag ondertekend. Dit
verdrag moest leiden tot economische integratie van de lidstaten. Inmiddels is het aantal
lidstaten verdubbeld, maar de gemeenschappelijke markt is nog steeds niet in zicht.
In dit artikel wordt de stand van zaken in de EG besproken. Er wordt ingegaan op de
Europese Akte en het witboek van de Europese Commissie. De auteur concludeert dat
een verenigd Europa nog ver weg is. Het blijft een probleem het gemeenschappelijke
belang en het belang van de individuele lidstaten op een lijn te krijgen.
DRS. L.M. BARKER*
Op 25 maart 1957 ondertekenden de regeringsleiders
van Frankrijk, West-Duitsland, Italie, Nederland, Belgie en
Luxemburg te Rome het EEG-Verdrag. Per 1 januari 1958
bestonden er aldus drie organisaties – de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en de Europese Economische Gemeenschap (EEG) – die zich richtten op de bevordering van de economische integratie van
de betrokken landen. Deze samenwerkingsverbanden fuseerden in 1969 tot de Europese Gemeenschappen (EG),
hetgeen onder meer leidde tot de instelling van een Raad
en een Commissie. Inmiddels is het aantal lidstaten verdubbeld: In 1973 traden het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en lerland toe, gevolgd door Griekenland in 1981
en Spanje en Portugal in 1986.
Naast deze uiterlijke veranderingen hebben zich tevens
aanzienlijke institutionele en beleidsinhoudelijke wijzigingen in het Europese integratieproces voltrokken. Na een
voorspoedig begin tijdens de overgangsfase (1958-1969)
stagneerde dit proces gedurende de jaren zeventig door
verschillende, met elkaar samenhangende oorzaken.
Momenteel lijkt er evenwel een kentering ten goede te kunnen worden waargenomen. Mede in verband met het dertigjarig bestaan van het Verdrag van Rome en de beoogde
herziening middels de Europese Akte vormt dit voldoende
aanleiding de huidige stand van zaken op een aantal essentiele beleidsterreinen van het integratieproces eens
nader in ogenschouw te nemen.
Overheden
Overheden die onroerend-goedbeleggers widen interesseren voor investeringen in steden dienen zich te realiseren dat de aantrekkelijkheid van een stad of regio voor beleggers in onroerend goed alleen kan worden verhoogd als
ten minste een zeker deel van het beleggingsrisico wordt
weggenomen of als een investeringssubsidie wordt verstrekt. De eerste verantwoordelijkheid van de belegger
geldt degenen die hem fondsen toevertrouwd hebben. Hij
kan geen geld ergens insteken als er niet een redelijke of
zelfs goede kans bestaat op een acceptabel rendement,
d.w.z. in de orde van grootte van 6% reeel per jaar. Daarnaast is het voor stedelijke Overheden die beleggers willen
benaderen van belang de volgende punten in het oog te
houden:
– er dient een structuurplan voor de stad te zijn;
– in de ontwerp-fase van het structuurplan is de betrokkenheid gewenst van grote beleggingsinstellingen die
286
Integratieproces
De communautaire integratiemethode die in het EEGVerdrag ligt opgesloten, is in zekere zin gebaseerd op
negatieve integratie en hierop aansluitende positieve integratie. Een en ander impliceert in beginsel dat een permanente juridische beperking van het gebruik van nationale
beleidsinstrumenten gepaard dient te gaan met harmonisatie of coordinate van wetgeving en beleid op gemeenschapsniveau. Bij het verwezenlijken van een gemeenschappelijke markt tussen gemengde economieen zijn
beide integratievormen nauw met elkaar verbonden.
Immers, indien de nationale regeringen een adequaat
overheidsbeleid wensen te handhaven is het noodzakelijk
dat negatieve integratie op de voet wordt gevolgd door
positieve integratie. Het Verdrag van Rome bleek niet toereikend om de nodige samenhang tussen de beide vormen
te bewaren. Bovendien voltrokken zich enige interne en
externe economische en institutionele wijzigingen die de
onderlinge afstemming verder bemoeilijkten. Het ontbreken van met negatieve integratie sporende positieve
integratie heeft geleid tot het ontstaan van integratietekorten, die de werking van de gemeenschappelijke markt verstoren en de effectiviteit van het binnen de EG gevoerde
* De auteur is werkzaam bij de Vakgroep Economie van de Faculteit
der Rechtsgeleerdheid van de Erasmus Universiteit te Rotterdam.
goede onroerend-goeddeskundigen in dienst hebben.
Het uitsluitend in contact treden met projectontwikkelaars valt af te raden; voor grote projecten beschikken zij
niet over voldoende kapitaal en bij moeilijkheden dreigt
al snel een faillissement;
– belangrijk is het scheppen van gebieden met schaarstewaarde; die gebieden kunnen een aanzienlijke uitstraling hebben;
– terughoudendheid met erfpachtcontracten is geboden.
Een deel van de grondwaardestijging moet ten goede
komen aan de belegger, want uiteindelijk stijgt alleen de
grond in reele waarde.
Ten slotte geldt dat voor goede plannen altijd meer dan
genoeg kapitaal beschikbaar is. Nu de koersontwikkeling
op de aandelenmarkt over haar top lijkt te zijn, zullen de institutionele beleggers hun onroerend-goedportefeuille bovendien proberen uit te breiden.
C.A. van Lammeren
overheidsbeleid beperken. Met publieke Rationale handelingsvermogen verdwijnt zonder dat daar voldoende communautair handelingsvermogen voor in de plaats komt,
hetgeen door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid als het centrale probleem van het Europese
integratieproces wordt beschouwd 1).
De Nederlandse regering is het weliswaar eens met de
hoofdlijnen van het WRR-rapport, maar plaatst niettemin
enige kanttekeningen bij de noodzaak tot het nemen van
beleidsmaatregelen gericht op positieve integratie. Zij
benadrukt in haar officiele reactie dat de negatieve integratie voorop dient te staan en de positieve integratie in
hoofdzaak gericht moet zijn op het creeren van voorwaarden die de samenwerking beter doen functioneren. Bovendien stelt de overheid dat de nieuwe beleidsvoorstellen
van de Commissie moeten worden getoetst aan de nationale dereguleringsnormen 2). Hoewel het doel van deze
opmerkingen – het vermijden van dirigistisch beleid vanuit Brussel – niet valt te betwisten, is het de vraag of deze
kanttekeningen recht doen aan de door de WRR geconstateerde gebreken binnen het integratieproces. Integendeel, zij lijken de reeds bestaande twijfel omtrent de
onderkenning door de lidstaten van de noodzaak tot
opeenvolging van negatieve en positieve integratie te versterken. In hoeverre deze twijfel terecht is, zal blijken bij de
tenuitvoerlegging van het programmater voltooiing van de
interne markt en de daarbij behorende toepassing van de
Europese Akte.
Interne markt
In het EEG-Verdrag is de formele erkenning van de liberalisatie van de nationale grensinterventies opgenomen in
de vorm van de z.g. vier vrijheden: het vrije verkeer van
goederen, diensten, personen en kapitaal 3). De genoemde vrijheden vormen in feite de basis voor de gemeenschappelijke markt, die de Europese Gemeenschap
beoogt te zijn. Dit neemt niet weg dat er nog veel tekortkomingen bestaan in de integratie van bepaalde markten,
hetgeen voor een deel te wijten is aan de uiteenlopende
striktheid van de in het Verdrag opgenomen bepalingen
ten aanzien van (vooral) het vrije verkeer van diensten en
produktiefactoren. Ook de interne markt voor industriele
produkten vertoont nog een groot aantal belangrijke omissies. De betreffende gebreken zijn voornamelijk het resultaat yan nationaal overheidsingrijpen aan de grenzen en in
de binnenlandse economie dan wel van het ontbreken van
een voldoende mate van harmonisatie tussen uiteenlopende beleidsinterventies van de lidstaten 4).
Ten einde bestaande tekortkomingen op te heffen heeft
Commissaris Cockf ield in juni 1985 een witboek gepresenteerd overde voltooiing van de interne markt in 1992 5). Dit
beleidsdocument bevat een zeer ambitieus programma
met meer dan 300 voorstellen voor verordeningen en richtlijnen. Het witboek staat dan ook terecht centraal bij de
werkzaamheden van de Raad van Ministers op het gebied
van de interne markt in de komende jaren. Ten tijde van
het Nederlandse voorzitterschap is de Raad gestart met
een systematische behandeling van de Commissievoorstellen. Daartoe is een mechanisme uitgewerkt dat
bestaat uit een voortschrijdend werkprogramma, dat voor
drie opeenvolgende Raadsvoorzitterschappen de dossiers bevat die in behandeling genomen of afgerond moeten worden. Deze procedure, die bekend staat als het
‘troika-concept’, draagt zorg voor een grotere continui’teit
in de beleidsvorming en bevordert de samenwerking tussen de Raad en de Europese Commissie.
Ondanks deze verbeteringen is de kans op het tijdig uitvoeren van het programma gering indien een doorbraak
op institutioneel terrein uitblijft. In dit verband is de
totstandkoming van de Europese Akte tijdens de Intergouvernementele Conferentie te Luxemburg (december 1985)
van belang 6). Deze overeenkomst omtrent een wijziging
van de Gemeenschapsverdragen heeft onder meer ten
doel het besluitvormingsproces in de EG te vergemakkelij-
ken en de interne markt per 31 december 1992 tot stand te
brengen. Gelet op de doelstellingen zal het duidelijk zijn
dat het witboek en de Europese Akte elkaar aanvullen. Het
eerste schetst de route en geeft het scenario aan ter
completering van de interne markt, terwijl de laatste de
daartoe noodzakelijk geachte institutionele veranderingen
bevat 7).
Vraagtekens
Er kunnen echter enige vraagtekens worden geplaatst
bij het bestaan van een twee-eenheid tussen het witboek
van de Commissie en de Europese Akte. Bovendien is het
de vraag of de beide stukken uiteindelijk leiden tot een tijdige uitvoering van het werkprogamma ter voltooiing van de
interne markt. Vooral over de inhoud van de Europese
Akte zijn in het vorige jaar verscheidene kritische beschouwingen verschenen, waarvan het eindoordeel varieerde
van gematigd positief tot uiterst negatief 8). Het voert te ver
om de implicaties van de herziening van het Verdrag van
Rome in extenso te behandelen, maar een toelichting op
een aantal hoofdpunten is op haar plaats.
De vermelde commentaren zijn vrij eensgezind in hun
oordeel dat de Akte enige dubbelzinnige formuleringen
bevat, die mogelijkerwijs een achteruitgang ten opzichte
van de bestaande rechtstoestand tot gevolg hebben. Een
eerste opmerking betreft de vraag wat de rechtsgevolgen
(kunnen) zijn van een eventuele overschrijding van de termijn van 31 december 1992. In de derde verklaring van de
Intergouvernementele Conferentie, die is opgenomen in
de Slotakte, staat vermeld: ,,De vaststelling van de datum
van 31 december 1992 schept geen automatische rechtsgevolgen.” Ten eerste lijkt het erop dat aldus een nieuwe
overgangsperiode is ingevoerd, die van onbepaalde duur
is 9). Ten tweede bestaat de vrees dat deze bepaling de
bestaande rechtspraak over de rechtstreekse werking van
de Verdragsbepalingen inzake het vrije gpederenverkeer
zal aantasten. Een verduidelijking is op zijn plaats om de
huidige onzekerheid weg te nemen. Een tweede opmerking heeft betrekking op het vierde lid van art. 10OA en het
tweede lid van art. 10OB van de Akte. Alle reacties spreken
in dit verband van een duidelijke achteruitgang. Immers,
terwijl art. 100 EEG kennelijk beoogt aan art. 36 zijn praktische betekenis als uitzondering op het vrije goederenverkeer na voltooiing van het harmonisatieproces te
ontnemen, geven de nieuwe bepalingen aan art. 36 ook na
harmonisatie een permanent karakter. Men kan zich echter afvragen wat het nut van harmonisatie is, indien een
lidstaat de mogelijkheid behoudt zich op grond van nationale normen inzake gezondheid, publieke moraal enz.
1) WRR, De onvoltooide Europese integratie, rapport 28, ‘s-Gravenhage; april 1986, zie m.n. hoofdstuk 1.
2) WRR, Regeringsstandpunt ten aanzien van het WRR-rapport,
‘s-Gravenhage, november 1986.
3) Zie: Verdrag tot oprichting van de EEG, Tweede deel, Titel I en III.
4) Zie voor een goed overzicht van de bestaande tekortkomingen:
J. Pelkmans, De interne EG-markt voor industriele produkten, WRR,
V47, ‘s-Gravenhage, 1985.
5) Commissie van de EG, Completing the internal market, Com(85)
310, Brussel, 14 juni 1985.
6) De Akte is inmiddels door alle nationale parlementen geratificeerd,
maar de inwerkingtreding per 1 januari 1987 is vertraagd door een bij
het gerechtshof van Dublin aangespannen procedure, die beoogt de
lerse regering te beletten de laatste protocollaire stappen te zetten.
7) L.A. Geelhoed, Algemene inleiding, in: WRR, Europese integratie
in beweging: verslag van een Conferentie, V55,’s-Gravenhage, 1986,
biz. 9.
8) Gerangschikt naar toenemende kritiek zijn dit o.m.: P. Verloren
van Themaat, De Europese Akte , Sociaal Economische Wetgeving,
jg. 35, 1986, biz. 464-483; J. Lodge, Single European Act: Towards a
New Euro-Dynamism? , Journal of Common Market Studies, jg. 24,
1986, biz. 203-223 ; Th.W. Vogelaar, De Europese Akte, NieuwEuropa, jg. 12,1986, biz. 76-81 en P. Pescatore, Observations et critiques
sur I’Acte unique europeen, Journee d’Etudes, Brussel, maart 1986,
biz. 38-66.
9) Vergelijk in dit verband art. 8 van het oorspronkelijke Verdrag,
waarin sprake is van een overgangsperiode van 12 jaar, nl. tot 1 janauri 1970.
gende stap middels negatief integrerende maatregelen
het vermogen van de lidstaten om effectief economisch
beleid te voeren beperkt. Het witboek legt te zeer de nadruk op het wegwerken van de bestaande nationale regelgeving die de’ handel tussen lidstaten belemmert, en
schenkt te weinig aandacht aan het opstellen van noodzakelijk flankerend beleid op communautair niveau. Het
goed functioneren van een interne markt blijft evenwel een
illusie indien de ontwikkeling van een daadwerkelijk
gemeenschappelijk mededingings-, Industrie-, en handelsbeleid uitblijft 14). De verwevenheid van deze beleidsterreinen vereist dat op communautair niveau een
samenhangende politiek wordt gevoerd: een samenhang,
die tot dusverre onvoldoende in de praktijk is gebracht.
Mededingings- en industriebeleid
De ondertekening van het EEG-verdrag
(fotoANP)
tegen de invoer van produkten uit andere lidstaten te verzetten 10). Bovendien introduceert art. 100A lid 4 zelfs
twee nieuwe mogelijkheden om zich aan de markteenheid
te onttrekken, te weten de bescherming van het leef- en
arbeidsmilieu.
Enige in de Slotakte opgenomen verklaringen van een
aantal lidstaten versterken het beeld van dubbelzinnigheid
en rechtsonzekerheid. De betrokken overheden refereren
daarin aan de ongewenste invloed van de uitvoering van
het interne marktprogramma op gevoelige en vitale sectoren binnen hun economieen. Dergelijke verklaringen doen
vermoeden dat een beroep op het z.g. Akkoord van
Luxemburg (1966) niet onwaarschijnlijk is. Dit is in tegenspraak met de constatering van Engering, dat bij de
uitvoering van het strakke tijdschema nationale beleidsprioriteiten geen rol spelen 11). Kortom, een en ander
duidt op het bestaan van een afstemmingsprobleem tussen het witboek en de Europese Akte.
Een andersoortig afstemmingsprobleem betreft de discrepantie tussen de centrale beleidsinhoudelijke doelstelling – de verwezenlijking van de interne markt – en de
getroffen beleidsarrangementen binnen de Akte. Naar de
mening van Geelhoed is dit het resultaat van de sterke verzelfstandiging van de institutionele tegenover de materiele
problematiek binnen de Gemeenschap. Het onafhankelijk
van elkaar willen oplossen van deze moeilijkheden leidt tot
een handhaving van de door de WRR geconstateerde
tekortkomingen. De integratietekorten blljven bestaan en
dreigen zelfs toe te nemen, waardoor de EG in haar
streven tot een spoedige voltooiing van de interne markt te
kampen zal krijgen met groeiende achterstanden 12).
Deze indruk leek te worden bevestigd in december van het
vorige jaar, toen bekend werd gemaakt dat in 1986 slechts
een kwart van de beoogde besluiten waren genomen.
Inmiddels ziet de balans er anders uit. Hoewel er nog
steeds sprake is van vertragingen, is een behoorlijk aantal
beslissingen genomen, waarvan enkele van groot economisch belang zijn 13).
Toch zijn er enkele kanttekeningen te plaatsen bij het
door de Commissie gepresenteerde witboek. Zoals reeds
vermeld, schetst dit werkstuk de route en het scenario voor
de voltooiing van de interne markt. Bij het formuleren van
de beleidsvoorstellen lijkt de Commissie zich echter in
onvoldoende mate te hebben gerealiseerd dat iedere vol-
288
Het gemeenschappelijk mededingingsbeleid, dat is
gericht op het bestrijden van concurrentievervalsend gedrag van particuliere ondernemingen (art. 85 en 86 EG) en
lidstaten (art. 92 t/m 94 EEG), is een belangrijk werkterrein
van de Commissie en het Hof van Justitie. Kunstmatige
verstoringen van de concurrentieverhoudingen in de EG
kunnen immers in de praktijk dezelfde bescherming bieden als de voormalige nationale handelsgrenzen en leiden
uiteindelijk tot marktsegmentatie. Een stringent toezicht
van de Commissie in samenwerking met het Hof is derhalve gewenst. De uitvoering van de communautaire
mededinginspolitiek tegenover particuliere ondernemingen voldoet – in tegenstelling tot die ten aanzien van
overheidsbedrijven en lidstaten – over het algemeen aan
deze eis.
Zowel de Commissie als het Hof zijn eensgezind in hun
veroordeling van kartelvorming en misbruik van economische machtsposities. Een enkel voorbehoud past slechts
bij de introductie van vier generieke vrijstellingsverorderingen in 1984 15). Het gaat hier om ontheffingen voor
distributie- en klantenservice-overeenkomsten in de automobielsector, specialisatie-overeenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten ten behoeve van onderzoek en
ontwikkeling in de z.g. pre-concurrentiele fase en
octrooilicentie-overeenkomsten. De drie laatste vallen
gedeeltelijk onder het technologiebeleid, dat is gericht op
het bevorderen van kwalitatief hoogwaardige produktie en
innovatie. Hierin schuilt echter het gevaar dat het concurrentiebeleid te sterk in dienst komt te staan van het
technologie- en industriebeleid, waaruit een versoepeling
van het communautaire mededingingsbeleid kan voortvloeien. Dat dit gevaar verre van denkbeeldig is illustreert
een passage uit een Nederlands memorandum aan de
Commissie: ,,Meer in het algemeen wil de Nederlandse
regering bepleiten dat de Commissie een ruim gebruik
maakt van gemeenschappelijke vrijstellingsverordeningen en steuncodes. Daardoor zullen ondernemingen en
lidstaten een grotere zekerheid en slagvaardigheid krijgen
bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsplannen, die passen
in het streven om de concurrentiepostie van het Europese
bedrijfsleven te versterken en de ontwikkeling van nieuwe
technologieen te bevorderen” 16). Gezien het belang van
een stringent mededingingsbeleid voor de voltooiing van
de interne markt is de Nederlandse suggestie niet alleen
innerlijk tegenstrijdlg, maar kan zij bovendien leiden tot
een ongewenste renationalisatle van het mededingingsbeleid.
10) Verloren van Themaat, op.cit., biz. 478.
11) F.A. Engering, Industrie en landbouw; dwarsverbanden in de
integratie, in: WRR, Europese integratie in beweging; verslag van een
conferentie, ‘s-Gravenhage, 1986, biz. 38.
12) Geelhoed, op.cit., biz. 9-10.
13) Europa van Morgen, 28 januari 1987, biz. 53-54.
14) Zie Pelkmans, op.cit., biz. 194-206.
15) Commissie van de EG, Veertiende verslag over het mededingingsbeleid, Brussel, 1985, biz. 43-52.
16) Geciteerd uit: De interne markt: versterking van de technologische basis van de Gemeenschap, 5 maart 1985.
Ook nationale steunmaatregelen zijn in beginsel onderworpen aan stringent toezicht door de Gemeenschapsinstellingen. Ten aanzien van sectorale steunverlening is
het beleid het verst ontwikkeld en zijn criteria geformuleerd op grond waarvan subsidiering van bedreigde sectoren is toegestaan. Onder invloed echter van de ernstige
economische crisis in de jaren zeventig bleken deze criteria echter niet of nauwelijks toepasbaar, hetgeen met
name binnen de staalindustrie leidde tot een subsidiewedloop tussen de lidstaten. Zo was Nederland min of meer
verplicht Hoogovens op basis van het ‘matching’ principe
steun te verlenen, aangezien de subsidiering van inefficiente producenten in andere lidstaten de produkten van
Hoogovens uit de markt dreigde te drukken 17). Geleidelijk
breidden de steunmaatregelen zich uit over andere
industriele bedrijfstakken. De Commissie waarschuwde
daarom in 1982 uitdrukkelijk voor een steeds verder om
zich heen grijpende steunmentaliteit. Tevens was de Commissie verontrust over de toenemende praktijk van de
lidstaten allerlei vormen van steunverlening niet of te laat
bij haar aan te melden. In een brief aan de nationale regeringen schrijft zij: ,,Cases of non-notification or late notification have ceased to be isolated” 18). Eenenanderduidt
op een flagrante schending van de verplichtingen die vermeld staan in het Verdrag van Rome in art. 93 lid 3. In
Nederland kwamen dergelijke gedragingen aan het licht
tijdens het onderzoek naar de steunverlening aan het
RSV-concern, waarbij bleek dat de subsidiering volgens
de EG-regels ongeldig was 19).
Met ingang van 1982/83 is het zojuist geschetste beeld
ten goede gekeerd. Het aantal aanmeldingen van nationale steunprojecten bij de Commissie is sterk toegenomen,
hetgeen volgens deze installing voor een groot deel te
wijten is aan de toenemende discussies binnen de nationale regeringen omtrent de effectiviteit van steunmaatregelen ten behoeve van bedreigde sectoren en bedrijven.
Tevens is het toezicht effectiever geworden blijkens een
stijging van het aantal door de Commissie ingeleide procedures inzake art. 93 lid 2 en van het aantal negatieve beschikkingen. Daarnaast heeft de Commissie in 1985 een
systeem gemtroduceerd dat tot doel heeft belanghebbende derden te motiveren tot interventie over te gaan indien
in een lidstaat een voor hen nadelige steunmaatregel
wordt ingevoerd 20).
Een andere positieve ontwikkeling in de jaren tachtig is
dat de steunmaatregelen meer en meer gericht worden op
nieuwe industrieen, onderzoek en ontwikkeling en innovatie. Een dergelijke vorm van nationale steunverlening is
een betere aanwending van beperkte financiele middelen
en meer in overeenstemming met een beleidsstrategie ter
voltooiing van de interne markt. Aangezien deze steun
voornamelijk betrekking heeft op ondernemingsactiviteiten in de ‘pre-concurrentiele fase’ is het gevaar van een
kunstmatige verstoring van de mededingingsverhoudingen en een bemvloeding van het handelsverkeer tussen
lidstaten geringer. Bovendien is de EG actief op het terrein
van de nieuwe industriele technologieen via de uitvoering
van kaderprogramma’s zoals ESPRIT, RACE, BRITE e.d.,
zodat coordinate op communautair niveau eenvoudiger
kan geschieden.
Niettemin bestaan er, zoals Pelkmans terecht opmerkt,
ook enkele problemen 21). In de eerste plaats moet er een
scheidslijn worden getrokken tussen werkelijk innovatieve
investeringen en vervangingsinvesteringen. In de tweede
plaats verdient het aanbeveling het begrip ‘pre-concurrentiele fase’ te operationaliseren. In de derde plaats
bestaan er in de lidstaten, yooral de grotere, omvangrijke
nationale technologieprogramma’s, waardoor duplicatie
van steunmaatregelen een probleem kan vormen. Ten
slotte is het voor de Commissie belangrijk vast te stellen
wat het beoogde en wat het uiteindelijke effect van de
steun is op de mededinging en de handel binnen de
Gemeenschap. Het zal duidelijk zijn dat de genoemde
problemen geringer zijn naarmate de nationale steunmaatregelen betreffende technologie, onderzoek en ontwikkeling meer in het kader van gemeenschappelijke
programma’s plaatsvinden. Bovendien is het in een derge-
lijke situatie gerechtvaardigd art. 92 lid 2 betreffende de
uitzonderingsmogelijkheden op het algemeen verbod op
nationale steunmaatregelen in werking te stellen.
Gezien het voorgaande is het naar te moeten constateren dat de Raad van Ministers er in februari wederom niet
in is geslaagd een begroting vast te stellen voor een nieuw
communautair kaderprogramma inzake technologie voor
de jaren 1987 tot en met 1991. Reeds sinds medio 1986
wordt daarover uitvoerig gedebatteerd. Het oorspronkelijke plan van de Europese Commissie beoogde 10 mrd ECU
uit te trekken voor de vijfjarige periode, maar dit voorstel
bleek al snel volstrekt onhaalbaar. Na een neerwaartse
aanpassing tot ca. 7,7 mrd. ECU lieten West-Duitsland,
Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk weten dat zo’n 4 mrd.
ECU het voor hen hoogst aanvaardbare bedrag zou zijn;
Nederland en Belgie namen een tussenpositie in. Het
grootste probleem in deze zaak vormt de noodzaak het basisprogramma voor onderzoek unaniem in de Raad te
moeten goedkeuren 22). Uit de discussies in de Raad blijkt
dat de drie grootste lidstaten het wetenschappelijk onderzoek het liefst op nationaal niveau wlllen uitvoeren. Inmiddels heeft Commissaris Narjes reeds verklaard dat het
bedrag van 4 mrd. ECU te gering is om een effectief Europees onderzoeksbeleid te kunnen voeren, welk beleid nota bene op vier achtereenvolgende zittingen van de
Europese Raad tot eerste prioriteit is verklaard. Volgens
woordvoerders van de Commissie zijn de gevolgen van de
onduidelijkheid nu al merkbaar. Zo zou bij voorbeeld het
ESPRIT-programma al vertraagd worden en zouden onderzoekers bij andere projecten vertrekken omdat ze te
weinig zekerheid hebben omtrent nun positie in de komende jaren 22).
Handelsbeleid
Naast de mededingings- en de industriepolitiek vormt
het handelsbeleid een essentieel onderdeel in het totaalpakket van flankerende beleidsmaatregelen, aangezien er
een duidelijk verband bestaat tussen het interne vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten en de handelspolitieke betrekkingen met derde landen. Immers, binnen een
douane-unie worden de produkten uit niet-lidstaten in dezelfde mate toegelaten tot het vrije verkeer als produkten
uit lidstaten zodra in een der lidstaten de benodigde importformaliteiten zijn vervuld. Met dit verband werd in het
Verdrag van Rome uitdrukkelijk rekening gehouden, aangezien art. 113vermeldt: ,,Naafloopvandeovergangsperiode wordt de gemeenschappelijke handelspolitiek
gegrond op eenvormige beginselen ….”. Ondanks de uitleg van het Hof van Justitie in het Donckerwolcke-arrest
dat de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake handelspolitieke aangelegenheden een exclusieve is, blijkt in
de praktijk dat de lidstaten regelmatig worden gemachtigd
nationale handelspolitleke maatregelen te treffen.
In de eerste plaats is het mogelijk dat de lidstaten, middels een beroep op art. 115 EEG en na toestemming van
de Commissie, specifieke maatregelen kunnen nemen.
Het buiten toepassing verklaren van een gemeenschappelijke behandeling van importgoederen impliceert dat
lidstaten individueel protectionistische maatregelen
mogen treffen tegen uit niet-lidstaten afkomstige produkten die elders in de EG vrij kunnen circuleren. Dit leidt tot
het instandhouden van nationale handelsgrenzen en derhalve tot marktfragmentatie. Hoewel de Commissie haar
17) Pelkmans, op.cit., biz. 55.
18) EG Publikatieblad, C 252, 30 September 1980.
19) P.J. Slot, J.S. van den Oosterkamp en M.C.J. Groothuizen, Steun
aan RSV: keert de wal het schip?, Nederlands Juristen Blad, 2 maart
1985, biz. 273-279 en B.H. ter Kuile, Rechtsbescherming in crisis en
crisis in rechtsbescherming, Rotterdam, februari 1985.
20) Commissie van de EG, Vijftiende verslag over het mededingingsbeleid, Brussel, 1986, biz. 141-142.
21) Pelkmans, op.cit., biz. 58-59.
22) Europese Akte, artikel 24; een aanvulling op het oorspronkelijke
art. 130. Zie met name art. 130 I t/m Q.
machtiging zou kunnen weigeren, is voor de toepassing
van deze ontsnappingsclausule op ruime schaal toestemming verleend 23). In de tweede plaats is het voor de lidstaten mogelijk met sommige externe handelspartners (o.a.
Japan en de meeste staatshandelslanden) bilaterale handelsovereenkomsten af te sluiten, waarbinnen selectieve
vrijwaringsclausules kunnen worden opgenomen. Ook op
deze wijze kunnen handelsbelemmerende maatregelen
worden gemtroduceerd, die per lidstaat verschillen, die
gericht zijn op een bepaald exporterend land en die betrekking hebben op een specifiek produkt. In de derde plaats
wordt de speelruimte van de lidstaten op handelspolitiek
terrein vergroot door een geleidelijke verschuiving van
protectie via prijsinstrumenten naar protectie middels
kwantitatieve invoerbeperkingen. De laatste vorm van
handelsbescherming wordt vaak verpakt in de vorm van
o.a. vrijwillige exportbeperkingen, waardoor de Internationale verplichtingen worden omzeild. Door dit informele
karakter en de grotere effectiviteit is dergelijke hoeveelheidsprotectie bijzonder aantrekkelijk om toe te passen.
Aangezien de juridische overdracht van formele bevoegdheden geen geeigend middel is als het om informele en
verplichtingen omzeilende vormen van protectie gaat, is
het voor de Commissie bijzonder moeilijk om greep te krijgen op dergelijk eigenmachtig optreden van de lidstaten.
Het is derhalve niet verwonderlijk dat de laatsten in toenemende mate gebruik hebben gemaakt van de hen overgebleven speelruimte 24). De bovenstaande aspecten van
het invoerbeleid hebben ertoe geleid dat er binnen de
Gemeenschap sprake is van uiteenlopende handelsliberalisatie.
Ook aan de exportzijde bestaat een ernstige lacune, die
nadelige gevolgen kan hebben voor het vrije interne verkeer van goederen. Nationale steunmaatregelen ten behoeve van de export naar andere lidstaten acht de
Commissie terecht onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Ten aanzien van subsidising voor de uitvoer naar derde landen neemt zij, op basis van het Verdrag
van Rome (art. 112 EEG), een coulantere houding aan.
Het is echter geenszins uitgesloten dat dergelijke steunmaatregelen leiden tot een kunstmatige verstoring van de
concurrentieverhoudingen binnen de Gemeenschap. Indien deze vorm van exportsubsidiering inderdaad concurrentievervalsing tot gevolg heeft, zou het algemeen
verbod op nationale steunmaatregelen (art. 92 lid 1) van
toepassing dienen te zijn. Het speciale karakter van art.
112 verhindert echter dat de lidstaten gehouden zijn de
Commissie in kennis te stellen van hun bestaande of
nieuw in te voeren steunmaatregelen ten behoeve van de
export naar derde landen 25). Dit neemt niet weg dat het
van belang is dat de Gemeenschapsinstellingen op de
hoogte zijn van alle maatregelen die het functioneren van
de gemeenschappelijke markt bemvloeden.
Ten slotte is het in verband met de interne marktproblematiek en de technologische achterstand van de EG ten
opzichte van de VS en Japan zinvol om in het kort in te
gaan op enkele argumenten die lijken te pleiten voor de introductie van tijdelijke handelsbescherming ten behoeve
van nieuwe, technologisch geavanceerde produkten. In
September 1983 heeft de Franse regering in een memorandum aan de Commissie een dergelijke handelswijze
gepropageerd: de bescherming van een zekere markttoegang is volgens haar vooral in de initiele fase van de produktlevenscyclus essentieel. Tijdelijke protectie ten
behoeve van nieuwe produkten is over het algemeen te
rechtvaardigen indien zij dient ter neutralisatie van ontwikkelingssubsidies in derde landen en/of ter overbrugging
van grote verschillen in wederzijdse markttoegang, welke
het concurrentievermogen op lange termijn aanmerkelijk
kunnen bemvloeden 26). Om niet te vervallen in de hiervoor genoemde marktfragmentatie ten gevolge van een
verbrokkeld handelsbeleid is het een vereiste dat de protectie op communautair niveau plaatsvindt. Bovendien
bezit de Gemeenschap in dezen de jure een exclusieve
bevoegdheid. De ideale oplossing is natuurlijk dat er
tijdens de binnenkort te starten GATT-ronde afspraken
worden gemaakt omtrent de begeleiding van nieuwe
290
technisch-hooggekwalificeerde produkten in internationaal verband, bij voorbeeld door de opname van een
‘high-tech code’ in de Algemene Overeenkomst inzake
Tarieven en Handel.
Besluit_________.
Hoewel de totstandkoming van het witboek en de Europese Akte zonder twijfel een nieuwe impuls aan het integratieproces heeft gegeven, is het de vraag in hoeverre dat
in de praktijk tastbare resultaten zal opleveren. Zowel bij
het witboek als bij de Akte kunnen de nodige vraagtekens
worden geplaatst betreffende de inhoud en de haalbaarheid van de te verwezenlijken doelstellingen: vooral de
Europese Akte lijkt voor tweeerlei uitleg vatbaar te zijn.
Hoe is het anders te verklaren dat politic! in de ene lidstaat
de Akte kunnen presenteren als een versterkte garantie
voor de nationale belangen en in de andere als een nieuwe
kans de Gemeenschap vooruit te helpen. Ook het witboek
vertoont enkele fundamentele tekortkomingen, die vooral
betrekking hebben op de onderlinge afstemming van negatief en positief integrerende beleidsmaatregelen. Gezien de bestaande lacunes op het terrein van het
flankerend beleid, is het voor de voltooiing van de interne
markt op 31 december 1992 van wezenlijk belang extra
aandacht te besteden aan de afstemming tussen negatieve en positieve integratie. Of de genoemde problemen
werkelijk in de praktijk oplosbaar zijn, zal blijken voor 31
december 1988 en voor 31 december 1990, wanneer de
Commissie aan de Raad verslag moet uitbrengen over de
voortgang van de werkzaamheden ter voltooiing van de interne markt. Een ding staat vast: de omvang en de complexiteit van de te verrichten activiteiten is groot.
L.M. Bakker
23) Europa van Morgen, 4 maart 1987, biz. 127.
24) G. Koopmann, Nationaler Protektionismus und gemeinsame
Handelspolitik in der EG, in: B.B. Gemper (red.), Protektionismus in
der Weltwirtschaft, Hamburg, 1984, biz. 26-46.
25) J.A. Winter, Nationale steunmaatregelen en het gemeenschapsrecht, Deventer, 1981, biz. 139-141.
26) Zie voor een uitgebreidere behandeling: Pelkmans, op.cit., biz.
140-141 en biz. 194-198.
27) Th.W. Vogelaar, op.cit., biz. 77.