Maatschappijspiegel
De stabiliteit van de
verzorgingsstaat
DRS. L. FAASE*
Inleiding
De crisis in de verzorgingsstaat
Het recente OECD-rapport 1) over de
Het OECD-rapport is aldus een voorNederlandse economic heeft nogal wat onbeeld van macro-economische analyse die
eigenlijke opschudding verwekt. Zo zou- een aantal dilemma’s blootlegt binnen de
den de conclusies en aanbevelingen hoofdeconomische politiek en voorts voldoende
zakelijk vanuit Den Haag zijn gedicteerd.
ruimte laat voor de verschillende theraHet weekblad De Tijd weet daarnaast te pieen waaruit de politiek zal moeten kieonthullen dat het rapport ,,slechts” door
zen. De analyse is bovendien noodzakelijeen man geschreven is, een werkwijze kerwijze eenzijdig. De economische malaiwaaraan men in die journalistieke kring se die vooral tot uitdrukking komt in het
kennelijk niet gewend is.
onbetaalbaar worden van de collectieve
De inhoud van het rapport baart minder sector is een aspect van de crisis waarin de
verzorgingsstaat verkeert. De verminderde
opzien. Dat is om verschillende redenen
niet verwonderlijk. Zo worden er niet of effectiviteit van de politieke besluitvornauwelijks voor het beleid bruikbare aan- ming, deels gevoed door een polarisatie
bevelingen gedaan. Het is, zoals Van Duijn
van economische visies, deels inherent aan
in zijn rubriek in NRC Handelsblad ophet politieke systeem zelf, is er een ander
merkte, voor elk wat wils. De globale conaspect van. Maar wat de meeste zorgen
clusies sluiten aan bij de gezichtspunten
baart, is het beleid met betrekking tot de
die hier te lande door de belangrijkste be- inkomensverdeling; sterk gericht op herleidsadviseurs (SER, CPB, Commissie verdeling van arbeid naar kapitaal en voorWagner) eerder zijn verwoord. Binnen de al sterk gericht op de marktsterke werknevigerende denkbeelden voor economisch mers onder de actieven onder invloed van
herstel worden geen nadere keuzen gedaan. een nieuwe prestatie-ideologie 4).
Over de mogelijkheid van een meer expanEr bestaat wel enige onduidelijkheid
sief beleid (het verzwegen medicijn 2)) over wat precies onder de verzorgingsstaat
wordt geen uitspraak gedaan.
moet worden verstaan. Vaak wordt gerefeHet rapport blijft steken in inmiddels reerd aan het geheet van sociale en culturewat obligaat aandoende opmerkingen. Met
le voorzieningen dat iedere vorm van pereen knipoog naar de aanbodeconomie soonlijk risico overneemt en aldus ook de
wordt geconstateerd dat de uitgaven voor
persoonlijke verantwoordelijkheid van de
de sociale zekerheid niet alleen een aan- burger voor zijn eigen levensomstandigheden verkleint of tenietdoet. Individuele
vaardbaar volume hebben overschreden,
verantwoordelijkheid en sociale deugden
maar dat de uitkeringshoogte het effectief
functioneren van de arbeidsmarkt frusals burenhulp, vrijwilligerswerk (gemeentreert. De inkomensverschillen tussen ac- schapstaken) al dan niet verpakt in een fitieven en niet-actieven zijn te klein. Bin- nancieel aantrekkelijke decentralisatienen de groep actieven is een grotere loon- ideologie worden zwaarder aangezet naardiflerentiatie(denivellering?)gewenst.(Dermate duidelijker wordt dat de overheid niet
gelijke opmerkingen moeten worden ge- meer in staat is het totaal van claims
plaatst tegen de achtergrond van langduri- te honoreren. Het stagneren van de
ge loonmatiging, koopkrachtvermindering afwentelingsmachinerie maakt een heren een sterk stijgende werkloosheid.) Alorientatie op de noodzakelijke bodemvoorleen op het punt van de geldontwaarding zieningen nodig.
Het hierbij passende beeld van de onverscoort Nederland een dikke voldoende.
antwoordelijke risicomijdende burger, van
Dat is trouwens, gelet op de achterliggende
factoren, een uiterst dubieus schouderde wieg tot het graf begeleid door professioklopje 3).
nele hulpverleners, is echter tamelijk overtrokken. Veeleer gaat het om de constatering dat de samenleving er niet in is geHet rapport eindigt met een dilemma slaagd om de sociale zekerheid via een effectief arbeidsmarktbeleid gestalte te ge(,,It’s unlikely that a reduction of the defiven. De beste vorm van sociale zekerheid is
cit and a reduction of the tax burden… can
immers werkzekerheid: de kansen van het
be attained simultanously in the short
run”) en met de hoop dat er goede beleids- individu om in zijn of haar eigen levensonderhoud te voorzien.
keuzen worden gedaan.
ESB 30-3/6-4-1983
Centrale doelstelling van de verzorgingsstaat moet dan ook zijn de zorg voor voldoende werkgelegenheid. Het falen van dit
beleid heeft ook invloed op de wijze waarop de doelstelling van een rechtvaardige
inkomensverdeling opnieuw vorm wordt
gegeven. Van groot belang wordt de vraag
of we in staat zijn een sociaal-economisch
beleid te ontwerpen dat de inkomensconflicten kan reduceren die een samenleving
zonder groei (,,zero-sum-society”) genereert 5).
De verzorgingsstaat moet worden gezien
als een compromis tussen de beginselen
van vrije ondernemingsgewijze produktie
inclusief de daarbij behorende eigendomsverhoudingen en de sociaal-politieke democratisering van de samenleving. De
combinatie van beide beginselen heeft een
grote invloed gehad op de produktie- en arbeidsverhoudingen en de institutionele
vormgeving van de verzorgingsstaat.
Gintis en Bowles 6) hebben crop gewezen dat de economische analyse veelal
voorbijgaat aan het fenomeen dat de produktiviteit van arbeid niet alleen wordt bepaald door de omvang en kwaliteit van de
produktiefactoren, de organisatie van het
arbeidsproces, maar ook en vooral door het
vermogen van de werkgever om de feitelijke werkprestatie te beinvloeden. Werkgevers kunnen hiertoe een tweetal strategieen
hanteren, ruwweg te typeren als de dwangstrategie en de beloningsstrategie. Beide
strategieen brengen kosten mee. De beloningsstrategie speelt vooral in op de intrinsieke werkmotivatie en uit zich in verbetering van de arbeidsomstandigheden, werkzekerheid, winstdeling, kortom in een zo
goe’d mogelijk sociaal ondernemingsbeleid.
De dwangstrategie brengt simpel gezegd
twee kostenposten mee, te weten de directe
kosten voor toezicht en controle en de dreiging van ontslag. Een dergelijk dreigement
is echter alleen effectief wanneer de arbeidsmarktkansen voor de werknemer
ongunstig zijn en er een aanzienlijke afstand is in inkomen tussen de actieven en
niet-actieven. Meer dan in de beloningsstrategie zijn in de dwangstrategie de fonen
een manipulatief element. Dit levert tevens een verklaring op voor het feit dat relatief hoge lonen ook in een ruime arbeidsmarktsituatie gehandhaafd blijven.
Naast het individuele inkomen uit ar-
* De auteur is medewerker bij de Raad voor de
Arbeidsmarkt van de SER.
1) OECD, Netherlands, Economic
1982-1983, Parijs, januari 1983.
Surveys
2) H. Kamps, De Dutch disease en het verzwegen medicijn, ESB, 2 maart 1983, biz. 189.
3) L. van der Geest, De prijzenslag, ESB, 12 januari 1983, biz. 21.
4) D. J. Kraan, Economische theorie van de
staat, Civis Mundi, juli 1982, biz. 131.
5) G. de Jong, het sociaal-economisch beleid
voor de komende kabinetsperiode, Bank en Gemeente, januari 1983, biz. 23.
6) Herbert Gintis en Samuel Bowles, The welfa-
re state and long-term economic growth: Marxian, neoclassical and Keynesian approaches,
in: AEA-papers and proceedings, mei 1982, biz.
341.
297
beid geniet de burger een inkomen uit collectieve goederen. Gintis en Bowles gaan er
van uit dat ook deze inkomensbestanddelen (en inkomensverwachtingen) invloed
hebben op de produktiviteit. In de eerste
plaats dammen de collectieve inkomens-
geslegcn opleidingsniveau. debehoefte aan
werkzekerheid en andere institutionele en
sociale factoren een rol. Sociale zekerheid
is daarbij eerder een noodzakelijke dan een
voldoende voorwaarde voor selectief (en efficient) gedrag 7).
ting van de verzorgingsstaat (,,welfare
backlash”) wordt bevorderd indien de cor-
poratistische elementen in de politieke besluitvorming hun functie verliezen. Corpo-
ratisme verwijst ,,naar de vorm waarin de
centrale overheid en de centrale belangengroepen samenwerken op sociale-contract
basis, waarin de belangengroepen penetre-
bestanddelen potentiele arbeidsconflicten
in (denk aan huursubsidie, milieumaatregelen, werkloosheidsvoorzieningen enz.).
samenleving onbestuurbaar maken.
Wilensky 10) betoogt dat de ineenstor-
Stabiliteit
In de tweede plaats kunnen de kosten van
de dwangstrategie toenemen indien de
hoogte van de sociale uikeringen het loonniveau optilt.
De vraag rijst of de institutionele arrangementen die het precaire evenwicht in de
verzorgingsstaat in stand houden, sterk ge-
leid en waarin de begrotingspolitiek en de
sociale politick worden gei’ntegreerd in
Hiermee samenhangend kan een derde
noeg zijn om hem in het komende decennium te doen overleven of dat toenemende
belangengroepen” 11).
effect zijn dat de effectiviteit van de dwangtheorie alleen behouden kan blijven bij een
vende investeringen en een ontbrekend sti-
conflicten (b.v. tussen actieven en niet-actieven) het politieke stelsel en het systeem
van arbeidsverhoudingen onherstelbaar
zullen eroderen. Dat klinkt onheilspellend, maar bedacht moet worden dat zelfs
muleringsbeleid. Gintis en Bowles conclu-
bij herstel van de economische groei de
deren ten slotte dat het een illusie is te menen dat bij een afbraak van de verzorgings-
perspectieven voor werkgelegenheidsher-
voortdurend hoog niveau van werkloosheid. En hier worden de economisch-politieke motieven zichtbaar van achterblij-
stel tot na de eeuwwisseling zijn geprojecteerd (.jobless growth”). Daar komt bij dat
ren in de uitvoering van het overheidsbepiek-overleg tussen regering en leiding van
Olson en Wilensky spreken elkaar dus
gedeeltelijk tegen. Beiden benadrukken de
stabiliserende rol van maatschappelijke organisaties, maar in een periode waarin de
bakens moeten worden verzet kan dat tot
negatieve gevolgen (c.q. gebrekaan besluitvorming) leiden. Veel hangt kennelijk af
van de mate waarin coalitievorming stoelt
zouden kunnen blijven.
heidsuitgaven gelet op de omvang van bij
Gintis en Bowles beogen met hun analyse een aanvulling te geven op neo-klassieke
voorbeeld de werkloosheidsuitkeringen ten
en keynesiaanse modellen door een aantal
institutionele aspecten te introduceren.
Het aantrekkelijke ligt niet zozeer in het
complottheorie-achtig determinisme van
uitgaven nog maar marginaal zijn.
Omvangrijke besparingen zullen zeker
worden gezocht in de uitkeringen ter zake
van ziekte, invaliditeit en ouderdom, die te
op een brede machtsbasis en integratie van
belangen nastreeft. Dat betekent dat in institutionele zin een relatie moet blijven bestaan tussen het systeem van arbeidsverhoudingen en het systeem van sociale zekerheid, in die zin dat de verantwoordelijkheid voor de collectieve sector in het systeem van arbeidsverhoudingen tot uitdrukking moet komen zodat vluchtgedrag
de analyse: achterblijvende investeringen
zamen 77% van de sociale-zekerheidsuit-
en afwenteling kan worden voorkomen. In
en hoge werkloosheid als wapen in de arbeidsverhoudingen veronderstellen dat on-
gaven omvatten. De Stabiliteit van het systeem is nu afhankelijk van een aantal
structurele kenmerken zoals bij voorbeeld
de kracht van de maatschappelijke organi-
dit verband zij verwezen naar de ideeen en
staat de eigendomsverhoudingen en de ondernemingsgewijze produktie gehandhaafd
dernemers hun winstverwachtingen niet
zozeer afstemmen op de afzetmarkten,
maar op de arbeidsmarkt. Van meer direct
belang is de constatering dat er een duidelijke relatie is tussen aard en omvang van
de collectieve uitgaven en de inrichting van
het produktieproces.
De boodschap is eenvoudig. De vormgeving van de verzorgingsstaat is afhankelijk
van het gehanteerde maatschappijbeeld. In
het ene maatschappijbeeld gaan een hoog
niveau van werkgelegenheid en een goed
stelsel van sociale voorzieningen en relatief
lage lonen samen met een hoge arbeidsmotivatie en arbeidssatisfactie. In het andere
maatschappijbeeld moeten hoge werkloosheid, lage sociale voorzieningen, relatief
hoge lonen en bedrijfsinterne controlemechanismen de produktiviteit verzekeren.
De institutionele basis van de verzorgingsstaat is in hoge mate gebaseerd op het
eerste beeld. Er is echter reden om aan te
nemen dat de voorkeur uitgaat naar het
tweede. Met name in de aanbodeconomische benadering wordt de nadruk gelegd op
een wijziging van de materiele beloningsstructuur ten gunste van actieven en kapitaalbeheerders en ten koste van de over-
de huidige ingrepen in de sociale-zekeropzichte van de totale sociale-zekerheids-
saties (ledenbinding) die het systeem steu-
ten loondifferentiatie, bescherming van la-
ger betaalden en de relatie met de inko-
Gintis en Bowles zoeken de Stabiliteit in
de mate waarin het systeem van arbeidsverhoudingen en de verzorgingsstaat elkaar
in evenwicht houden en de mate waarin
beide een positieve belonings- en motiva-
tiestrategie kunnen ontwikkelen. In feite
Volledige werkgelegenheid en rechtvaardige inkomensverdeling stoelen op maatschappelijke waarden van arbeid en rechtvaardigheid. De waarde van arbeid komt
tot uitdrukking in een sterk ge’internali-
hechte coalitie tussen kapitaal en arbeid
verondersteld. Het impliceert dat de economische recessie niet discrimineert maar
naar evenredigheid wordt doorberekend
(parallelle inkomensontwikkeling) 8).
verbindt het recht op sociale zekerheid (arbeid en/of uitkering) met de plicht tot werken. De arbeidsmoraal is aldus een van de
sterkste pijlers waarop de verzorgingsstaat
steunt. Ze verschaft er niet alleen de financieringsbasis voor, ze disciplineert ook de
werknemers. Nu volledige werkgelegen-
Olson 9) heeft erop gewezen dat in rede-
lijk stabiele samenlevingen de machtsver-
seerde arbeidsmoraal. De arbeidsmoraal
houdingen die zijn opgebouwd door coalities van maatschappelijke organisaties
(pressiegroepen,
kartels)
rond
de
verdelingsmechanismen van de samenle-
plotseling optredende recessies het aanpas-
298
De arbeidsmoraal
ligt de solidariteit van actieven en niet-actieven hieraan ten grondslag en wordt een
beloningsprikkels op het arbeidsmarktge-
de selectiviteit waarmee werknemers op de
arbeidsmarkt opereren. Eerder spelen het
mens van de niet-actieven, gerealiseerd
kunnen worden (de selectieve cao).
zien van het proces van herverdeling toepast.
worden gewerkt in dit land en materiele beloningen spelen daarin een belangrijke rol.
De empirische basis van deze benadering is
overigens tamelijk zwak. De invloed van
drag van werknemers lijkt immers gering.
Verschillen in beloning en het betrekkelijk
geringe verschil tussen lonen en uitkeringen vormen nauwelijks een verklaring voor
langs een verandering in de cao-structuur
bepleitte waarin drie doelstellingen, te we-
nen en de wijze waarop deze organisaties
samenwerken. Van belang is ook de kwaliteit van de normen die het systeem ten aan-
ving zowel op de politieke als op de economische markten, de neiging hebben de
maatschappelijke kosten op te voeren ten
gunste van de eigen baten. Dergelijke ,,distributional coalitions” werken stabiliserend en conserverend maar vertragen bij
drachtsinkomens. Er moet weer harder
bevindingen van Huiskamp 12) die on-
singsvermogen van de economie, in die zin
dat werkloosheid en produktiviteitsverlies
relatief hoog blijven en loon- en prijsaanpassingen slechts moeizaam tot stand komen. Met name een accumulatie van be-
langengroepen kan op langere termijn een
7) J. Muysken en H. van der Burg, Te beroerd
om te werken?, Beleid en Maatschappij, januari/februari 1983, biz. 19.
8) W. Albeda, Christendemocratie en de ideologic van de verzorgingsstaat, Beleid en Maatschappij, februari 1982, biz. 62.
9) Mancur Olsen, Stagflation and the political
economy of the decline in productivity, in: AEA
Papers and Proceedings, mei 1982, biz. 143.
10) H. L. Wilensky, The ,,New corporatism”,
centralization and the welfare state, Londen,
1976.
11) J. W. de Beus, De contractie van sociale zekerheid als politick strijdpunt, Beleid en Maatschappij, januari/februari 1983, biz. 46.
12) M. J. Huiskamp, De cao-structuur in de Nederlandse Industrie III. Enkele beleidsconsequenties, ESS, 23 februari 1983, biz. 180 e.v.
heid ats doelstelling achterhaald lijkt, gaan
er stemmen op om de arbeidsmoraal insgelijks af te danken dan wel onbetaalde activiteiten tot het domein van de arbeidsmoraal toe te laten. Bovendien lijkt de arbeidsmoraal dysfunctioneel voor maat-
beidstijdverkorting. De weerstanden tegen
arbeidstijdverkorting zijn altijd groot ge-
het perspectief van een oplossing wordt ge-
weest. Arbeidstijdverkorting werd be-
boden. Het mag duidelijk zijn dat arbeidstijdverkorting meer past in de sociale con-
schouwd als symptoombestrijding,
ceptie van de beloningsstrategie dan in die
de
werkgelegenheid in arbeidsjaren neemt im-
van de dwangstrategie.
schappelijke verandering. Zo betoogt Flesseman 13) dat het door de CPN bepleite
mers niet toe. Bovendien zal arbeidstijdverkorting ten dele weglekken in hogere
Van Praag heeft (in NRC Handelsblad
van 19 maart 1983) arbeidstijdverkorting
produktiviteit en niet evenredig meer ar-
een schijnoplossing genoemd, een geniale
grondwettelijk recht op arbeid niet anders
beidsplaatsen opleveren. Wat dit betreft,
gedachte van ontroerende nai’viteit. Op de
is dan het recht om uitgebuit te worden.
moet worden geconstateerd dat dit waar
vraag wat er dan moet gebeuren, verwijst
Hij begrijpt dat ondernemers de arbeidsmoraal verdedigen, zij worden er rijk van,
nodig ook redelijk is.
hij naar de antwoorden die in het OECDrapport worden aangeduid. De lezer herinnere zich de inleiding van deze notitie 14).
maar links zou beter moeten weten.
Het overtrokken belang dat aan betaalde
arbeid wordt gehecht leidt steeds tot nieuwe concessies van de kant van de vakbewe-
Arbeidstijdverkorting is echter vooral
een sociale maatregel gericht op een sociaal
probleem. Het akkoord in de Stichting van
de Arbeid tot en met de nadere uitwerking
Leo Faase
van het akkoord in bedrijven (en de wijze
ging. Met name de gehanteerde koppeling
waarop werknemers in bedrijven al dan
tussen lonen en werkgelegenheid zal er bij
niet via de onderaemingsraad bij de uitvoe-
voortgezette automatisering toe leiden dat
de lonen dalen en de werkloosheid blijft bestaan. Juist de automatisering opent echter
een zee van nieuwe mogelijkheden. De
ring en controle worden betrokken) versterken de overlegdemocratie en de basis
van de verzorgingsstaat. Arbeidstijdverkorting brengt dan ook een integrate bena-
produktie van materiele rijkdom komt
dering voor tal van problemen waarvoor
zonder arbeidsplaatsenplannen tot stand.
Dat leidt tot korte werkdagen, recht op inkomen zonder plicht tot arbeid. Voor de
een (Flesseman) opent het ongekende perspectieven, voor de ander (WRR) dreigt
chaos, sociale en politieke radicalisering en
onmaatschappelijk gedrag. De huidige arbeidsmoraal moet ons hiertegen bescher-
men.
De analyse van Flesseman leunt sterk
aan tegen het dwangmodel van Gintis en
Bowles. Hij overschat echter het belang dat
ondernemers op termijn aan de vigerende
arbeidsmoraal hechten. NCW-voorzitter
Van Eijkelenburg betoogde in de plenaire
SER-vergadering van 18 maart 1983 naar
aanleiding van het advies over de Tweede
Fase Vervolgonderwijs: ,,Goed onderwijs
is de basis waarop ons gehele maatschap-
pelijk en economisch leven berust, juist nu
wij staan voor de oplossing van grote
vraagstukken op het gebied van economic,
technologic en vrije-tijdsbesteding. Vooral
dat laatste vraagstuk zal steeds meer de
aandacht van de maatschappij gaan eisen,
omdat het er naar uit ziet dat een volledige
werkgelegenheid voor iedereen in de bete-
kenis die wij er steeds aan gegeven hebben,
tot het verleden zal gaan behoren. Vooral
door de toenemende automatisering zal
ook na de opleving van onze economic,
herverdeling van arbeid noodzakelijk blijven, waardoor steeds meer vrije tijd ter beschikking komt. Het onderwijs zal onze
jeugd nog meer dan tot nu toe ook hierop
moeten voorbereiden”.
Begint de arbeidsmoraal een blok aan
het been van de ondernemer te worden?
Het ziet er naar uit dat de negatief stabili-
serende rol die Flesseman aan de arbeidsmoraal toekent, juist nu een positieve invloed begint uit te oefenen op de niaatschappelijke verdelingsprocessen. Want
zowel inkomen als arbeid als macht moeten nog steeds worden herverdeeld langs
lijnen van rechtvaardigheid en economische redelijkheid.
Arbeidstijdverkorting
Ten slotte een enkele opmerking over arESB 30-3/6-4-1983
13) Tim Flesseman, Gezin, arbeid, welzijnswerk, Amsterdam, 1982, biz. 60 e.v.
14) Zie ook: J. M. M. Ritzen, Wenselijkheden
en mogelijkheden van herverdeling van arbeid
via verkorting van de gemiddelde arbeidsduur,
Maandschrifl Economic, 1982, nr. 6, biz. 257.