Toets op taak
De regionale neerslag van
publieke uitgaven
DRS. R. GERRITSE
Tijdens de parlementaire behandeling vloeit uit het overheidsoptreden. Dit is
van de Nota regionaal sociaal-econo- de verdeling van het inkomensresultaat.
misch beleid 1977-1980, nu drie jaar ge- Als we gei’nteresseerd zijn in de verdeling
leden, is zowel door bewindslieden als van publieke uitgaven (en belasting- en
premie-afdrachten laten voor wat zij
door kamerleden betreurd dat geen inzicht bestond in de regionale spreiding zijn), moeten we dit inkomensresultaat
van overheidsuitgaven en sociale uitke- evenwel als bruto grootheid definieren.
ringen 1). Dezer dagen wordt opnieuw Onder de verdeling van het inkomensreeen nota over het regionale sociaal-eco- sultaat wordt in het navolgende dan ook
nomische beleid uitgebracht en naar ver- de verdeling verstaan van de bruto inluidt hebben ook thans tijd en gegevens komensvorming (primair en secundair
ontbroken om daarin een analyse te kun- inkomen) door overheidsoptreden.
nen opnemen van de regionale verdeling Daarnaast is er de verdeling van het gebruiksresultaat, dat we omschrijven als
van publieke uitgaven. Klaarblijkelijk
de verdeling van het feitelijk gebruik van
laat de registratie van financiele stromen
collectieve voorzieningen. Dat beide
in de ogen van de opstellers van de nota
nog te veel te wensen over om inzicht te verdelingen geheel verschillend kunnen
kunnen bieden in de directe betekenis zijn, kan eenvoudig worden gei’llustreerd
van de publieke uitgaven voor de ver- aan de hand van het voorbeeld van de
defensie-inspanning. Het inkomensreschillende regie’s.
In het onderstaande willen we een po- sultaat van de beschikbaarheid van het
militaire apparaat concentreert zich
ging doen om de regionale spreiding van
vooral rond Den Helder, op de Veluwe
publieke uitgaven te traceren. Eerst gaan
en in Den Haag. Wat betreft het gewe daartoe kort in op de vraag wat moet
worden verstaan onder de regionale ver- bruiksresultaat is echter duidelijk dat de
militaire aanwezigheid in Den Helder
deling van publieke uitgaven. Vervolgens geven we algemene regels volgens niet alleen beoogt de kop van Noordwelke de regionale neerslag van publieke Holland te beschermen, maar evenuitgaven zou kunnen worden bepaald en goed vrucht wil afwerpen in Twente.
ten slotte maken we een schatting van de Wat het beschikbaarheidsnut (gebruiksresultaat) van het militaire apparaat befeitelijke regionale verdeling in 1977.
treft is iedereen een ,,forced rider”. Lang
niet allemaal ontlenen we echter aan de
beschikbaarheid van het militaire appaInkomens- en gebruiksresultaat
raat een inkomen.
Om tot een bepaling van de regionale
Het optreden van de publieke sector,
neerslag van publieke uitgaven te kod.w.z. van het rijk, de lagere overheden,
het onderwijs en de sociale-verzekerirtgs- men, moet dan ook worden onderscheiinstellingen, heeft primaire, secundaire den naar de verdeling van inkomens- en
gebruiksresultaten 3). De toerekeningsen tertiaire verdelingseffecten. Primaire
en secundaire verdelingseffecten resulte- regels die moeten worden gehanteerd
verschillen echter voor te onderscheiden
ren te zamen in een bepaalde verdeling
categorieen van uitgaven.
van netto besteedbare inkomens. Tertiaire verdelingseffecten voegen daar nog
eens een bepaalde verdeling van het aanbod van overheidsvoorzieningen aan toe
Regionale en multiregionale produktie
2). Anders gezegd: uit het overheidsopDe publieke uitgaven kunnen wortreden vloeit een inkomens- en een gebruiksresultaat voort. Deze beide uit- den gegroepeerd in bruto lonen en salarissen (per conventie statistisch gelijkkomsten van het overheidsoptreden zijn
gekenmerkt door een eigen regionale gesteld aan de produktie in de publieke sector), de aankopen van goedeverdeling.
Er is enerzijds een bepaalde (ook re- ren en diensten, de investeringen en het
gionale) verdeling van het netto besteed- totaal van de overdrachtsuitgaven. De
waarde van de overheidsproduktie (de
baar inkomen, voor zover dat voortESB 11-2-1981
hoeveelheid goederen en diensten waarin
de overheid zelf als producent voorziet)
wordt afgemeten aan de bruto loon- en
salarissom van het overheidspersoneel.
Het is duidelijk dat de regionale verdeling van het inkomensresultaat van de
overheidsproduktie dan ook vooral bepaald wordt door de vestigingsplaats van
de verschillende produktieorganisaties
die deel uitmaken van de publieke sector.
De spreiding van rijksdiensten bij voorbeeld, is er juist op gericht dit inkomensresultaat regionaal te herverdelen. Dit
beleid laat echter — als het goed is — de
regionale verdeling van het gebruiksresultaat van de rijksproduktie onverlet,
omdat (het grootste deel van de) rijksproduktie typisch ,,multiregionale” produktie is. Zij beoogt te voorzien in behoeften van verschillende (alle) regio’s.
Een groot deel van het gebruiksresultaat
van de overheidsproduktie is niettemin
in het algemeen statutair — d.w.z. afgemeten aan de administratieve ingang —
regionaal beperkt. De gemeente Waddinxveen treft regelingen voor, en treedt
op ten behoeve van (d.w.z. produceert
voor) het verzorgingsgebied Waddinxveen. De produktie van de provincie
Overijssel of van het Hoogheemraadschap Rijnland slaat niet neer in ZeeuwsVlaanderen, maar is praktisch aan de
eigen regio gebonden.
In label 1 is de door de overheid geproduceerde toegevoegde waarde naar
die met een regionaal beperkte neerslag
van het gebruiksresultaat (,,regionale
produktie”) en die met een niet-regionaal
beperkte neerslag van het aanbod van
geproduceerde voorzieningen (,,multiregionale produktie”) onderscheiden.
Ruim 60% van de overheidsproduktie
heeft (naar gebruiksresultaat) een statutair en zeer waarschijnlijk feitelijk regionaal beperkte neerslag, die ook aanwijsbaar is, zij het wel dat de regio’s waarop
deze produktiewaarden betrekking hebben naar regiogrootte en indelingsprincipe niet voor iedere produktieorganisa-
1) Zie de Handelingen van de Tweede Kamer,
zitting 1977-1978, Openbare Commissievergadering van de Vaste Commissie voor
Economische Zaken, 13 februari 1978, biz. 6,
15 en 24.
2) Zie b.y. D. J. Wolfson, Zin en onzin van
het tertiaire inkomensbegrip, in: N. C. M.
van Niekerk (red.), Tertiaire inkomens-
verdeling, Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven, ‘s-Gravenhage/ Deventer,
1979.
3) Deze constatering is in tegenstelling met
de uitspraak van De Wulf dat de regionale
neerslag van publieke uitgaven adequaat kan
worden vastgesteld aan de hand van een
,,geldstroombenadering”. Daarmee is echter
noch de verdeling van het inkomens-, noch
die van het gebruiksresultaat bepaalbaar,
maar resulteert een mengeling van beide.
Vgl. de Wulf, De neerslag van overheidsuitgaven: alternatieve benaderingen, in: N. C.
M,. van Niekerk, op. cit., biz. 131 e.v.
141
tie of bestuurslaag dezelfde zijn 4). Krap
Het inkomensresultaat van overheids-
investeringen is hetzelfde als dat van de
ciele overdrachten bestaat) dat de verdeling van de overdrachtsuitgaven, zowel naar inkomens- als gebruiksresultaat, verdeeld is naar rato van de feitelijke ontvangers (ontvangen bedragen).
In label 2 hebben we de rekenregels
die kunnen worden toegepast bij de benadering van de regionale neerslag van
publieke uitgaven nog eens schematisch
samengevat.
40% van de produktie is daarentegen gekenmerkt door een neerslag van het gebruiksresultaat in verscheidene (alle) regio’s. Zonder in dit bestek te kunnen ingaan op alle voetangels en klemmen die
de theorie van de tertiaire verdeling rijk is,
nemen we aan dat het gebruiksresultaat
van de multiregionale produktie in ge-
leverende bedrijven. Het gebruiksresultaat van de investeringen is theoretisch
wat gecompliceeder verdeeld. Al te uitgebreide bespiegelingen daarover kun-
lijke porties over iedere Nederlander is
verdeeld. Dit lijkt op het eerste gezicht
overheidsinvesteringen worden gedaan
door lagere (regionale) overheden, ter-
een grove vereenvoudiging, maar deze
wijl nog eens ruim de helft van de rijks-
toerekeningsregel is voor het merendeel
van de multiregionale produktieorganisaties zeer wel verdedigbaar 5).
investeringen de weg- en waterbouw betreffen, die ook vooral een (grootmazige)
regionale betekenis hebben. We ver-
Regionale neerslag
Tabel 1. Verdeling van de overheidsproduktie naar regionaal beperkte en
multiregionale neerslag van het gebruiksresultaat (in procenten)
onderstellen dan ook dat de neerslag van
het gebruiksresultaat van de overheidsinvesteringen overeenkomt met de verdeling naar regie’s waar de investeringen
feitelijk hebben plaatsgevonden.
Dan restsren de overdrachtsuitgaven.
criteria rijzen wat statistische problemen,
die doorgaans bij benadering wel oplosbaar zijn, en waarop we in dit verband
Voor zover het hier directe financiele
overdrachten aan natuurlijke personen
of bedrijven betreft, is de verdeling over-
worden gekozen. De navolgende ge-
1970
Regionale overheidsproduktie
— gemeenten en gemeenschappelijke regelingen ………………………..
— provincies en waterschappen ……….
— onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1978
21.4
2,3
39.4
61.9
Multiregionale overheidsproduktie
— rijk (militair) a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— rijk (burgerlijk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— andere publiekrechtelijke lichamen …..
— sociale-verzekeringsinstellingen ……..
21,6
2,1
38.2
63,1
18,2
16,4
0.5
2,9
38,0
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
15,3
17,8
0,4
3,3
aankopen. Ook hier is de neerslag bij
nen worden vermeden door vooraf te
constateren dat ruim drie kwart van de
a) Inclusief burgerlijk personeel van het Ministerie van
Oefensie.
Broh: samengesteld op basis van Siafistisch Bulletin,CBS,
jg. 35, no. 58.
Aartkopen, investeringen
en overdrachten
H oe staat het dan met de verdeling van
inkomens- en gebruiksresultaten van de
overige componenten van de publieke
uitgaven? Wat betreft de overheidsaan-
niet nader ingaan. Opmerking verdient
wel dat voor de overdrachtsuitgaven
een zeer grove benaderingswijze moest
gevens mogen wat dit betreft dan ook
niet anders dan als ruwe indicaties
eenkomstig die van ontvangers (ontvangen bedragen). Wat betreft de verstrekkingen ligt het neerslagpunt naar
inkomensresultaat bij de ontvangende
instellingen en naar gebruiksresultaat bij
degenen die daadwerkelijk de voorzieningen genieten. Er is onvoldoende
statistisch meteriaal om deze stromen
4) Het onderwijs is hier geschaard onder de
regionale overheidsproduktie. De baten van
het onderwijs zijn voor een groot deel indivi-
dueel toerekenbaar aan diegenen die — ter
plekke — het onderwijs genieten. Dit neemt
niet weg dat het onderwijs mede een inyeste-
36,8
100
Bij toepassing van deze toerekenings-
ringskarakter heeft en de baten in de tijd ge-
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven
spreid zijn. Op termijn zal de regionale verdeling van onderwijsbaten dan ook aan ver-
andering onderhevig zijn. Hike momentopname zal bovendien enigszins door de
baten van in het verleden gegeven onderwijs
uiteen te rafelen en naar regionale verdeling te bezien. In het navolgende veronderstellen we (geholpen door de constatering dat ongeveer drie kwart van de
overdrachten uit vrij besteedbare finan-
worden vertekend.
5) Van de multiregionale produktie bestaat
bijna de helft al uit militaire produktie. Vgl.
de opmerkingen daaroyer in D. J. Wolfson,
op.cit. biz. 52. In de navolgende schattingen
is de Rijksdienst voor de Usselmeerpolders
onder de regionale produktie-eenheden geschaard.
Tabel 2. Schematische samenvatting regionale neerslag publieke uitgaven
kopen bestaat het inkomensresultaat uit
het profijt dat (leverende) bedrijven ontlenen aan het optreden van de overheid
als vrager op produktmarkten. De regionale rekeningen en de input-outputtabellen van de Nederlandse economic
zijn voldoende gedetailleerd om de regionale neerslag van dit inkomensresultaat
Publieke uitgaven
Verdeling inkomensresultaat naar
Verdeling gebruiksresultaat naar
Overheidsproduktie
— regionaal
— mul ti regionaal
Aankopen
Investeringen
Overdrachten
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
vestigingsplaats over heidsinstel ling
vestigingsplaats overheidsinstelling
vestigingsplaats leverende bedrijven
vestigingsplaats leverende bedrijven
woon- of vestigingsplaats feitelijke ontvangers (feitelijk ontvangen bedragen)
vestigingsplaats overheidsinstelling
woonplaats inwoners
gebruiksresultaat overheidsproduktie
lokatie van de investeringen
woon- of vestigingsplaats feitelijke ontvangers (feitelijk ontvangen bedragen)
van overheidsaankopen bij redelijke benadering te kunnen vaststellen. Anderzijds volgt de regionale verdeling van het
gebruiksresultaat van de aankopen weer
uit de aard van de publieke produktie-
Tabel 3. De regionale neerslag van het inkomensresultaat van publieke uitgaven
in 1977 (guldens per hoofd van de bevolking)
organisatie (,,regionaal” of ,,multi-regionaal”) die de geleverde goederen en dien-
sten verbruikt. Aankopen (verbruik) en
toegevoegde waarde kunnen immers te
zamen worden gezien als de bruto
overheidsproduktie. Veronderstellen we
technische complementariteit tussen het
overheidsverbruik en de toegevoegde
waarde van de overheid, dan is de verdeling van het gebruiksresultaat van de
overheidsaankopen dus gelijk aan die
van het gebruiksresultaat van de toegevoegde waarde.
142
Overheidsproduktie
…………
Aankopen
2.650
1 190
590
600
Investeringen
Overdrachten
Totaal
11.660
620
9 340
570
650
…………
…………
3.400
2.920
…………
2.290
2 440
2.090
…………
a) Inclusief Zuidelijke Usselmeerpolders.
Bron: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
900
940
900
780
720
21%
6.540
10.970
anr
10.470
8%
670
830
11%
gezien 6). In label 3 hebben we
de regionale verdeling van het inkomensresultaat van de publieke uitgaven weergegeven.
Opmerkelijk is dat de neerslag van de
overheidsproduktie en van de aankopen
qua inkomensresultaat relatief ongelijkmatig over de regie’s is verdeeld. Dit
kan worden afgeleid uit de vermelde
variatiecoe’fficie’nt (die is genomen t.o.v.
hetgewogengemiddelde). Hetinkomensresultaat van de overheidsinvesteringen
is gelijkmatiger verdeeld en die van de
overdrachten nog iets gelijkmatiger.
Over het geheel genomen blijkt de
provincie Groningen (per hoofd) relatief
sterk te delen in het inkomensresultaat
van de publieke uitgaven. Het inkomensresultaat van de produktie (lonen en salarissen) ligt er evenwel rond het landelijk gemiddelde; het inkomensresultaat
van de produktie is per hoofd het hoogst
in Utrecht. Vooral de aankopen per
hoofd liggen in Groningen hoog. Zo ook
echter de investeringen en de overdrachten. Hierin speelt het relatief geringe
inwonertal van de provincie Groningen
(550.000 inwoners) uiteraard ook een
belangrijke rol. De overdrachten per
hoofd zijn ook relatief hoog in Limburg,
dat evenwel per hoofd minder profiteert
van het inkomensresultaat van de overheidsproduktie. De verdeling van het gebruiksresultaat van de publieke uitgaven
is naar schatting als volgt (zie label 4) 7).
De neerslag van het gebruiksresultaat
van de overheidsproduktie per hoofd
is aanzienlijk gelijkmatiger verdeeld
dan die van het inkomensresultaat.
Terwijl het inkomensresultaat van de
produktie per hoofd het hoogst was in
Utrecht, is het gebruiksresultaat het
hoogst in Groningen. Klaarblijkelijk is
de regionale produktie in deze provincie
relatief sterk vertegenwoordigd. De
lokatie van overheidsinvesteringen is
scheef verdeeld en per hoofd zijn deze
hoog in Zeeland (zeeweringen) en laag
in Limburg en Noord-Brabant.
Slot
Beperken we ons tot de totalen in de
tabellen 2 en 3, dan kunnen we wat
grotere lijnen trekken. We zien dat het
inkomensvoordeel dat mensen ontlenen
aan publieke uitgaven relatief groot is
in Groningen, gevolgd door de Rand-
stadprovincies. Het gebruiksresultaat
is eveneens hoog in Groningen, terwijl
Limburg nu in rangorde naar een goede
tweede plaats opschuift. Ook dan volgen
in eerste instantie de Randstadprovincies.
leder zal deze uitkomsten beoordelen
in het licht van zijn verwachtingen. Wat
in het algemeen wel opvalt is dat de
publieke uitgaven niet bijzonder scheef
over de inwoners van de verschillende
provincies zijn verdeeld. Hoewel de
spreiding van afzonderlijke uitgavenESB 11-2-1981
Tabel 4. De regionale neerslag van het gebruiksresultaat van publieke uitgaven
in 1977 (guldens per hoofd van de bevolking)
Overheidsproduktie
Aankopen
Investeringen
Overdrachten
Totaal
…………
…………
…………
…………
2.950
2.830
2.750
2.350
…………
740
650
2.510
9.770
10.080
750
730
790
7.060
5.890
5 830
5.910
740
9%
9.820
560
27%
7.040
8%
107
a) Inclusief Zuidelijke Usselmeerpolders.
Bron: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
componenten per hoofd van de bevolking soms wel betrekkelijk groot is,
compenseren deze verschillen zich voor
een belangrijk deel weer in de verschillen
die zich in andere uitgavencategorieen
voordoen. Dit laat onverlet dat zich
binnen de provincies, bijvoorbeeld over
COROP-regio’s, weer uitgesproken verschillen in de neerslag van publieke uitgaven kunnen voordoen. Aanwijzingen
daarvoor zijn er ook wel.
Vervolmaking van de in het regionaal
onderzoek van de publieke uitgaven te
volgen methode, vergroting van de
nauwkeurigheid van schattingen en verkleining van de mazen van de regio-indeling zijn de hoofdcomponenten van
mogelijk verder onderzoek op dit terrein.
6) Na wikken en wegen is gekozen voor een
verdeling van de totale overdrachtsuitgaven
met behulp van de volgende aan enkele kernvariabelen toegekende gewichten. Van de
kernvariabelen is de regionale verdeling bekend:
— naar bijstandsuitgaven: …..
— naar uitgaven t.b.v. maatsch.
9,3%
werk, cultuur en recreatie: ..
— naar WAO/AAW-bestanden:
7,3%
10,8%
— naar uitkeringen WW: …..
— naar uitgaven t.b.v. intramurale zorg: . . . . . . . . . . . . . . . . .
— naar individuele bedrijven-
1,4%
16,8%
steun: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— naar regionale produktiebe-
3,9%
drijven: . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,9%
— naar 65-plussers: ……….
— naar jongeren: …………
— naar inwoners: . . . . . . . . . . . .
Totaal ………………….
17,6%
5,3%
23,7%
100 %
7) Een aantal gegevens die de schatting van
de regionale verdeling van het gebruiksresultaat van de overheidsproduktie mogelijk
maakten zijn welwillend door het CBS ter
beschikking gesteld. Het CBS draagt uiteraard geen verantwoordelijkheid voor de door
R. Gerritse
ons uitgevoerde bewerkingen die tot de gegevens in deze label hebben geleid.