De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking
Aanvulling
DR. F. VAN DAM*
Over het artikel over de minister voor Ontwikkelingssamenwerking dat de auteur in ESB van 13
november jl. heeft gepubliceerd, zijn van verschillende kanten vragen gesteld. Bovendien is tijdens het
kamerdebat over Ontwikkelingssamenwerking eind oktober van dit jaar een aantal opmerkingen over
de organisatie van het Ministerie gemaakt. Tegen deze achtergrond wordt hieronder op enkele punten
nader ingegaan. Deze betreffen de kwestie van een aparte dienst, de betekenis van de macroeconomische betrekkingen, het lot van de medecompetenties, de agenda van de Coordinatiecommissie, de te nemen maatregelen en het moment van invoering.
Aparte dienst
Een van de vragen die naar voren is gekomen is of de Nederlandse hulpverlening van land tot land — dus bilateraal beschikbaar stellen van projecten, goederen en diensten – ondergebracht dient te worden in een onafhankelijke,,agency”, zoals in
Canada en Zweden.
Enerzijds is het wenselijk dat de hulpverlening door een sterke
instantie wordt uitgevoerd. De begroting voor Ontwikkelingssamenwerking van Nederland beloopt thans ruim f. 5 mrd. per
jaar en het besteden van zo’n bedrag vergt professioneel beheer.
Dat betekent dat de behandelende instantie over mankracht
moet kunnen beschikken die op grond van bestuurskwaliteiten
en vakkundigheid wordt gekozen. De personeelsintegratie van
buitenlandse zaken, die dit voorjaar tot stand lijkt te komen, zal
dit bemoeilijken. Bovendien wordt hulp steeds minder los en ongeordend verstrekt en steeds meer gegeven in het kader van beleidsgerichte ontwikkelingsprogramma’s. Dat vergt internationaal overleg op hoog niveau.
Anderzijds geeft een loskoppeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, waarin Ontwikkelingssamenwerking thans is
ondergebracht, grote nadelen. Dit Ministerie beschikt over een
web van contacten en informatie dat voor hulpverlening onmisbaar is. Bovendien is de hulpverlening vaak nauw verbonden
met Internationale organisaties zoals de EG en de VN. De politieke relaties met deze organisaties worden door het Ministerie
van Buitenlandse Zaken behartigd en het bevordert een coherent
Nederlands beleid als de hulpverlening door dat zelfde Ministerie wordt beheerd.
Deze aspecten afwegende zou ik niet voor een onafhankelijke
,,agency” willen pleiten, maar voor een versterkte dienst voor
hulpverlening binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De
versterking kan worden bereikt door er een DirectoraatGeneraal voor in te stellen. Om de professionaliteit van het personeel te garanderen zou afgesproken kunnen worden dat 70
procent van het personeel uit ambtenaren van de gemtegreerde
dienst van Buitenlandse Zaken bestaat en 30 procent uit vaste
medewerkers die op grond van vakbekwaamheid worden geselecteerd. Ten slotte dient bedacht te worden dat het oprichten
van een onafhankelijke ,,agency” politick en administratief een
ESB 27-11-1985
ingewikkelde aangelegenheid is die jaren zal vergen. En die tijd
hebben wij niet.
Macro-economische betrekkingen
Een andere vraag die naar voren kwam is of het werkelijk nodig is veel aandacht aan de macro-economische betrekkingen
met de ontwikkelingslanden te besteden en of niet met
rechtstreekse hulpverlening kan worden volstaan. Daarover kan
het volgende worden opgemerkt. De macro-economische betrekkingen van de arme landen zijn altijd van belang voor hun
ontwikkeling geweest en dat belang is door twee oorzaken toegenomen. Ten eerste is de snelle groei van de ontwikkelingslanden
over de afgelopen 25 jaar – aanzienlijk sneller dan de rijke landen – gepaard gegaan met een toenemende deelname door deze
landen op de internationale markten voor grondstoffen, eindprodukten, aannemingswerken, diensten, investeringen, kapitaal en exportkredieten. In de tweede plaats is deze deelname in
de afgelopen vier jaar extra versneld omdat vrijwel alle ontwikkelingslanden – inclusief landen als Brazilie, India en China hun externe economische betrekkingen hebben geliberaliseerd
en steeds meer een ,,outward-looking” ontwikkelingsstrategie
zijn gaan volgen.
Dit heeft tot gevolg dat de macro-economische betrekkingen
van grote betekenis voor de ontwikkelingslanden zijn geworden.
Ruw geschat omvatten de ontwikkelingslanden, voor wie deze
betrekkingen de betekenis van hulpverlening is gaan overschaduwen, 80 procent van de inwoners van de derde wereld. Dit betekent dat hulpverlening aan deze landen, die op zichzelf van
groot belang is, alleen effectief kan zijn als hun externe economische betrekkingen dat niet frustreren.
Het deelnemen van de ontwikkelingslanden in de internationale markten verloopt allerminst probleemloos. Voorbeelden
van moeilijkheden zijn het schuldenvraagstuk en de handelsprotectie. Gegeven deze problemen en gegeven het toenemende belang van de macro-economische betrekkingen voor het ontwikExecutive director van de Wereldbank te Washington.
1191
kelingsvraagstuk is het redelijk dat de minsiter voor Ontwikke-
Medecompetentie
lingslanden, CBI, voedselhulp, EG-associatie, EG-hulpverlening, EG-landbouwbeleid met directe effecten voor ontwikkelingslanden, het Tidewateroverleg, hulpverlening aan de Antillen, adviesaanvragen aan de NAR en de SER, de NCO en de betrokkenheid van vakdepartementen bij de bilaterale hulpverlening.
In het artikel van 13 november is uiteengezet waarom het veroveren van additionele eerste competenties door de minister voor
Te nemen maatregelen
lingssamenwerking aan deze betrekkingen ten minste evenveel
aandacht geeft als aan de hulpverlening.
Ontwikkelingssamenwerking niet mogelijk is en dat het geen zin
heeft verder pogingen in die richting te ondernemen. Verder
werd toegelicht waarom de inspraak in de vorm van medecompetenties geen ree’le betekenis heeft en dat derhalve uitbreiding
van deze medecompetenties zinloos is.
In de voorgestelde bestuursstructuur blijven de bestaande
eerste competenties van alle departementen – inclusief Ontwikkelingssamenwerking — onverlet. De medecompetenties van
Ontwikkelingssamenwerking komen te vervallen en worden als
het ware ingeruild voor een sterke beleidscoordinatie door de minister van Ontwikkelingssamenwerking die alle onderwerpen betreft die voor het voeren van een ontwikkelingsbeleid essentieel
zijn. Deze coordinate krijgt vorm in een ambtelijke coordinatie,
een onderraad van het kabinet en een gestructureerde behandeling in het kabinet zelf.
Deze ruil is voor alle betrokken departementen aantrekkelijk.
De minsiter voor Ontwikkelingssamenwerking verliest zijn medecompetenties die — het zij hehaald — geen ree’le betekenis
hebben en een schijnverantwoordelijkheid voor het beleid geven. Hij wint een belangrijke beleidsbepalende invloed via het
strak opgezette coordinatiemechanisme.
De vakdepartementen, zoals Financie’n, Economische Zaken
en Landbouw, worden bevrijd van frustrerende en tijdrovende
medecompetentieprocedures met Ontwikkelingssamenwerking
en krijgen de volledige verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van het beleid. Zo kan de moeizaam functionerende Stuurgroep
van Ontwikkelingssamenwerking en Financien worden opgeheven en kan de taak van deze Stuurgroep door het nieuwe, inter-
departementale coordinatiemechanisme worden overgenomen.
Daarmee komt het overleg in een objectiverend kader en wordt
bij onopgeloste conflicten een besluit genomen door het kabinet
onder leiding van de minister-president.
De voorgestelde bestuursstructuur is betrekkelijk eenvoudig
te realiseren. Dit heeft drie oorzaken. Ten eerste blijft, bij het
achterwege laten van het instellen van een onafhankelijke
,,agency”, de gehele reorganisatie binnen de overheid. Ten
tweede houdt de reorganisatie geen verschuiving in van eerste
competenties tussen de departementen en voltrekt zich in feite
binnen Ontwikkelingssamenwerking. Ten derde vergt de reorganisatie in beginsel geen additionele mankracht. De 30 procent
professionele medewerkers van het nieuwe Directoraat-Generaal hulpverlening kan voor een gedeelte uit de huidige bemanning worden gerecruteerd. Voor het overige kan gebruik worden
gemaakt van vacatures die ontstaan doordat ambtenaren vanwege de integratie van de diensten van Buitenlandse Zaken elders
werk gaan zoeken.
In concreto moeten de volgende besluiten worden genomen:
a. vaststelling van de procedures van de Interdepartementale
Coordinatie-commissie voor Ontwikkelingssamenwerking;
b. instelling van de onderraad Ontwikkelingssamenwerking;
c. vaststelling van de agenda van de Coordinatie-commissie;
d. interne reorganisatie van het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking in de zin zoals beschreven in het ESBartikel van 13 november; overigens bevindt dit DirectoraatGeneraal zich in een proces van hergroepering en gaat het
eerder om een aanpassing van richting dan om het doorbreken van een stabiele situatie;
e. omzetting van de huidige plaatsvervangend directeur-generaal hulpverlening in directeur-generaal;
f. het treffen van een regeling met de personeelsdienst inzake de
30 procent professionele staf.
Wanneer?
Agenda
Voor het functioneren van het coordinatiemechanisme is het
essentieel dat heldere en preciese afspraken worden gemaakt
over de agenda van de Coordinatie-commissie. De lijst van onderwerpen kan niet beperkt blijven tot een aantal Internationale
instellingen (zoals DAC en Wereldbank), maar zal ook onderwerpen in de zin van vraagstukken moeten omvatten. Voor een
aantal vraagstukken geldt immers dat zij van essentieel belang
voor het ontwikkelingsbeleid zijn, maar dat zij niet een specifieke plaats, een specifiek instrument van behandeling hebben.
Voorbeelden zijn het schuldenvraagstuk en de handelsprotectie
jegens ontwikkelingslanden.
In het artikel van 13 november is een tentatieve samenstelling
van de agenda gegeven. Onderstaand wordt deze, iets nader uitgewerkt, herhaald. Het oogmerk is dat alle instellingen, onderwerpen en vraagstukken worden opgenomen die voor het ontwikkelingsvraagstuk van belang zijn qua beleidsbepaling en qua
opstelling van instructies.
De voornaamste agendapunten zijn: het Development Assistance Committee van de OESO, de ECOSOC, Commissie II van
de VN, de Regionale Economische Commissie van de VN, de
gespecialiseerde organisaties van de VN, de bijzondere commissies van de VN, de Wereldbank, de IDA, de speciale hulpprogramma’s van Bank en Fonds, de regionale ontwikkelingsbanken, cofinanciering, schuldenregelingen (waaronder de Club
van Parijs), commerciele kapitaalstromen naar de ontwikkelingslanden (waaronder FMO, IFC, MIGA, WHI), maatregelen
voor investeringsbescherming, gemengde kredieten, exportkredieten, UNCTAD, hoofdstuk 4 GATT, APS, overeenkomsten
voor tropische grondstoffen, handelsprotectie jegens ontwikke1192
Wat is een geschikt moment om de herstructurering van Ontwikkelingssamenwerking door te voeren? Het antwoord is: hoe
eerder hoe beter. Op 25 oktober jl. stond boven het verslag van
het parlementaire debat over Ontwikkelingssamenwerking in de
Volkskrant: ,,Schoo pleit voor bestaande Ontwikkelingssamenwerking”. Dat een minister een dergelijke uitspraak moet doen
betekent politick dat Ontwikkelingssamenwerking ter discussie
staat. Bovendien is bekend dat Economische Zaken een dossier
voorbereidt met het doel om bij de volgende kabinetsformatie
claims op belangrijke onderdelen van het ontwikkelingsbeleid te
leggen. Ten slotte zijn er de ideee’n binnen de VVD over de commercialisering van Ontwikkelingssamenwerking.
Het zijn allemaal tekenen aan de wand. Eigenlijk lukt het
nooit om tijdens de rit van een kabinet reorganisaties door te
voeren. Hoewel de verandering van de bestuursstructuur van
Ontwikkelingssamenwerking beter op korte termijn zou kunnen
plaatsvinden, lijkt het ree’ler om tot de komende kabinetsformatie te wachten. Wel kan de voorbereiding reeds thans beginnen
door de Ministeries van Algemene Zaken, van Binnenlandse Zaken en van Buitenlandse Zaken. Dat zou de mogelijkheid bieden
om tijdens de formatie tot definitieve besluiten te komen. De hemel verhoede dat alleen tot nadere studie of tot instelling van een
adviescommissie wordt besloten.
F. van Dam