De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking
DR. F. VAN DAM*
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking is een minister zonder portefeuille, dus zonder eigen
begroting en departement. De beperkte bestuurlijke competenties van de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking verhinderen dat deze een beleid ontwikkelt dat beantwoord aan de
eisen die de praktijk stelt. Met gevaar dreigt bovendien dat zich een competentiestrijd ontwikkelt
waarbij de minister voor Ontwikkelingssamenwerking meestal het onderspit delft.
In dit artikel wordt een voorstel gedaan voor een nieuwe bestuursstructuur voor
Ontwikkelingssamenwerking. De auteur bepleit een bestuurlijke opzet die lijkt op die waarbinnen de
staatssecretaris van Buitenlandse Zaken belast met het EG-beleid functioneert. De
beleidsvoorbereiding en -coordinate moeten in handen worden gelegd van een ambtelijke commissie
onder leiding van de minister. Een onderraad van het kabinet voorgezeten door de minister-president
of de ministerraad zelf neemt de politieke besluiten. De uitvoering wordt opgedragen aan de minister
op wiens vakgebied het besluit ligt en die daarvoor ook de politieke verantwoordelijkheid draagt.
Inleiding
In 1963 kreeg het vraagstuk van de economische ontwikkeling
van de derde wereld in Nederland politieke erkenning door de
benoeming van een speciale staatssecretaris voor dit onderwerp.
Deze staatssecretaris ressorteerde onder de minister van Buitenlandse Zaken. Dit betekende dat staatssecretaris Diepenhorst
namens minister Luns verantwoordelijk was voor de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking. De groeiende belangstelling
voor het ontwikkelingsvraagstuk had tot gevolg dat bij de kabinetsformatie van 1965 de Ontwikkelingssamenwerking werd opgedragen aan een minister zonder portefeuille. In de Nederlandse regeringsstructuur is zo’n minister een betrekkelijk zeldzame
en qua bevoegdheden wat onduidelijke figuur. Minister Bot
heeft dat aan den lijve ondervonden; daarover straks meer.
Tot nu toe is de vorm van een minister zonder portefeuille
voor Ontwikkelingssamenwerking gehandhaafd. Inmiddels is
een discussie op gang gekomen – in de pers en in de politieke
partijen – of dit zo moet blijven. Die discussie wordt voornamelijk gevoerd op grond van organisatorisch-technische argumenten en op basis van ,,politieke haalbaarheid”. Het te voeren beleid blijft in belangrijke mate buiten beschouwing. Dit lijkt een
onvolkomenheid, omdat de minister en zijn departement een
specifiek beleid tot uitvoering moeten brengen en het functioneren van de minister en van zijn departement daarop moet worden afgestemd. Daartoe is het nodig de aard van zijn beleid in
grote lijnen te kennen. In dit artikel wordt gepoogd dat te beschrijven en wordt getracht om aan te geven wat de plaats van de
toekomstige minister voor Ontwikkelingssamenwerking in het
geheel van de regeringsstructuur zou kunnen zijn.
Pluriformileit
Sinds eeuwen is de relatie tussen Europa en wat sinds enkele
decennia de ontwikkelingslanden worden genoemd, ingewikkeld en vol tegenstrijdigheden. Historici hebben daarover met
verve geschreven. Zo beschrijft Baudet hoe, in tegenstelling tot
1128
andere culturen, de vooruitgangsfilosofie en de wil om de wereld
te herscheppen als het ware in het wezen van het Christendom
ligt, hoe er tegelijkertijd ambivalentie bestaat die tot verheerlijking van de ,,bon sauvage” leidt en hoe ondanks de actualiteit
van de Ontwikkelingssamenwerking de filosofie van vooruitgang
sinds de zeventiende eeuw in het Westen een eigenaardig traditionalisme heeft 1). In dit artikel ontbreekt de ruimte om op deze
achtergronden verder in te gaan. Maar het is goed te beseffen dat
onze doenerigheid en onze bemoeizucht met de derde wereld een
veelheid van diepliggende oorzaken heeft en dat de oorzaken tot
uiterst complexe relaties hebben geleid. Die bestaan niet alleen
uit roof, slavernij, kolonisatie en exploitatie, maar omvatten
ook missie, zending, charitas, ethische politiek en thans
Ontwikkelingssamenwerking.
Na de tweede wereldoorlog heeft zich een snel proces van dekolonisatie voltrokken. De kolonien vochten zich vrij, deels op
eigen kracht, deels gebruikmakend van de verzwakking van Europa en deels met steun van het monsterverbond tussen Verenigde Staten en Sovjet Unie, die beide de Europese suprematie over
de derde wereld beeindigd willen zien. Alles wat in eeuwen aan
relaties met de kolonieen was opgebouwd kon met een pennestreek teniet worden gedaan. Hoewel in feite allerlei betrekkingen met de vroegere kolonien onderhuids werden voortgezet,
was toch de dekolonisatie voor Europa zeer ingrijpend en traumatisch. Er moest met de nieuwe onafhankelijke staten een andere verhouding worden gevonden, er moesten nieuwe vormen
van samenleving worden geschapen. Er was behoefte aan een
nieuwe formule, die veiligheid en uitzicht bood en voor Europa
het verlies van kolonien politiek aanvaardbaar moest maken.
* Executive director van de Wereldbank te Washington.
1) H. Baudet, Hislorische dimensie van de ontwikke/ingsprob/ematiek,
Katholieke Universitaire Week, Leuven, november 1962. Voor een verdere uitwerking van dit themazie Baudets Het paradijs opaarde: gedachten over de verhouding van de Europese tot de buiten-Europese mens,
Assen, 1959.
Dat zoeken naar een nieuwe formule vanuit een positie van
machteloosheid en van verlies, met alle emoties vandien, leidde
tot een behoefte aan eenduidigheid, aan een node die gemakkelijk te begrijpen en te hanteren valt. Uit die behoefte ontstond
het begrip ,,derde wereld”. Dat is, in de zin van ,,tiers etat”, bij
uitstek een westers bedenksel 2).
Deze eenduidigheid, die na de dekolonisatie ontstond, heeft
grote invloed gehad op het beleid voor ontwikkelingssamenwer-
king. De eenduidigheid leidt tot het zoeken naar een universele
oorzaak van het ontwikkelingsprobleem en naar een universele
strategie om tot welvaart te komen. Die strategic kan in de loop
der tijd veranderen, maar wordt steeds geponeerd als geldend
voor alle ontwikkelingslanden.
van andere ministers staan en die opgeteld het totaal van de Nederlandse hulpinspanning aangeven. Omdat de minister zonder
portefeuille geen eigen apparaat heeft is hij als een heremiet ondergebracht in het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Staatsrechtelijk is iedere minister politiek verantwoordelijk
voor de budgetposten die op zijn begroting staan. Voor die
posten heeft een minister de ,,competentie”. Aangezien vrijwel
alle beleidsonderdelen in een begrotingspost tot uiting komen en
de minister zonder portefeuille geen begroting heeft, heeft hij in
strikte zin Staatsrechtelijk geen competenties. Toen Bot als
eerste minister zonder portefeuille voor Ontwikkelingssamenwerking werd is hierover in het kabinet eindeloos geharreward.
Gesteld werd dat hij geen eigen beleid kon voeren wegens het
De eenduidigheid is versterkt door de plotselinge opkomst van
ontbreken van competenties en alleen een coordinerende taak
de economen, vooral de econometristen. Vroeger waren de tro-
had. Op grond daarvan mocht hij zich alleen minister voor ontwikkelingshulp noemen en niet van, zoals zijn meer begenadigde
pische gebieden wetenschappelijk als het ware in handen van de
aardrijkskundigen, de cultuur-antropologen en de historici. Zij
brachten in kaart en beschreven, maar hadden weinig te bieden
op het terrein van vooruitgang. Dat maakte het vraagstuk van de
derde wereld na de dekolonisatie een gemakkelijke prooi voor de
economen. Immers, zij konden met behulp van formules en berekeningen als het ware tot op de dag en uur aangeven wanneer
de onderontwikkeling door welvaart zou zijn vervangen. Het
waren de nieuwe tovenaars die congres na congres, boek na
collega’s die wel een eigen begroting hadden. Deze ruzie is, zoals
vele politieke conflicten, geleidelijk versleten en niemand vecht
meer aan dat de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een
eigen beleid mag en moet voeren.
De meeste posten van Ontwikkelingssamenwerking staan op
de begroting van Buitenlandse Zaken. Al in een vroeg stadium is
tussen de minister van Buitenlandse Zaken en de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking een werkafspraak gemaakt die in-
te kunnen gebruiken moesten de ontwikkelingslanden tot een-
hield dat laatstgenoemde de facto de competentie kreeg over de
posten inzake Ontwikkelingssamenwerking die op de begroting
staan van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het parlement
vormigheid worden gereduceerd. Zo werd vanuit de wetenschap
heeft dat stilzwijgend aanvaard. Voor de posten betreffende
de eenduidigheid van het ontwikkelingsprobleem bevestigd.
Ontwikkelingssamenwerking die op andere begrotingen dan Buitenlandse Zaken staan geldt dit niet. Zo heeft de minister van Fi-
boek, op basis van voor leken onbegrijpelijke becijferingen het
komende heil aankondigden. Om die berekeningen en formules
De eenduidigheid maakte het voeren van een beleid voor ontwikkelingssamenwerking simpel. Het maakte het mogelijk het
beleid steeds in een teken te plaatsen. En als dat geen oplossing
nancien de competentie over de Bretton-Woodsinstellingen behouden en hetzelfde geldt voor de minister die het Kabinet Nederlandse Antillen bestuurt.
bracht, werd een nieuwe leuze aangeheven. Terugziend blijkt dat
deze leuzen gemiddeld een looptijd van drie tot vijf jaar hebben
gehad. Voorbeelden van zulke slogans zijn: industrialisatie, opbouw van infrastructuur, landbouwontwikkeling, centrale pro-
Verovering van meer competenties door de minister voor Ontwikkelingssamenwerking betekent dat hij de strijd met deze vakdepartementen moet aangaan, dat de betreffende ministers moe-
grammering, voorziening in basisbehoeften, nieuwe economi-
ten instemmen met overheveling van de omstreden begro-
sche orde en marktconforme ontwikkeling.
tingspost naar de begroting van Buitenlandse Zaken, zodat deze,
via de bestaande werkafspraak, onder de feitelijke competentie
van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking komt te vallen. Een onoplosbaar probleem is echter dat het in de praktijk
niet mogelijk is om de beleidsonderdelen die de ontwikkelingslanden betreffen los te pellen uit het totale beleid van de
vakdepartementen. Dit kan het beste met enkele voorbeelden
worden toegelicht.
De twee belangrijkste problemen waarmee de ontwikkelingslanden thans op internationaal economisch terrein te kampen hebben zijn de schuldencrisis en de toenemende handelsprotectie. De schuldencrisis wordt behandeld door het IMF. Als de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking de competentie voor
de schuldencrisis zou opeisen, zpu dat betekenen dat hij de competentie voor het IMF vraagt. Het IMF is echter een van de belangrijkste instrumenten voor het internationaal monetair beleid
en de competentie ervoor berust dan ook begrijpelijkerwijs bij
de minister van Financien. Deze laatste kan geen internationale
monetaire politiek meer voeren als hij de zeggenschap over het
IMF zou verliezen. Overheveling van het IMF naar de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking is daarmee uitgesloten.
Hetzelfde geldt voor de handelsprotectie. Internationaal
wordt dit probleem behandeld in de GATT, dat als enig wereldwijd instrument voor handelspolitiek – terecht – onder de minister van Economische Zaken valt. Ook hier geldt dat overheveling van de GATT vanwege de protectie jegens ontwikkelingslanden van de minister van Economische Zaken naar de minister voor Ontwikkelingssamenwerking onmogelijk is. Het zou
de minister van Economische Zaken van zijn belangrijkste instrument voor internationale handelspolitiek beroven.
Dit niet kunnen lospellen van ontwikkelingsaspecten uit de internationale economische betrekkingen neemt toe naarmate de
ontwikkelingslanden steeds meer partij worden op de internatio-
Maar die tijd is voorbij. De fictie van eenduidigheid is niet lan-
ger vol te houden. De snelle industrialisatie van Oost-Azie met
de daaruit voortvloeiende problemen op handelspolitiek terrein,
de schuldencrisis van de Latijnsamerikaanse landen, de beheers-
en bestuurscrisis in Afrika, de conflicten op de markten van
voedselprodukten, de veranderingen op de kapitaalmarkten, het
inzicht dat projecten niet helpen als het beleid niet deugt, de onduidelijke plaats van toekomstige grootmachten zoals India,
China en Brazilie, de betekenis van blokvorming zoals de EGassosiatie, het zijn allemaal complexe vraagstukken die een simpel, eenduidig beleid uitsluiten. Een toekomstige minister voor
Ontwikkelingssamenwerking zal te maken hebben met een divers en ingewikkeld patroon van problemen, het merendeel met
een macro-economisch karakter, en zal daarvoor een veelzijdig
beleid moeten formuleren. De tijd van de slogan, van de eenduidige toverformule (voor zover die ooit enige reele betekenis heeft
gehad), is definitief voorbij. Dat leidt tot ontreddering, verslagenheid en pessimisme bij diegenen die desondanks naar die formule blijven zoeken. Zij zijn de graalridders van de jaren
tachtig.
Vier doodlopende wegen
Hoe kan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking het
hierboven beschreven beleid, dat een veelheid van macroeconomische onderwerpen betreft, tot realisatie brengen? Laat
ik eerst aangeven hoe het niet kan en vier doodlopende wegen
beschrijven.
De verovering van meer competenties
Het kenmerk van een minister zonder portefeuille is dat hij
geen eigen begroting heeft en geen departement in de zin van een
ambtelijke machine. De zogenaamde ,,begroting van Ontwikkelingssamenwerking” is niet anders dan een label van budgetposten inzake Ontwikkelingssamenwerking die op de begroting
ESB 13-11-1985
2) H.L. Wesseling, De armoede in de derde wereld is de schuld van het
westen, in de bundel: Deachtertuin van Nederland, Amsterdam, 1985.
1129
nale markten voor grondstoffen, eindprodukten, kapitaal en investeringen. Door de voortgaande ontwikkeling van arme lan-
voor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een uitzichtloze weg.
den wordt het overhevelen van competencies van vakdepartementen naar de minister voor Ontwikkelingssamenwerking derhalve steeds minder mogelijk.
Een dergelijk bezwaar geldt ook tegen het voorstel om een
,,superministerie” in te stellen dat alle internationale economi-
sche en financiele betrekkingen, inclusief Ontwikkelingssamenwerking, als werkterrein zou krijgen. Dit zou betekenen dat bij
voorbeeld de ministers van Financien en van Landbouw afstand
zouden moeten doen van hun bevoegdheden op internationaal
terrein. Dat is onmogelijk omdat de nationale en de internationale monetaire politick van Nederland onverbrekelijk bij elkaar
horen; hetzelfde geldt voor onze nationale en internationale
landbouwpolitiek. Bovendien zou in zo’n ,,superministerie”
Ontwikkelingssamenwerking worden ondergesneeuwd door een
overmaat van nationale belangen 3).
De conclusie is dan ook dat de idee dat de minister voor Ontwikkelingssamenwerking competenties ten laste van vakdepar-
tementen moet veroveren een heilloze gedachte is.
De verovering van medecompetenties
Het hebben van een medecompetentie betekent dat een minister inspraak heeft bij de vaststelling van beleid voor onderwerpen waarvoor de competentie bij een ander departement berust. Een redelijke vraag lijkt: als het niet mogelijk is voor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking om competenties te
veroveren, is het dan een goede tweede keus om hem voor bepaalde onderwerpen een medecompetentie te geven? Die vraag is
vaak met ja beantwoord, en zo heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking bij voorbeeld een medecompetentie voor het
beleid dat Nederland in de Wereldbank voert en, als ander voorbeeld, bij het afsluiten van grondstoffenovereenkomsten.
In de praktijk blijkt dat deze medecompetenties weinig of
geen reele betekenis hebben en een bron zijn van eindeloze
frustraties en ruzies. Meestal wordt de medecompetentie op twee
niveaus vorm gegeven: tijdens het voorbereidend ambtelijk
overleg in Den Haag en ter plekke tijdens de internationale onderhandelingen. In beide gevallen is het resultaat marginaal.
Bij het voorbereidend overleg in Den Haag moeten de ambtenaren van de medecompetente minister optornen tegen die van
het eerstbevoegde departement. De medecompetente ambtena-
ren hebben niet alleen een geringere vakkennis – want zij behandelen het onderwerp niet dagelijks – zij hebben bovendien
minder macht. Immers, de ambtenaren van de eerstverantwoordelijke minister weten dat hun minister de facto het laatste
woord heeft en dat zij zich dus van de ambtelijke inspraak niet al
te veel behoeven aan te trekken. Daarbij komt dat de medecompetente minister maar zelden bereid is in de bres te springen en
een tweestrijd met zijn eerstbevoegde collega aan te gaan. Niet
Vlucht in de hulpverlening
Een derde uitweg is de vlucht in de hulpverlening – in de zin
van het beschikbaar stellen van goederen, projecten en techni-
sche bijstand – en het negeren van de macro-economische betrekkingen, die bepalend zijn voor 90% van de deviezeninkomsten van de ontwikkelingslanden. Dat negeren van de
macro-economische problemen kan worden verbloemd door de
hulpverlening van krachtige adjectieven te voorzien en door allerlei randgebieden die slechts op afstand met de Ontwikkelingssamenwerking te maken hebben, aan de hulpverlening toe te
voegen.
Voorbeelden van zulke adjectieven zijn de ,,inschakeling van
het bedrijfsleven” en het onderstrepen van ,,het eigenbelang”
bij de hulpverlening. Voorbeelden van randgebieden die kunnen
worden toegevoegd zijn de vrouwenemancipatie, de mensenrechten, de cultuur en de communicatie. Vaak is het onduidelijk
wat deze adjectieven en toevoegingen in concrete inhouden,
maar zij geven aan de hulpverlening een schijn van alomvattendheid en breedheid van visie.
Intussen betekent de vlucht in de hulpverlening, hoe men het
wendt of keert of presenteert, niets anders dan het negeren van
de macro-economische problemen en dus van de hoofdzaken
van het Noord-Zuid-vraagstuk. Het verpietert de Ontwikkelingssamenwerking tot een nieuw soort charitas.
De ,,onmogelijkheid” van Ontwikkelingssamenwerking
De vierde uitweg is te stellen dat Ontwikkelingssamenwerking
in deze fase van de geschiedenis — door ,,tijdgeest” – niet mogelijk is. ,,Er is internationaal niet langer die bereidheid tot samenwerking maar juist een houding van het beschermen van de
eigen machtspositie en van eigenbelang”. En verder: ,,We zitten
in een neergang waarin de bereidheid ontwikkelingsvraagstukken internationaal aan de orde te stellen, totaal ontbreekt. Het
dieptepunt is nog lang niet bereikt”, aldus Pronk in een interview 4).
Deze zienswijze sluit het voeren van beleid op macroeconomisch terrein als het ware per definitie uit en is tegelijkertijd een non-oplossing bij uitstek. Deze quasie-uitweg is van andere aard dan de drie voorgaande en valt enigszins buiten het kader van dit artikel. Maar Pronks visie is dusdanig fundamenteel
– en naar mijn oordeel dusdanig onjuist en catastrofaal – dat
deze, waar over te voeren ontwikkelingsbeleid wordt geschreven, niet buiten beschouwing kan blijven.
De essentie van Pronks betoog is dat de samenleving, zowel
binnen als tussen landen, steeds meer in groepen van armen en
rijken, van machtigen en onmachtigen uiteenvalt. Hij noemt dat
alleen omdat hij het op vakterreinen in een bilateraal conflict
,,structureel dualisme”. Hij stelt dat de huidige onderhandelin-
meestal zal afleggen, maar ook omdat hij, ter wille van de goede
vrede in het kabinet, ruzies liever aan ambtenaren overlaat.
gen tussen regeringen geen verbetering zullen brengen omdat de
elites niet meer geinteresseerd zijn in het lot van de armen. Voor
Even droef is het resultaat van de medecompetentie tijdens de
de regeringen is er bovendien geen noodzaak aandacht te besteden aan de vraagzijde van de economic, omdat er een wereldwijde markt open ligt die pas als we ,,een eind in de volgende eeuw”
internationale onderhandelingen zelf. De medecompetente minister laat vrijwel steeds na zelf in de delegatie zitting te nemen
onder zijn eerstbevoegde collega. Het rondhangen op een conferentie zonder het woord te mogen voeren stuit hem – begrijpelijkerwijs – tegen de borst. Het gevolg is dat hij ambtenaren
meestuurt. Meestal zijn dit ambtenaren in de rang van directeur
of lager. De directeuren-generaal en hun plaatsvervangers pas-
zijn verzadigd zal zijn.
sen er voor, net als hun ministers, passief de tweede viool te moe-
misme a la de Baader-Meinhofgroep, regionale afscheidingsbe-
ten spelen. Het gevolg is dat lagere ambtenaren, die zo’n opdracht niet kunnen weigeren, worden meegezonden. Zo’n lagere
ambtenaar van een medecompetente minister heeft twee mogelijkheden: op een cafeterras gaan zitten en de boel de boel te la-
ten of, vanuit een tweede linie de strijd aan te gaan over de in te
nemen standpunten. Het feit dat zijn minister slechts medecompetent is en zijn lage ambtelijke rang maken ondergang in die
strijd vrijwel onontkoombaar.
Medecompetenties zijn ondingen. Zij leiden tot schijnverantwoordelijk van de medecompetente minister en tot conflicten
tussen departementen op ambtelijk niveau. Evenals de verovering van competenties is de verovering van medecompetenties
1130
De tegenstelling tussen de bovenlaag die het steeds beter gaat
en de rest die niets te verwachten heeft, acht Pronk een grotere
bedreiging voor de wereldvrede dan het Oost-West-conflict. In
dit verband noemt hij het steeds militanter worden van extrewegingen in Azie en verzet tegen onderdrukking in Latijns-
Amerika. Hij stelt dat eerder geformuleerde oplossingen voor
het ontwikkelingsvraagstuk hun waarde blijven behouden en
noemt specifiek het ingrijpen in grondstoffenmarkten, armoedebestrijding, overheidsregulering en internationale markten resulterend in het goedkoop beschikbaar stellen van voedsel, ener-
3) G.J.H.C. Kramer, Ontwikkelingssamenwerking in het interdepartementale krachtenveld, Internationale Spectator, juni 1985.
4) N. Kussendrager, Jan Pronk: ik ben een pessimist, Vice Versa, nr. 1,
1985.
gie en kapitaal aan de arme landen, monetaire hervorming en ten
opzichten vergelijkbaar zijn. Beiden zijn medeverantwoordelijk
slotte pleit hij voor een ontwikkelingsplan voor Afrika.
voor een belangrijk onderdeel van het Nederlandse buitenlands
Kort samengevat zou ik het volgende tegenover Pronks zienswijze willen stellen. Ten eerste zijn er geen gegevens die Pronks
structured dualisme bevestigen. Integendeel, het groeipercentage van het nationaal inkomen in de ontwikkelingslanden is sinds
beleid: de staatssecretaris voor de politieke vormgeving van Eu-
1960 groter dan in de ontwikkelde landen 5). Ook zijn er geen gegevens waaruit blijkt dat de armen in de ontwikkelingslanden armer worden; wel dat bij hoge groei de inkomensverdeling evenwichtiger wordt 6).
Ten tweede is het extremisme van de jaren tachtig minder tegen economische structuren gericht dan in de jaren zestig en
heeft een meer politiek karakter: het heeft te maken met verzet
tegen de NATO en met islamitisch fundamentalisme. De afscheidingsbewegingen in Azie — Sikhs, Tamils — zijn oeroude
problemen die, hoewel zij met gruwelijke moordpartijen en
destructie gepaard gaan, in de internationale politiek weinig betekenen en vergelijkbaar zijn met die van de leren en de Basken.
Het is wars van iedere realiteitszin om, zoals Pronk doet, op
grond van deze verschijnselen wereldwijde conflicten te
profeteren.
Ter derde vindt er wel degelijk op belangrijke terreinen vooruitgang plaats, zoals de democratisering van Latijns-Amerika,
de industrialisatie van Oost- en Zuid-Oost-Azie en de zelfvoorziening voor voedsel in India en China. Ondanks de economische crisis is de hulpverlening aan de ontwikkelingslanden vrijwel op peil gebleven.
Ten vierde hebben internationale onderhandelingen in de afgelopen jaren wel degelijk resultaten opgeleverd: het Afrikaplan
dat Pronk bepleit, is in 1984 reeds opgesteld en internationaal
aanvaard, er is additionele financiering voor Afrika beschikbaar
gesteld (de Afrika Faciliteit van de Wereldbank en de middelen
uit het ,,Trust Fund” van het IMF), er is een multilateraal agentschap voor investeringsgaranties opgericht en er heeft een herformulering van ontwikkelingsstrategieen plaatsgevonden
waardoor niet langer alleen naar projecten wordt gekeken, maar
naar het totale te voeren beleid. Op dit moment vinder er onderhandelingen plaats om de handelsprojectie te beperken – wie
die onderhandelingen van nabij volgt weet dat er van wereldwijde onverzadigbare markten, zoals Pronk stelt, geen sprake is 7)
— en om tot oplossingen van het schuldenprobleem te komen.
Dat zijn wellicht andere benaderingen en oplossingen dan Pronk
prefereert, maar men kan niet stellen dat er niets gebeurt.
Ten vijfde pleit Pronk voor regulering van markten door overheden. Het mislukken van de pogingen daartoe op internationaal niveau en de negatieve resultaten waar het wel geschiedde op nationaal niveau – hebben tot gevolg gehad dat thans een
meer marktgericht beleid wordt nagestreefd. Dat geldt ook voor
de socialistische landen.
Pronks beeld van structured dualisme stemt niet met de werkelijkheid overeen. Bovendien leidt wachten tot er een andere
tijdgeest komt zoals Pronk wil, tot passiviteit en maakt het voeren van beleid nu onmogelijk. Het is wel zo dat de inzichten in en
de strategieen voor ontwikkelingssamenwerking anders zijn geworden dan in de tijd van Pronks ministerschap. Het zou ook
wonderbaarlijk zijn als deze inzichten en strategieen in een zo
snel veranderende wereld hetzelfde zouden zijn gebleven.
ropa, de minister voor Ontwikkelingssamenwerking voor de
economische samenwerking met de derde wereld. Voor beiden
geldt dat de realisatie van hun beleid voor een zeer groot deel
moet plaatsvinden via vakdepartementen, zoals de Ministeries
van Financien, Economische Zaken en Landbouw. Het is hun
taak om het beleid van deze vakdepartementen te toetsen aan en
te coordineren in het licht van de politiek die zij voor respectievelijk de Europese integratie en de ontwikkelingssamenwerking
.hebben geformuleerd.
Het is ook opvallend dat de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken zijn functie niet uitoefent met behulp van allerlei hele en
halve competenties op de verschillende vakgebieden, maar door
middel van een strak en strikt systeem van coordinatieprocedures. Kort samengevat zien deze procedures er als volgt uit.
Eerst vindt overleg plaats op ambtelijk niveau in de ,,Coordi-
natie Commissie voor Europese Integratie en Associatieproblemen”. Deze commissie wordt voorgezeten door de staatssecretaris. In de commissie zijn alle departementen die met de EG te ma-
ken hebben vertegenwoordigd. De respectieve departementen
brengen in de commissie hun standpunten naar voren over de
onderwerpen die in Brussel aan de orde zijn. Op basis van overleg wordt getracht in de commissie gezamenlijk conclusies te formuleren. De conclusies worden door de secretaris van de commissie voorbereid en vastgelegd. Deze conclusies gaan vervolgens meestal rechtstreeks naar de ministerraad (binnen een
week) of worden eerst, als het om politiek gecompliceerde zaken
gaat, behandeld in de ,,Raad voor Europese Zaken” (REZ). Deze Raad is een onderraad van het kabinet en wordt voorgezeten
door de minister-president. Over problemen die bij de coordinatie op ambtelijk niveau onopgelost zijn gebleven wordt in de ministerraad of in de REZ een besluit genomen.
Ik zou er voor willen pleiten dat voor ontwikkelingssamenwerking een dergelijke bestuursstructuur wordt geschapen. Deze
zou kunnen bestaan uit een ambtelijke coordinatiecommissie
onder voorzitterschap van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en een onderraad van het kabinet – Raad voor
Ontwikkelingssamenwerking – onder leiding van de ministerpresident. De procedures zouden identiek kunnen zijn als voor
het EG-beleid.
Het instellen van zo’n bestuursstructuur zou een fundamentele wijziging betekenen vergeleken met de huidige situatie. Het
patroon van medecompetenties, waarop de huidige wijze van
werken van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking is gebaseerd, zou verdwijnen. Het zwaartepunt zou, evenals dat bij
de EG sinds jaren het geval is, op de beleidsformulerende en
coordinerende rol van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking komen te liggen. De ministers voor de verschillende
vakgebieden voeren dan het beleid uit en zijn daarvoor politiek
verantwoordelijk. Het betekent dat zij ook politiek verantwoordelijk zijn voor de ontwikkelingsaspecten van dat beleid en die
niet langer kunnen verwijzen – zoals in de huidige situatie –
naar de medecompetente, maar de facto handelingsonbevoegde,
minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Zo’n structuur
heeft bovendien het voordeel dat conflicten tussen de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking en een vakdepartement niet
Minister en instrument
Als de bovengenoemde wegen geen oplossing bieden, hoe
moet het dan wel? Hoe kan een minister voor een beleidsterrein
dat zo veelomvattend is geworden een effectief beleid voeren?
Hoe moet het apparaat er uit zien waarmee hij dat beleid kan
realiseren? Om deze vragen hanteerbaar te maken is het nodig
het beleidsterrein van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking te onderscheiden in enerzijds de macro-economische ont-
wikkelingsproblemen en anderszijds de bilaterale hulp, dus hulp
van land tot land, in de vorm van projecten, goederen en techni-
sche bij stand.
Wat betreft de macro-economische problemen is het opvallend dat de functle van staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
die als voornaamste taak het EG-beleid heeft, en die van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking naar hun aard in veel
ESB 13-11-1985
in een – meestal vermeden – onverkwikkelijke tweestrijd terecht komen. In plaats daarvan wordt de knoop doorgehakt in
de ministerraad of in de REZ onder leiding van de ministerpresident.
5) H. Hughes, Policy lessons of the development experience. Group of
Thirty, New York, 1985. Haar gegevens komen uit Wereldbankpublikaties.
6) J.M. Dowling e.a., Income distribution and economic growth in developing Asian countries, Asian Development Bank, Manilla, 1983; ook:
Income distribution, poverty and economic growth in developing Asian
countries, Singapore Economic Review, april 1985.
7) GJ. Church, The battle over barriers, Time, 1 oktober 1985; E. Gelman, Tremors of a rade war, Newsweek, 9 September 1985; R. Aim, Will
congress push U.S. into global trade war?, US News and World Report,
29juli 1985.
1131
De vraag rijst waarom de reeds jaren bestaande ambtelijke
,,Coordinatie Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking”,
onder voorzitterschap van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, nimmer heeft gefunctioneerd. Het antwoord is
tweeledig. In de eerste plaats heeft het overleg in deze ambtelijke
commissie geen gestructureerd vervolg op politick niveau. De
vakdepartementen plegen lage ambtenaren naar deze commissie
te sturen, die geen volmacht hebben. Het overleg is daardoor
vrijblijvend en vruchteloos. In de tweede plaats heeft de bestaan-
de commissie geen duidelijke agenda. Dat leidt ertoe dat belangrijke onderwerpen buiten de commissie worden gehouden en de
commissie of niet vergadert of zich in trivialiteiten verliest.
Vergeleken met Ontwikkelingssamenwerking heeft het EGbeleid het in dit opzicht gemakkelijk. De agenda voor de EGcoordinatie wordt als het ware door het Brusselse gebeuren ge-
eigen visies die de minister voor Ontwikkelingssamenwerking bij
het coordinerende overleg kan hanteren. Om het DirectoraatGeneraal voor die taak uit te rusten zou het kunnen worden samengesteld uit een secretariaat dat de ambtelijke coordinatiecommissie en de onderraad bedient en uit een drietal directies.
De eerste directie zou de financiele betrekkingen met de ontwikkelingslanden kunnen behartigen en worden onderverdeeld in
kapitaalverkeer en investeringen. De tweede directie zou de handelsbetrekkingen met de ontwikkelingslanden tot werkterrein
kunnen hebben en worden onderverdeeld naar grondstoffen en
eindprodukten. De derde directie zou het beheer kunnen voeren
over een aantal nationale instellingen zoals de NAR, de NCO,
VDOenhetCBI.
Eerder neb ik gesteld dat het beleid voor macro-economische
betrekkingen, zoals dat hierboven is beschreven, los moet wor-
dicteerd. Dit betekent dat het nodig zal zijn over de agenda voor
den gezien van de bilaterale hulp. Er is altijd al een verschil van
de coordinate van de Ontwikkelingssamenwerking duidelijke
afspraken te maken. Als uitgangspunt zou kunnen worden gekozen dat op de agenda van de ambtelijke coordinatiecommissie de
onderwerpen komen waarvoor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking de feitelijke eerste competentie heeft en die waarvoor hij medecompetent is. De eerste rubriek omvat onderwerpen als het ,,Development Assistance Committee” van de
aard tussen deze twee beleidsonderdelen geweest. Dat zal nog
toenemen als de bestuursstructuur voor de macro-economische
onderwerpen wordt omgebogen in de hierboven beschreven zin.
Deze komt dan nog verder af te staan van het handwerk van de
bilaterale hulpverlening.
Op grond daarvan zou ik ervoor willen pleiten de bilaterale
OESO, de ECOSOC, de regionale economische commissie van
hulpverlening, waarbij het jaarlijks om miljarden guldens gaat,
in een aparte eenheid onder te brengen. Die eenheid zou kunnen
de VN, Commissie-II van de VN, het Tidewater-overleg, de
bestaan uit een stafbureau beleidsvoorbereiding, de directies
NCO en de betrokkenheid van andere departementen bij de bila-
Ontwikkelingssamenwerking Azie, Afrika en Latijns-Amerika,
terale ontwikkelingshulp. De tweede rubriek omvat onderwerpen als de Wereldbank, de IDA, de regionale ontwikkelingsban-
de afdeling speciale programma’s, de directie voor particuliere
activiteiten, onderwijs en onderzoek, de afdeling Nederlandse
vrijwilligers en de afdeling personele en financiele zaken betreffende Ontwikkelingssamenwerking.
ken, de gespecialiseerde organisaties van de VN, de bijzondere
commissies van de VN, cofinanciering, gemengde kredieten,
schuldenregelingen, commerciele kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden (IFC, MICA, FMO), UNCTAD, grondstoffen-
overeenkomsten, handelsprojectie, EG-associatie en EGhulpverlening. Deze lijst zou nader kunnen worden gespecificeerd.
De nieuwe bestuursstructuur heeft ook gevolgen voor de
werkwijze en opzet van het Directoraat-Generaal Internationale
Samenwerking. Het accent zal verlegd moeten worden van halfmeedoen met andere departementen naar het ontwikkelen van
Gegeven de grote omvang van deze eenheid qua mankracht en
qua geldomzet, gegeven het aparte soort handwerk dat bilaterale
hulpverlening is en gegeven de noodzaak om de eenheid op adequaat niveau met het buitenland en met andere departementen te
kunnen laten verkeren, lijkt het redelijk de leiding ervan van
aanzienlijke stand en status te voorzien.
F. van Dam