De Miljoenennota 1987:
te weinig offensief
Dat het rijk de enorme dating van de aardgasinkomsten in een jaar weet op te vangen door
vermindering van uitgaven en vergroting van inkomsten, is een knap stuk werk, aldus de
auteur van dit artikel. Maar voor het overige spreekt uit de Miljoenennota 1987 vanuit het
gezichtspunt van de ondernemer te weinig een offensief beleid. De lastenverzwaringen
voor ondernemingen vormen een groeibelemmerende factor, er is te weinig vernieuwing
op het gebied van het onderwijs- en technologiebeleid en het ontbreekt nog te veel aan
concrete maatregelen die de Nederlandse economie flexibeler kunnen maken. Daarom
draagt de begroting 1987 te weinig bij aan het creeren van de voorwaarden voor een
‘groeizaam klimaat’ in de komende jaren.
MR. IR. F.C. RAUWENHOFF*
De Miljoenennota 1987 is wederom een gedegen stuk
werk, waar een groot aantal ambtenaren ongetwijfeld hard
en devoot aan heeft gewerkl. Als relatieve buitenstaander
vraag ik mij echter wel af of, in het kader van te bezuinigen
‘mensjaren’, de nota niet korter had gekund. De voortreffelijke economische analyse van het Centraal Planbureau in
de Macro Economische Verkenning (MEV), wordt in andere woorden herhaald en zal ook nog wel in de stukken van
andere ministeries terug te vinden zijn.
Als een rode draad door het hele stuk loopt de ontwikkeling van het financieringstekort. Er zijn f. 12,6 mrd. gulden
minder inkomsten aan aardgasbaten voor het rijk, een bedrag dat door al in 1986 geregelde extra heffingen overigens f. 11,4 mrd. wordt. Een begroting die deze tegenvaller voor meer dan 95% door vermindering van uitgaven en
vergroting van inkomsten weet te compenseren, zodat uiteindelijk op de verliesregel een verhoging van het financieringstekort van 1,1% resulteert, is op zich zelf een knap
stuk werk.
Maar een begroting voor een jaar mag niet op zich zelf
beschouwd worden. Het is een schakel in een lange keten,
een schakel die met name beoordeeld moet worden naar
de mate waarin hij de sterkte van de hele keten vergroot of
verzwakt. Immers, de coalitie van Lubbers-l is in feite herkozen om de minister-president de kans te geven met zijn
kabinet het karwei af te maken. En wat was dat karwei?
Het was een drieledige doelstelling op sociaal-economisch gebied:
– terugdringen en beheersen van collectieve uitgaven;
– versterken van de marktsector;
– terugdringen van de werkloosheid.
Laten we eerst even terugkijken naar 1985 en 1986 en
naar de mate waarin de toen genomen maatregelen resultaat hebben opgeleverd. Met een zekere, ongetwijfeld gerechtvaardigde, trots wijst de minister van Financien er in
de Miljoenennota 1987 op dat nu 4 jaar achtereen het financieringstekort van het rijk is gedaald en wel van 10,1 %
van het nationale inkomen naar 6,8% in dit jaar. Wel moet
beseft worden dat in al deze jaren de uitgaven van het rijk
nog steeds zijn blijven stijgen en ook in 1986 f. 3 mrd. hoger zullen uitkomen dan in 1985. De ombuigingsoperatie
van de overheid heeft wel plaatsgevonden in de zin van
matiging van de groei van de overheidsuitgaven, maar
heeft nog niet geresulteerd in een afname van die
uitgaven.
966
Er is onmiskenbaar een economisch herstel uit een
overigens zeer diep dal. De bedrijfsinvesteringen trekken
aan, de werkgelegenheid is toegenomen en de financiele
positie van het bedrijfsleven is substantieel verbeterd. Een
verheugende constatering. Beseft moet echter worden dat
het met name de internationale ontwikkelingen zijn geweest die daarbij de grootste stimulans hebben gegeven.
De invloed van het expansieve Amerikaanse beleid, de
wereldwijde afname van inflatie en verlaging van de energieprijzen en de dollarkoers zijn daarin overheersende factoren geweest.
Maar ook binnen Nederland zijn er belangrijke factoren
geweest die hebben bijgedragen. En wel met name de binnenlandse loonkostenontwikkeling. Het beleid van de
overheid om de loonvorming over te laten aan de sociale
partners heeft aan het bedrijfsleven en de vakbeweging de
kans gegeven om in eigen verantwoordelijkheid een loonkostenontwikkeling gestalte te geven die inderdaad een
belangrijk element in de versterking van de marktsector is
gebleken.
De rijksbegroting 1987____________
Dan nu de Miljoenennota 1987. Veel verrassingen na
het regeerakkoord en de regeringsverklaring biedt de nota
niet, maar zij geeft wel op een aantal punten duidelijkheid.
Voor het eerst zullen de uitgaven van de rijksoverheid
dalen, alhoewel dat op het conto moet worden geschreven
van een incidentele post die samenhangt met de vervroegde aflossing van woningwetleningen. Duidelijke doelstellingen zijn geformuleerd voor de bezuinigingen, voor de
budgetdiscipline en voor de afname van de personeelbestanden. Het succes van deze laatste operatie zal overigens sterk afhangen van het vermogen van de overheid
om haar eigen organisatie op grand van prioriteiten en effectiviteit te herstructureren. De aanzetten die daartoe
doorverschillende regeringscommissies voorde reorganisatie van de rijksdienst zijn gegeven, inclusief het laatste
rapport van regeringscommissaris Tjeenk Willink, hebben
nauwelijks aandacht gekregen, terwijl zij voor de bezuini* Voorzitter van de hoofddirectie van de Nederlandse Philips Bedrijven. Dit artikel is als voordracht gepresenteerd op de Van Lanschotbijeenkomst over de Miljoenennota, 16 September 1986.
gingsoperatie waarschijnlijk juist erg belangrijk zijn.
Het regeerakkoord voorziet uitgavenombuigingen voor
de periode tot 1990 van f. 11,9 mrd. Van die uitgavenombuigingen wordt meteen al in het eerste jaar bijna 50%, nl.
f. 5,4 mrd., genomen. Voor de periode tot 1990 wordt gedacht aan f. 5,2 mrd. lastenverzwaring. Die vallen voor
100% in het eerste jaar. Je zou haast zeggen: een goed
begin is het halve werk.
De nota is op een aantal punten erg open en eerlijk,
vooral waar zij de balans schetst tussen politieke en economische realiteit. Illustratief is het volgende citaat: ,,Het
had dan ook zeker in de rede gelegen in plaats van lastenverzwaring thans tot een verdere uitgaven-ombuiging te
komen als spiegelbeeld van de indertijd gekozen bestemming van de gasbaten voor verhoging van de collectieve
uitgaven. De politieke realiteit brengt echter met zich mee
te erkennen dat een verdere ombuiging van de uitgaven in
zo’n kort tijdsbestek (nog) niet mogelijk is “. Als men naar
de macro-getallen kijkt, de economische realiteit, dan is
het zo dat de overheid zich weinig of niet terugtrekt of zelfs
voor een grotere druk zorgt. Uitgaven van de collectieve
sector als percentage van het nationale inkomen gaan terug van 67,1 naar 66,4. Belasting- en premiedruk blijven,
afhankelijk van de definitie, gelijk of nemen toe. Per saldo
blijft de collectieve druk, hoe dan ook gemeten, enorm
hoog. Nietalleen in historisch perspectief, maarook in vergelijking met het omringende buitenland. De realiteit van
een stijgende koopkracht bij de consument en een nauwelijks terugtredende overheid kan overigens niet anders betekenen dan een druk op de winsten en dat zien we dan
ook, want de arbeidsinkomensquote, die de afgelopen jaren een zeer sterke daling vertoonde, zal in 1987 weer stijgen. In het nu volgende wordt de Miljoenennota bekeken
vanuit het standpunt van de ondernemer en dat aan de
hand van drie toetsingspunten die allemaal samenhangen
met de vraag hoe deze begroting bijdraagt tot de bevordering van een zoals de regering het noemt, ‘groeizaam
klimaat’.
1. Wordt het winstperspectief door deze begroting voor
ondernemend Nederland beter?
2. Draagt deze begroting bij tot wat de minister-president
in de regeringsverklaring noemt een vernieuwing van
de BV Nederland?
3. Kan de flexibiliteit van de ondernemingen worden
vergroot?
Winstperspectief
Hier schetst de Miljoenennota het goede uitgangspunt.
,,Voor een kleine en open economie als in Nederland zijn
de mogelijkheden voor groei van de afzet in het buitenland
en daarmee voor investeringen en werkgelegenheid in beginsel onbeperkt. Juist met het oog daarop is een versteviging van onze internationale concurrentiepositie door een
voortgaande versterking van de aanbodkant van onze economie en algehele kostenmatiging vereist. Dit geldt zowel
voor de kosten van arbeid en kapitaal als het niveau van de
collectieve lasten”.
Als men dan de maatregelen in deze Miljoenennota aan
dit uitgangspunt toetst, dan komt men tot een aantal daarmee strijdige constateringen. De inkomstenverhogende
maatregelen van de overheid worden gevonden in een verhoging van de belastingdruk, te weten afschaffing van de
voorraadaftrek, verlaging van de vermogensaftrek en verhoging van BTW en accijnzen. Daarmee gaat men in Nederland juist in een andere richting dan de landen die onze
handelspartners zijn. In de Verenigde Staten gaat de
winstbelasting van 46 nu naar 34%, in Engeland vindt een
verlaging plaats naar 35% en in Frankrijk en Duitsland
worden thans voorstellen tot verlaging van winstbelasting
gedaan. De compensatie die de Miljoenennota biedt, nl.
een verlaging van de premiedruk met wel 0,8% (vooral
ziektewetpremies) voor werkgevers zal in de praktijk nog
moeten bewezen worden, zo leest men uit een zorgvuldige
analyse van de MEV.
Ook staat duidelijker dan ooit in deze Miljoenennota, dat
de overheid de uitgaven gebonden aan scholingsactiviteiten in bedrijven, vooral als een verantwoordelijkheid van
het bedrijfsleven ziet.
De nota noemt daarentegen de voordelen van een energieprijsdaling voor de bedrijven. Maar dat is zeker geen
rechtvaardiging voor lastenverzwaring. De concurrentiepositie van ondernemingen verslechtert ten opzichte van
het buitenland waar ondernemingen wel ten voile kunnen
profiteren van de energieprijsdaling zonder lastenverzwaring door de overheid. De energieprijsdaling wordt als een
tijdelijke zaak gezien. Dan mag de overheid een tijdelijk
probleem toch niet oplossen door groeibelemmerende lastenverzwaring.
Hier verschijnt een wezenlijk punt van kritiek op het
gepresenteerde beleid: het onderscheid tussen de verdelende overheid en de creerende overheid. De eerste blijft
aan haar trekken komen, de tweede levert fors in.
Terecht kan de vraag gesteld worden: is er dan een alternatief? Dit met als uitgangspunt dat over de doelstelling
om in 1990 tot een financieringstekort van ruim 5% van het
nationale inkomen te komen een consensus bestaat.
Vooral ook omdat met die doelstelling het probleem van de
toename van de nationale schuld nog geheel niet wordt
opgelost, en nog meer jaren van intensief beleid nodig zijn.
Maar ook met het vasthouden van dit uit gangspunt in
1990 kan men zich ernstig afvragen of het verstandig is om
die eenmalige zware tegenvaller van 1987 zozeer te vertalen in een lastenverzwaring voor burgers en bedrijfsleven
en met name voor een bedrijfsleven in een land dat meer
dan enige andere Europese economie openstaat naar de
buitenwereld. Daarbij mag ook zeker niet worden vergeten
dat de recente gewogen waardestijging van de Nederlandse gulden veel van de loonkostenmatiging teniet heeft
gedaan.
Vernieuwing
Als pregnant voorbeeld bij vernieuwing kan worden gedacht aan de wijze waarop de nota inspeelt op de ontwikkelingen op technologist gebied. De erkenning van de
noodzaak ervan is duidelijk aanwezig, maar gemist wordt
het besef dat er juist op dit gebied relatief weinig ruimte is
voor een eigen nationaal beleid. Dat roept dan de vraag op
of dit beleid zich kan meten met wat er in het buitenland gebeurt. En voorts of dit beleid de toets van excellence en coherentie kan doorstaan. Het valt op dat ten aanzien van het
technologiebeleid de stukken geen internationaal vergelijkend materiaal presenteren, daar waar dit voor tal van andere onderwerpen wel het geval is.
De rapporten van de Raad van Advies voor Wetenschapsbeleid, de OECD-rapporten enz., zijn algemeen bekend. Daaruit blijkt duidelijk dat de research- en ontwikkelingsinspanningen in Nederland niet die ontwikkeling te
zien geven zoals die in het buitenland plaatsvindt. In de
Miljoenennota wordt gesteld dat het kabinet van oordeel is
dat het bedrijfsleven zich vooral op eigen kracht verder zal
moeten herstellen. De rol van de overheid zal in hoofdzaak
een voorwaardescheppende moeten zijn. Dit onderwerp
doet de schrijver van de nota zelfs even uit zijn gedragen
stijl treden, en hij dicht het bedrijfsleven toe: ,,Dat het met
welsprekendheid nog steeds voor meer specifieke terreinen de hulp van de overheid inroept”. De vraag wordt dan
ook gesteld of gerichte overheidshulp wel in de rede ligt nu
het bedrijfsleven er immers weer bovenop is. De overheid
vergeet echter dat de verbetering van de positie van het
bedrijfsleven niet meer is geweest dan een terugkrabbelen
uit een diep dal, en dat een werkelijke vernieuwing pas via
de langzaam aantrekkende investeringen en langzaam
toenemende R&D-activiteiten op gang aan het komen is.
Dit is overigens een ontwikkeling die per bedrijf en bedrijfstak zeer grote verschillen te zien geeft. Essentieel
voor een concurrerende ontwikkeling van het bedrijfsleven de komende jaren is een versnelling van dit proces.
De voorstellen in de Miljoenennota 1987 geven geen
blijk van besef hiervoor. Alhoewel het begrip technologiebeleid niet als de oplossing voor alle kwalen gezien moet
worden, zal technologiebeleid inderdaad grote aandacht
in de komende jaren moeten hebben. Een essentieel element van de ontwikkelingen op technologisch gebied is
juist dat ze moeilijk zijn te voorzien en dat het belangrijk is
er snel op te kunnen inspelen. Dus geen dichttimmeren
met aandachtsgebieden.
Technologiebeleid is overigens niet alleen een kwestie
van geld. Het is ook excellence en coherence. In Nederland bestaan, naast de universiteiten, 3 Technische Universiteiten, het TNO, de grote technologische instituten,
een veelheid van kleinere technologische instituten, een
minister van Wetenschapsbeleid, een coordinerend minister voor het technologiebeleid en ten slotte nog een
veelheid van financieringsinstrumenten. In een dergelijk
veld is coherentie vaak ver te zoeken en wordt het excellente doodgedrukt. Het ontstaan van ‘centres of excellence’ en hun uitstraling naar het onderwijs, naar relaties met
de marktsector en naar internationale samenwerkingsverbanden een hoeksteen van een Nederlands technologiebeleid.
Niet vergeten kan worden hier nog eens het wezenlijke
belang van onderwijs naar voren te brengen. Immers,
steeds duidelijker komt naar voren dat het probleem van
de werkloosheid in belangrijke mate een probleem is van
de aansluiting van kennis, kunde en ervaring van de werkzoekenden met de eisen van de marktsector. De minister
van Onderwijs draagt bij aan de bezuinigen van de overheld, maar draagt zijn beleid ook bij tot de kwaliteit van het
onderwijs?
In het bedrijfsleven heeft men langzamerhand de les geleerd dat kwaliteit geen geld kost maar dat kwaliteit geld
opbrengt. De vraag moet gesteld worden of de organisatie
van het onderwjjs_zpats die in hetverleden vorm neeh~gBkregen wefadequaat is voor de eisen die men daar in de
toekomst aan moet stellen. Zowel voor een vernieuwing
van handel en Industrie als voor een beheersing van de
werkgelegenheid is van het grootste belang dat er betere
afstemming komttussen de vraag en aanbod op dit gebied
van de arbeidsmarkt. Om ons welvaartsniveau in Nederland op de lange termijn zeker te stellen zal een geleidelijke verhoging van het kennisniveau van onze beroepsbevolking essentieel zijn.
Al met al is de Miljoenennota 1987 in het kader van een
beleid tot vernieuwing van de BV Nederland te weinig offensief. Gemist wordt een samenhangend gericht overheidsbeleid om Nederland in een steeds sterker internationaal concurrende markteconomie zeker te laten zijn van
zijn rechtmatige plaats. Naast de rode draad van het ongetwijfeld noodzakelijke defensieve beleid van vermindering van het financieringstekort ware nog een andere rode
draad wenselijk: die van een offensief beleid voor onze
marktsector.
Flexibilisering
De onvoorspelbaarheid van de toekomst eist snelle
reactie op van buitenaf op ons aankomende gebeurtenissen. Enkele voorbeelden uit een van de meest verstarde
elementen in onze maatschappij, nl. de arbeidsmarkt,
kunnen dit illustreren.
Een punt dat hierbij belangrijk is, betreft de enorme omvang van de ‘wig’. Een ondubbelzinnige uitspraak van het
kabinetom in de komende jaren meevallersom te zetten in
belastingverlagingen om daarmee een verkleining van de
wig tussen bruto en netto loon te bereiken zou een extra
stimulans voor de mensen kunnen betekenen om zich
maximaal in het arbeidsproces in te zetten. Juist waar moderne technologische ontwikkelingen steeds meer mensen gaan vragen om in andere arbeidsstructuren en werkpatronen te werken, zal een financiele prikkel meehelpen
om de traditionele patronen te doorbreken.
Succes van welk economisch beleid dan ook wordt uiteindelijk bepaald door de wijze waarop de mensen indivi-
dueel zich weten aangesproken door dat beleid. Voor extra inspanningen maar ook voor veranderingen in werk- en
arbeidsomstandigheden is een offensief stimulerend beleid vereist. Helaas wordt ook op dit punt in de nota slechts
een voorzichtig stimulerend maar toch nog primair defensief beleid aangetroffen.
Niet alleen voor de loonvorming zal flexibiliteit in de komende periode een sleutelwoord moeten zijn. Het geldt
ook voor scholing, niet alleen voor diegenen die zich nog
op de arbeidsmarkt zullen gaan begeven, maar ook voor
diegenen die reeds werkzaam zijn.
(
Een derde punt waarin de arbeidsmarkt flexibeler zal
moeten worden, wordt gevormd door de mobiliteit. Deze
zal echt moeten toenemen. Dat betekent dat condities gewijzigd moeten worden. Flexibiliteit is de afgelopen jaren
in ons land heel voorzichtig enigszins op gang gekomen.
Deze ontwikkeling moet worden bevorderd, niet tegenhouden. Zo zullen flexibelere arbeidscontracten moeten gaan
ontstaan. Wat betreft dit laatste geven de beleidsvoornemens van de minister van Sociale Zaken het angstige vermoeden dat hij van plan is om deze zaak opnieuw centraal
te gaan begeleiden. Als hier al reguleringen nodig zijn, dienen deze aan de sociale partners te worden overgelaten.
De overheid moet deze grensverleggende ontwikkelingen
niet met nieuwe regulering verstikken. De flexibiliteit die in
dit opzicht thans gezocht wordt, is immers slechts het gevolg van de verstarring die in ons ontslagrecht is geslopen.
^erLyerkorting van de ontslagprocedures djent in het kader van de herziening van net ohtsiagrecRTgeregeld te
worden.
Op verschillende plaatsen in de Miljoenennota wordt
nog te mooi gesproken over arbeidsduurverkorting. Twee
jaar ervaring in ondernemend Nederland heeft geleerd wat
er wel en wat er niet mee te bereiken valt. Het is te wensen
dat de overheid als werkgever deze ervaringen meeneemt
bij haar eigen herstructureringsbeleid.
Al deze elementen kunnen een bijdrage leveren aan de
flexibilisering in onze economie. De mate waarin ieder instrument in een bepaalde specifieke situatie een bijdrage
aan de bedrijfssituatie kan leveren en tevens verantwoord
is in de individuele arbeidsomstandigheden van de betreffende werknemers, is bepalend voor het succes ervan.
Conclusie
Uit de Miljoenennota 7987blijkt een krachtig beleid om
de financiele huishouding van de staat op orde te brengen.
Men onderschat echter de fase waarin met name de markteconomie in het open Nederland verkeert:
1. Het winstperspectief voor ondernemend Nederland in
1987 is niet zonnig. Groeibelemmerende lastenverzwaringen hebben een nadelige invloed op de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven;
2. De bijdrage aan vernieuwing van de BV Nederland is
vooral verbaal. Offensief beleid wordt gemist, dit in tegenstelling tot het overheidsbeleid in het ons beconcurrerende buitenland.
3. De flexibiliteit van de ondernemingen vraagt om een
beleid dat mensen aanspoort zich individueel in te
spannen. Helaas wordt ook hier een slechts voorzichtig
stimulerend, maar toch nog primair defensief beleid
aangetroffen.
Het totaal overziend wordt een krachtig inhoudelijk offensief beleid gemist om de markteconomie en daarmede
de werkgelegenheid in het strijdtoneel van de internationale concurrentie een duidelijke impuls te geven. Juist de
overheid, zoals zij ook zelf zegt, moet voorwaardescheppend optreden. Zij moet in 1987 de voorwaarden scheppen voor de gezondheid van de economie in de jaren daarna. Daaraan ontbreekt nog wel iets.
F.C. Rauwenhoff