beleid
De kosten van drankmisbruik
De economische kosten van drankmisbruik zijn meer dan
tweemaal zo hoog als de opbrengst van de alcoholaccijns.
Drankmisbruik kan worden bestreden door de accijns te
verhogen, een extra belasting op breezers in te voeren en
de verkoop van alcohol aan jongeren onder de achttien te
verbieden.
rank doordringt onze gehele cultuur. We
gebruiken alcohol voor, tijdens en na de
maaltijd, om nieuw leven te vieren en
doden te betreuren, om de gezelligheid
te verhogen, ons te ontspannen of beter te kunnen
slapen, en vaak om gewoon dronken te worden. In
Nederland drinken volwassenen (15 jaar en ouder)
gemiddeld iets meer dan tien liter pure alcohol per
jaar (tabel 1). Worden geheelonthouders buiten
beschouwing gelaten, dan loopt de consumptie op
tot meer dan 12 liter per drinker. Dat is gelijk aan
485 halve liters bier, 135 flessen wijn of 43 kruiken
gedistilleerd – meer dan anderhalf maal de twee
glazen (20 gram) per dag die volgens doktoren niet
in strijd zouden zijn met een gezonde levensstijl.
In Nederland dienen bijna twee miljoen mensen
– gelijk aan het inwonertal van Gelderland – als
zware drinkers te worden geclassificeerd; zij consumeren vier glazen of meer (twee voor vrouwen) per
dag. Verder staat vijf procent van alle drinkers – toch
nog driekwart miljoen, evenveel als de bevolking van
Amsterdam – als verslaafden te boek. Van elke vijf
drinkers is er één die meer dan het dubbele van de
medisch verantwoorde hoeveelheid alcohol drinkt,
bij elkaar 2,7 miljoen medeburgers, hoofdzakelijk
mannen. Schrikbarend is het aantal vijftienjarigen
– meer dan de helft – dat minstens eenmaal per
week een drankje gebruikt. Maar de drankzucht
begint al op veel jongere leeftijd. Uit studies in
andere lidstaten blijkt dat de helft van alle elfjarigen
al eens alcohol heeft gebruikt en twaalf procent van
deze leeftijdsgroep is twee of meer keren dronken
geweest. Op jeugdige leeftijd drinken bevordert verslaving en heeft nadelige gevolgen voor de mentale
en fysieke ontwikkeling.
D
Alcoholaccijns dekt externe kosten niet
SIJBREN CNOSSEN
Gastonderzoeker Centraal
Planbureau.
76
ESB
In een recente studie voor de Europese Commissie,
schatten Anderson and Baumberg (2006) de economische kosten van drankmisbruik in de 25 lidstaten
van de Europese Unie in 2003 op 125 miljard euro,
1,3 procent van het gemeenschappelijk binnenlands bruto product (bbp). De economische kosten
bestaan voor 66 miljard euro uit directe kosten
(gezondheidszorg, politie, justitie, beschadiging van
eigendommen, verkeersongelukken) en voor 59 miljard euro uit productieverliezen (absenteïsme, werkloosheid, voortijdig overlijden). Wat omvang betreft
9 februari 2007
is drankmisbruik daarmee het derde gezondheidsprobleem in de EU, na hoge bloeddruk en roken,
maar voor vetzucht en drugsgebruik. De immateriële
kosten in de vorm van in geld uitgedrukt leed en
levensverlies schatten Anderson en Baumberg op
270 miljard.
Anderson en Baumberg maken geen onderscheid
tussen private kosten (waar de drinker zelf voor
opdraait) en externe kosten (waarmee hij anderen
direct of indirect belast). Immateriële kosten zijn
grotendeels private kosten en dat geldt ook voor productieverliezen die tot een lagere beloning of ontslag
leiden (de sociale uitkering behoort dan natuurlijk
wel tot de externe kosten). In dit licht kan worden
aangenomen dat de directe kosten van drankmisbruik zijn te beschouwen als de ondergrens van de
externe kosten. De bovengrens wordt gevormd door
de som van directe kosten en de aan drankmisbruik
te relateren productieverliezen.
Voor elf EU-lidstaten (Cnossen, 2006) bedraagt de
ondergrens van de externe kosten van drankmisbruik
gemiddeld 0,7 procent van het bbp. Tabel 1 presenteert de onder- en bovengrenzen voor Nederland
en enkele andere noord Europese landen met een
soortgelijke drinkcultuur. Voor Nederland kan de
ondergrens op 0,5 procent van het bbp (ongeveer
2,3 miljard euro in 2003) worden becijferd, oftewel
158 euro per volwassene (15+) en 16 euro per liter
pure alcohol. Deze bedragen kunnen vervolgens
worden vergeleken met de accijnsopbrengst van, respectievelijk, 64 euro per volwassene en bijna zeven
euro per liter pure alcohol. Duidelijk is dat de (laag
geraamde) externe kosten in Nederland meer dan
tweemaal zo hoog zijn als de accijnsopbrengst.
Externe kosten vooral door
zware drinkers veroorzaakt
Bijna alle externe kosten worden veroorzaakt door
tien procent van de drinkers die een derde tot de
helft van alle alcohol consumeren. Daarom zal een
accijnsverhoging juist hen treffen. Onderzoek naar
de prijselasticiteiten van de vraag naar drank toont
aan dat drinkers, ook zware, hun consumptie verminderen als de prijs stijgt. De prijselasticiteit van bier
is -0,35, die van wijn -0,68 en die van gedistilleerd
-0,98. Door accijnzen geïndiceerde prijsstijgingen
hebben meer effect op jongeren dan op ouderen.
Dit blijkt uit onderzoek naar de effectiviteit van belastingen op breezers (frisdranken waaraan alcohol is
toegevoegd) die in Duitsland, Denemarken, Frankrijk
en Luxemburg zijn ingevoerd. Accijnsverhogingen
sorteren meer effect op de lange dan op de korte
termijn en meer op matige dan op zware drinkers.
De accijns die drankmisbruikers betalen zal doorgaans minder zijn dan de externe kosten die zij
veroorzaken. Het omgekeerde geldt voor matige
tabel 1
Alcoholconsumptie, -kosten en -accijnzen in Nederland en enkele omringende landen
Nederland
Externe kosten (hoog/laag)
% bruto binnenlands product
€ per volwassene (15+)
€ per liter pure alcohol
Opbrengst accijnzen
% bruto binnenlands product belastingontvangsten
€ per volwassene (15+)
€ per liter pure alcohol
Accijnsheffingen (€)
Bier (½ liter, 5%)
Wijn (¾ liter, 12%)
Gedistilleerd (0,7 liter, 40%)
10,2
11,4
13,0
Verenigd
Koninkrijk
13,8
15,8
14,2
5,5
51,4
18,9
n.a.
7,0
39,2
5,1
11,2
3,8
39,3
12,0
11,3
4,7
52,0
0,7/0,5
241/158
24/16
Alcohol consumptie (liters pure alcohol per volwassene (15+) per jaar)
Geheelonthouders (% volwassenen)
Zware drinkers (% drinkers)
Alcoholverslaafden (% drinkers)
Jeugdige drinkers (% 15-jarigen)
2,4/1,7
758/533
66/47
1,1/0,7
339/201
26/15
0,2
65
6,0
0,2
52
4,3
0,2
64
6,6
0,13
0,44
4,21
België
0,09
0,35
4,91
Duitsland
0,04
0,00
3,65
Denemarken
13,7
3,2
11,7
3,7
46,5
1,6/0,9
526/296
38/21
0,9/0,7
325/247
24/18
0,8
125
19,0
0,3
106
9,1
0,95
1,90
8,05
0,34
0,62
5,63
Bron: Sijbren Cnossen (2006), Alcohol Taxation and Regulation in the European Union, CPB Discussion Paper Nr. 76.
drinkers. Het heffen van een uniforme alcoholaccijns
impliceert dat matige drinkers een welvaartsverlies
lijden dat groter is naarmate hun prijselasticiteit
hoger is. In de praktijk kan een optimale accijns dat
probleem niet omzeilen. Wel zal het verdelingseffect
van de accijnsverhoging betrekkelijk gering zijn
omdat het aantal matige drinkers groot is. Op grond
van deze overwegingen ligt het voor de hand er van
uit te gaan dat de accijnsopbrengst tenminste gelijk
zou moeten zijn aan de som van de aan drankmisbruik gerelateerde kosten van gezondheidszorg,
politie, justitie, beschadiging van eigendommen en
verkeersongelukken.
Uit onderzoek blijkt verder dat in vele landen een
verband blijkt te bestaan tussen de gemiddelde
consumptie en het aantal zware drinkers. Ook als
gekeken wordt naar de mediaan in plaats van het
gemiddelde van alle drinkers, is er nog steeds een
significant verband (r>0,7) tussen gemiddeld en
zwaar drinken. Kennelijk beïnvloeden mensen, en
worden zij beïnvloed door, het drinkgedrag van anderen in hun omgeving. Door een accijnsverhoging zal
de gemiddelde consumptie en daarmee het aantal
zware drinkers afnemen.
Regulering van drankgebruik is belangrijk
Naast de alcoholaccijns is het van belang aandacht
te besteden aan voorschriften die de verkoop en
het gebruik van drank reguleren. Immers, het effect
van reguleringen is equivalent aan dat van accijnzen
en in principe komt de waarde die aan het effect
kan worden toegekend in mindering op de optimale
accijns die anders zou moeten worden geheven.
Reguleringen die effectief zijn in het bestrijden van
drankmisbruik betreffen de minimumleeftijd waarop
alcohol gekocht mag worden (bijvoorbeeld 18 jaar),
de wettelijke aansprakelijkheid van verkopers (aan
minderjarigen en beschonken personen mag geen drank worden verkocht) en het
op willekeurige tijdstippen toepassen van ademtesten en controles op de alcoholconcentratie van het bloed van autobestuurders. Verboden op drankreclame en
voorlichtingscampagnes helpen niet, evenmin als de Nederlandse en Belgische
BOBs. In feite blijkt dat medepassagiers meer drinken als een BOB achter het
stuur zit (Cnossen, 2006). Kosteneffectief zijn vooral accijnzen en voorschriften
die de toegankelijkheid van drank voor jongeren beperken.
Hogere accijnzen en stringentere regulering zijn noodzakelijk
Drankmisbruik is een belangrijk gezondheids- en veiligheidsprobleem in
Nederland en de EU. Vele volwassenen drinken meer dan vanuit maatschappelijk
oogpunt gewenst is en het drankmisbruik onder jongeren is groot. De accijnsopbrengst is niet voldoende om de externe kosten van drankmisbruik te dekken.
Met de oneliner ‘De Nederlandse jongeren zijn de zuipschuiten van Europa’ kondigde minister Hoogervorst van Volksgezondheid in januari 2006 aan dat hij het
alcoholbeleid voor jongeren wil verscherpen. Dat wil zeggen:
• de accijns op breezers omhoog en alleen verkrijgbaar bij de slijter;
• een verbod op de verkoop van alle alcoholische dranken aan jongeren onder de
achttien;
• het strafbaar maken van het kopen van alcoholische drank door jongeren; en
• de beperking van alcoholreclame in de levenssfeer van jongeren.
De Tweede Kamer keerde zich tegen een verhoging van de accijns op breezers,
alsook een verhoging van de leeftijd tot 18 jaar. De voorgestelde beperking
van alcoholreclame trok de minister zelf in. Het probleem van drankmisbruik is
nog even groot en nijpend. Voorlichting van drinkende ouders zal niet helpen.
Gerichtere maatregelen, zoals voorgesteld door minister Hoogervorst, zijn noodzakelijk. Daarnaast is een betere afstemming tussen externe kosten en accijnsopbrengst wenselijk. Die kan worden bereikt door de accijns gedifferentieerd te
verhogen. Ook dienen de minimumheffingen in de EU te worden verhoogd om het
economisch schadelijke over-de-grenswinkelen te beperken.
LITERATUUR
Anderson, P. en B. Baumberg (2006) Alcohol in Europe: A Public
Health Perspective. A report for the European Commission.
London: Institute of Alcohol Studies.
Cnossen, S. (2006) Alcohol Taxation and Regulation in the
European Union. CPB Discussion Paper (76). Den Haag: CPB.
ESB
9 februari 2007
77