De kosten van dienstplicht
Door de dienstplicht wordt het marktmechanisme voor defensiepersoneel uitgeschakeld. De resulterende bezuiniging staat in geen verhouding tot de maatschappelijke kosten.
De dienstplicht in Nederland staat
ter discussie. Uit onderzoek blijkt
dat meer dan 50% van de Nederlanders voor een beroepsleger is . Minister Ter Beek van Defensie heeft
een commissie ingesteld onder leiding van Wim Meijer om de dienstplicht eens nader onder de loep te
nemen. In Nederland kennen we het
systeem van de persoonlijke dienstplicht. Dit houdt in dat iedere goedgekeurde Nederlandse jongen in
principe in dienst moet voor zover
er plaats is binnen de krijgsmacht.
De dienstplicht in Nederland kent
een loterijkarakter, omdat van de
goedgekeurde jongens slechts de
helft daadwerkelijk moet dienen. De
andere helft wordt door de computer buitengewoon dienstplichtig verklaard. Van de zijde van de Tweede
Kamer wordt de nadruk gelegd op
het invoeren van een beroepsleger,
omdat de lasten van de dienstplicht
steeds ongelijker komen te drukken
op de schouders van steeds minder
jongeren.
In dit artikel zal getracht worden een
uiteenzetting te geven van deze lasten en andere kosten die met de persoonlijke dienstplicht samenhangen.
Lasten die niet alleen voortkomen
uit het dienstplichtsysteem, maar
vooral veroorzaakt worden door de
uitschakeling van het marktmechanisme bij het vullen van de personeelsbehoefte van Defensie.
Figuur 1. Aanbodcurve van dienstpltcbtigen
Netto loon
I
-B’
Aantal dienstpllchtigen
ESB 29-4-1992
Dienstplicht voorziet in een instrument om de budgettaire kosten van
militaire arbeid laag te houden en
kan worden gezien als een instrument van economische politick.
Dienstplicht vermindert de belasting
die door de maatschappij opgebracht zou moeten worden, en kan
dus impliciet worden gezien als een
belasting op zich. Een gedwongen
bijdrage zonder dat daar direct een
prestatie tegenover staat door de partij die de bijdrage in ontvangst
neemt. De dienstplichtbelasting is
het verschil tussen de economische
kosten van dienstplicht en de wedde
die de dienstplichtige ontvangt. De
economische kosten van de dienstplicht zijn daarbij gedefinieerd als de
waarde van de arbeid zoals deze binnen de krijgsmacht wordt gebruikt,
dit om een duidelijk onderscheid
aan te brengen met de budgettaire
kosten van de dienstplicht. Naast
deze economische kosten zijn er
ook kosten verbonden aan de inning
van de dienstplichtbelasting, de kosten van verveling en de kosten van
een onderbroken loopbaan.
De dienstplicht voorziet in de mogelijkheid de markt voor de vulling van
het leger terzijde te schuiven, maar
werpt daardoor tevens een aantal
vraagstukken op die met verdeling
en allocatie te maken hebben.
De dienstplichtbelasting
De kosten van de dienstplicht betreffen twee centrale thema’s . Een die
te maken heeft met de definitie van
de economische kosten van de
dienstplicht en een die te maken
heeft met het in stand houden van
het dienstplichtsysteem.
Nu we de economische kosten gedefinieerd hebben als de waarde van
de arbeid zoals deze binnen de
krijgsmacht wordt gebruikt, moeten
we bepalen hoe hoog deze waarde
is. Daarvoor kunnen we hetzij de
verloren produktie nemen indien de
dienstplichtige in de burgermaatschappij zou hebben gewerkt hetzij
de ‘opportunity costs’ voor de dienstplichtige. Traditioneel en empirisch
wordt de eerste of krappe definitie
gemeten als het burgerloon van de
dienstplichtige, onder de veronderstelling dat dit loon de waarde vertegenwoordigt van zijn arbeid in de
burgermaatschappij. De rationale
voor de tweede definitie is dat door
het dienen in het leger, de dienstplichtige niet alleen zijn burgerloon
aan zijn neus voorbij ziet gaan, maar
ook de positieve of negatieve nietgeldelijke voordelen van zijn burgerbaan mist. Bij het missen van de positieve voordelen zegt de dienstplichtige dat hij baalt. Voor de afschaffing
van de dienstplicht in de VS bleek
dat het missen van deze ‘baalpremie’
op zo’n 20% van het verschil tussen
het burgerloon en de wedde kon
worden geschat3. De aanbodprijs
van de dienstplichtige is daarom
kortweg de som van zijn alternatieve
burgerloon en de ‘baalpremie’.
In figuur 1 is SS’ de grafische weergave van het burgerloon, terwijl de
‘baalpremie’ weergegeven wordt
door de afstand tussen de BB’ en SS’curve . Indien het dienstplichtigenbestand zou worden gevuld met de
dienstplichtigen met de laagste lonen in de burgermaatschappij (het
‘lowest supply-price drafted first
(LSPDF)’-principe), zou het gearceerde gebied onder de SS’-curve de
dienstplichtbelasting weergeven. In
Nederland hebben we echter een loterijsysteem, waardoor tevens de
‘baalpremie’ een belangrijke rol gaat
spelen. De dienstplichtbelasting bestaat daarom uit het totale gearceerde gedeelte onder de curve BB’. Een
schatting van de grootte van deze
belasting voor Nederland levert het
bedrag op van/ 360 miljoen. Dit bedrag wordt verkregen door sommatie van de dienstplichtbelasting voor
iedere dienstplichtige. Zo zijn er ongeveer 6.200 dienstplichtigen in Nederland die in de burgermaatschappij een netto inkomen gehad zouden
1. WDM/SMK, Dienstplicht: zin, tegenzin en toekomst, 1991.
2. Het analytisch kader in dit artikel is gebaseerd op het werk van R.V.L. Cooper,
Military manpower and the all-volunteer
force, Santa Monica, 1977. De cijfers en
berekeningen zijn gebaseerd op cijfers
van het CBS, Statistisch Zakboek 1991,
biz. 99; Ministerie van Defensie, Jaarover-
zicht dienstplichtgegevens 1988; WDM,
Weddetabel 1988, en verkrijgbaar bij de
auteur.
3. Cooper, op.cit., 1977, biz. 74.
4. Daarbij is verondersteld dat arbeidsmarktverbanden lineair van aard zijn.
427
hebben van tussen de/ 15.000 en
17.500, maar nu slechts een wedde
van/ 12.000 ontvangen . Een dienstplichtige uit deze groep heeft een gemiddelde last van 16.250-12.000)
x 1,2 =/ 5.100. Indien deze berekening wordt toegepast voor iedere
dienstplichtige komt men op het bedrag van/ 360 miljoen.
Bij deze kwantificering van de
dienstplichtbelasting wordt echter
de impliciete, maar cruciale, veronderstelling gemaakt dat de confiscatie van het producentensurplus (‘economic rent’) door de overheid geen
belastingheffing betreft. Normaliter
past de overheid geen dwang toe bij
het vervullen van haar vacatures en
laat men het surplus dat gegenereerd wordt bij consumptie of produktie toekomen aan de persoon die
dit normaliter toekomt. Juist door
het toepassen van dwang incasseert
de overheid dit surplus. Wil defensie
(Ob) dienstplichtigen vrijwillig in
dienst hebben, dan dient zij daartoe
minimaal een wedde (w2> te bieden . Deze wedde kan berekend
worden door te bezien welk netto
loon in Nederland geboden moet
worden om 44.761 goedgekeurde
jongens vrijwillig in dienst te nemen.
Voor 44.761 goedgekeurde jongens
zijn ongeveer 61.000 jongens nodig.
Het loon dat nodig is om de laatste
vrijwilliger ook in dienst te krijgen is
vervolgens af te leiden uit de statistieken van het CBS. Rekening hou-
dend met deze ruime definitie van
de economische kosten van dienstplicht kan de dienstplichtbelasting
gemeten worden door het verschil
tussen het marktloon (w2) en de
wedde (wi). In geld uitgedrukt bedraagt dit/ 450 miljoen, de oppervlakte van het gehele gearceerde gebied in figuur 1, ofwel tienduizend
gulden per dienstplichtige.
ontsnapt. Daarnaast zijn er de nadelen die ook na de diensttijd blijven
voortbestaan, zoals een onderbroken loopbaan. Recent onderzoek in
de VS heeft uitgewezen dat Vietnamveteranen, in dienst gekomen volgens het loterijsysteem, tien jaar na
hun diensttijd gemiddeld 15% minder verdienen dan hun leeftijdgenoten die niet in dienst zijn geweest.
Een verlies aan inkomen dat voortkomt uit het gemis van ervaringsjaren door de dienstplicht8. Of de 15%
ook voor Nederland geldt is niet bekend, maar een schatting op basis
van deze 15% levert een bedrag van
/ 92,7 miljoen netto per jaar per jaarklasse extra lasten voor de voormalige dienstplichtigen op . Toch is het
al jaren bekend dat deze onrechtvaardigheid bestaat en is er als zodanig niets nieuws onder de zon. Overigens zorgt het loterijsysteem er wel
voor dat de verdeling van de dienstplichtbelasting evenwichtig over de
bevolking verspreid is. Relatief vallen weinig Ibo-ers en wo-ers onder
de dienstplicht en zijn de mbo-ers
wat oververtegenwoordigd, doch
een massale afwezigheid van een bepaalde bevolkingsgroep binnen het
dienstplichtigenbestand komt niet
voor .
De grote verandering vergeleken
met vroeger is natuurlijk dat de opbrengst van de dienstplicht drastisch
verminderd is. Wat dient de dienstplichtige te produceren in een tijd
waarin de noodzaak van massalegers door het verdwijnen van de
vijand danig verminderd is? In de
luchtmobiele brigade zullen alleen
beroepsmilitairen plaatsnemen en
voor uitzending in VN-verband is de
persoonlijke toestemming van de
dienstplichtige noodzakelijk.
zich altijd heeft verzet tegen diensttijdverkorting, omdat bij een gelijkblijvend aantal benodigde parate
dienstplichtigen de verhouding produktieve/niet-produktieve tijd afneemt, meer trainers uit parate functies in opleidingsfuncties moeten
worden ingezet en minder ervaren
personeel zijn taak niet zo goed zou
kunnen uitoefenen als ervaren personeel. Een relatieve achteruitgang van
de produktieve tijd kan de totale defensiecapaciteit in gevaar brengen.
Momenteel kost het opleiden van de
dienstplichtigen/ 500 miljoen .
Andere inningskosten van de dienstplicht betreffen onder meer de kleding en huisvesting van de dienstplichtigen. Deze kosten zijn nog
zichtbaar (f 265 miljoen) in tegenstelling tot de kosten die tot doel
hebben de dienstplicht te ontwijken
of te ontduiken. Zeker in de laatste
jaren is het oneigenlijke beroep op
de wet gewetensbezwaarden enorm
toegenomen. Juridische adviesbureaus verdienen flink aan weigeraars. Kosten die zonder meer voortkomen uit het bestaan van de dienstplicht. Ook studie-uitstel is een vorm
van ontwijkingsgedrag en zal maatschappelijke kosten met zich brengen indien het uitstel een structured
karakter gaat krijgen.
Allocatie-effecten
Tot dusver heeft de omvang van de
aan de dienstplicht toe te rekenen
kosten centraal gestaan. In het vol-
5. CBS, Statistisch Zakboek 1991, biz. 99;
Ministerie van Defensie, Jaaroverzicht
dienstplicbtgegevens 1988.
6.W2 is groot/ 19.095 voor 44.761 dienstplichtigen.
7. Ministerie van Defensie, op.cit., 1988;
rapport commissie-Mommersteeg, Ver-
Inningskosten
plicht of vrijwillig dienen, Den Haag,
Willen dienstplichtigen kunnen func-
1977, biz. 29.
8. J.D. Angrist, Lifetime earnings and the
Vietnam era draft lottery, evidence from
social security administrative records,
American Economic Review, juni 1990.
9. In Nederland is de diensttijd een jaar.
Vijftien procent is gebaseerd op twee jaar
diensttijd. Verondersteld is een loonachterstand voor 30-jarigen van 7,5% tien
jaar na hun diensttijd. Gemiddeld loon 30jarige is/ 26.800. Gemiddeld loon niet in
dienst (M) =/ 27.608. Gemiddeld loon
Verdeling dienstplicht
tioneren in het leger, dan hebben zij
In 1988 ging 39% van de Nederlandse jongens in dienst. Gedurende de
20e eeuw is dit percentage vrijwel
stabiel geweest rond de 35, met uitzondering van de jaren 1952-1960
toen het percentage tot 55 steeg7. Intergenerationeel is de verdeling van
de dienstplichtbelasting er eigenlijk
niet ongelijker op geworden. Intragenerationeel (binnen een generatie) is
de situatie anders. 39% van de jongens of ongeveer 20% van alle jongeren betaalt gemiddeld een belasting
van tienduizend gulden zonder dat
deze jongeren enige vorm van compensatie krijgen, terwijl de overige
80% aan de betaling van de belasting
daarvoor een opleiding nodig. In Nederland genieten de dienstplichtigen
een opleiding van gemiddeld 2,5
maand om daarna 9,5 maand paraat
gestationeerd te worden. Voor een leger met 36.000 parate dienstplichtigen zijn in totaal 45.500 man nodig,
omdat voortdurend 9-500 man in opleiding zijn. Zou de diensttijd uit 19
maanden paraat en 2,5 maand opleiding bestaan, dan zouden er slechts
4.750 man in opleiding zijn. De lengte van de diensttijd verhoudt zich
omgekeerd evenredig met de hoeveelheid mensen in opleiding en de
kosten van opleiding. Het is dus niet
verwonderlijk dat de generale staf
wel in dienst geweest (N) -/ 25.537.
Lasten loopbaanonderbreking: (M-N) x G
= / 92,7 miljoen per jaar per jaarklasse.
10. WDM/SMK, op.cit., 1991; CBS, Statistisch jaarboek 1991, biz. 413.
11. Antwoord van het Ministerie van Defensie naar aanleiding van kamervragen
van mevr. Van Heemskerk (WD), Tweede Kamer, 1990-1991, 21 800X, nr. 39.
12. Idem.
Figuur 2. Kosten van verveling
Nettoloon
‘.’…-
‘.’
‘
A
B
Aantal dienstplichtigen
gende worden de allocatie-effecten
bezien. Verondersteld wordt dat de
vraag een dalende functie van de
personeelskosten is. Hiervoor kunnen twee principiele redenen worden aangevoerd. Enerzijds werkt
hier het substitutie-effect, omdat arbeid ingeruild zal worden door kapitaal indien arbeid duurder wordt. Anderzijds zorgt het inkomenseffect
ook voor een vermindering van de
hoeveelheid arbeid, omdat om minder defensie gevraagd zal worden
als de budgettaire kosten door de hogere personeelslasten stijgen. Ondoelmatigheden kunnen ontstaan indien Defensie, in zijn hoedanigheid
als eenhoofdige beslisser, te veel of
te weinig personeel in dienst neemt
ten opzichte van het sociale optimum, zoals dit weergegeven is in figuur 2 door het snijpunt van vraagen aanbodcurve in punt a. Dienstplichtigen krijgen een wedde die lager is dan het marktloon, zodat we
kunnen verwachten dat Defensie
meer arbeid zal vragen dan in het geval van marktevenwicht. In vredestijd uit deze overvraag zich in verveling. Zouden dienstplichtigen
duurder zijn geweest, dan zou aan
de hand van het substitutie-effect
verwacht kunnen worden dat zij vervangen worden door kapitaal. Juist
niet door tanks, maar door oefentijd,
verbeterde tanks en andere wapensystemen, bedrijfskantines en een betere opleiding. Ook zal er substitutie
van militairen door burgerarbeid
plaatsvinden. Bij marktwerking is
verspilling van arbeid kostbaar en
dient dan ook voorkomen te worden . In Nederland zegt 75% van de
dienstplichtigen zich meer dan 2 uur
per dag te vervelen14. Bij een verveling van 25% van de arbeidstijd zou
een efficient werkend leger niet
44.671 soldaten (OB, figuur 2) nodig
hebben, maar slechts 33.570 (OA).
Daar hoort dan wel een marktloon
bij van/ 17.684 (w2> op jaarbasis in
ESB 29-4-1992
plaats van een wedde van/ 12.000
netto (wi). De kosten van verveling
zijn gearceerd weergegeven in figuur 2. Indien het dienstplichtigenbestand volgens het LSPDF-principe
gevuld zou worden, bedragen ze
/ 40,5 miljoen. In Nederland kennen
we echter de persoonlijke dienstplicht waardoor de kosten veel hoger uitvallen, naar schatting ongeveer/ 188 miljoen.
Afweging
In dit artikel is het voordeel voor de
overheid buiten beschouwing gebleven. Dienstplicht is een systeem om
de arbeidskosten laag te houden, en
dit is goed voor de schatkist. Of het
ook goed is voor de maatschappij is
een andere zaak en betreft een afweging van de lusten en de lasten van
de dienstplicht. Een beroepswedde
voor 33.500 dienstplichtigen zou momenteel ongeveer/ 693 miljoen netto kosten , terwijl de lasten van de
wedde van/ 12.000 netto voor
44.671 dienstplichtigen nu/ 537 miljoen netto bedragen. Deze besparing
van/ 156 miljoen zal samen met de
niet te kwantificeren meeropbrengst
van dienstplicht voor onze nationale
veiligheid afgewogen moeten worden tegen de kosten van de dienstplichtbelasting (f 450 miljoen, waarvan/ 188 miljoen vervelingskosten),
de inningskosten van de dienstplichtbelasting (minimaal / 765 miljoen)
en de kosten van de onderbroken
loopbaan.
Maatschappelijke binding
Een zwaar argument in de huidige
dienstplichtcommissie betreft de binding van het leger aan de burgermaatschappij door middel van de
dienstplicht. Dienstplichtigen zijn de
smeerolie waardoor het legerapparaat soepel meeloopt in de maatschappij. Toch valt er ook iets tegen
dienstplicht te zeggen met betrekking tot de maatschappelijke binding. Omdat dienstplichtigen goedkoop zijn en gedwongen worden
dienst te nemen in het leger, is de
vervangingswaarde van de dienstplichtige laag. Is de dienstplichtige
lastig of functioneert deze niet, dan
is deze persoon snel vervangen door
een nieuwe dienstplichtige. Zou het
leger gevuld worden met vrijwilligers dan is de situatie totaal anders.
Enerzijds omdat het duur is een vrijwilliger te dumpen – waar haal je immers zo snel een vervanger vandaan. Anderzijds omdat het leger
zich zo goed mogelijk aan dient te
passen aan de burgermaatschappij –
het leger krijgt immers problemen
met de opvulling van zijn vacatures
indien de binding met die zelfde
maatschappij ontbreekt.
Conclusies
In dit artikel is een indruk gegeven
van de kosten die samenhangen met
de dienstplicht in Nederland. Het
hoofdprobleem van de dienstplicht
is de uitschakeling van het marktmechanisme. Een forse verhoging
van de wedde herstelt niet alleen het
allocatiemechanisme, maar zorgt
ook voor een forse reductie van de
dienstplichtbelasting. Toch kan deze
belasting niet geheel worden verwijderd zonder over te stappen naar
een andere invulling van het dienstplichtsysteem. Het loterijkarakter
van de persoonlijke dienstplicht
brengt veel onzichtbare kosten met
zich mee. Om deze kosten te verminderen zal de marktwerking moeten
worden hersteld. Herstel van de
marktwerking kan los worden gezien van de eventuele afschaffing
van de persoonlijke dienstplicht. De
ervaringen in de VS tonen dit aan.
De ‘Gates commission’, de voorganger van de commissie-Meijer, gaf in
1971 slechts een duidelijk advies:
verhoog de wedde tot die hoogte
waarop je denkt dat het leger zich
kan vullen volgens het marktprincipe, onafhankelijk van de vraag of nu
overgestapt moet worden op een beroepsleger of niet . Dit advies werd
ook opgevolgd. Anderhalf jaar later
werd de dienstplicht afgeschaft omdat het leger over voldoende vrijwilligers kon beschikken. De markt had
zijn werk gedaan.
Simon Duindam
De auteur is verbonden aan de Open Universiteit te Heerlen
13. In de praktijk zal het substitutieproces zeker genuanceerder zijn dan hier is
weergegeven, doch komt het in principe
voortdurend neer op vervanging van
dure militaire arbeid door kapitaal en burgerarbeid.
14. Avnm-onderzoek, Verveling in dienst,
Utrecht 1989.
15. (33.500 x/ 12.000): 0,58 =/ 693 miljoen. De wedde van een dienstplichtige
bedraagt 58% van de beroepswedde.
16. Cooper, op.cit., 1977, biz. 93.