De kosten en opbrengsten van
kinderen en huisvrouwen
In de opvoeding en verzorging van kinderen dragen ouders en overheid een gezamenlijke
verantwoordelijkheid. De bijdrage van de ouders bestaat vooral uit een flinke dosis
onbetaalde arbeid. De bijdrage van de overheid bestaat direct vooral uit onderwijs en
indirect uit voorzieningen voor afhankelijke partners, zoals de alleenverdienerstoeslag en
de gratis medeverzekering in het ziekenfonds. In dit artikel wordt de omvang van de
verschillende bijdragen gei’nventariseerd. De kinderbijslag houdt slechts rekening met
de materiele consumptie van kinderen. De verzorgingskosten worden naar de mening van
de auteur ten onrechte verwaarloosd. De voorzieningen voor afhankelijke partners dragen
slechts bij in de verzorging van kinderen met een huisvrouw als moeder en komen ook
terecht bij kinderlozen. Als voorziening in de zorg voor kinderen zijn ze naar de mening
van de auteur niet efficient. Bepleit wordt een grotere directe bemoeienis van de overheid
met kinderen, welke ten koste kan gaan van de indirecte bemoeienis, die loopt via de
voorzieningen voor afhankelijke partners.
DRS. R.M.A. JANSWEIJER*
Inleiding
Bij het beantwoorden van de vraag wie en in welke mate
financiele verantwoordelijkheid behoort te dragen voor het
levensonderhoud van kinderen kan zowel het profijtbeginsel als het behoefte- of draagkrachtbeginsel worden gehanteerd. Wanneer men uitgaat van het behoeftebeginsel,
staat men voor de keus de kinderen dan wel de ouders als
behoeftig c.q. draagkrachtig aan te merken. In het eerste
geval ligt een basisuitkering voor kinderen voor de hand,
eventueel uit te keren aan de verzorgers. In het tweede geval ligt het meer voor de hand rekening te houden met de
verminderde draagkracht van de ouders als gevolg van het
verzorgen van kinderen. Wanneer men uitgaat van het
profijtbeginsel, moet worden nagegaan wie profijt hebben
van het bestaan van kinderen en wie derhalve voor hen
moeten zorgen. Ouders en overheid hebben beide belang
bij het bestaan van kinderen. De ouders vooral als genieter: zij zijn in zekere zin ‘consument’ van hun kinderen.
De overheid heeft vooral belang als ‘investeerder’ in een
nieuwe generatie die de maatschappij draaiende zal
houden.
De onderlinge verhouding tussen de ‘consumptiewaarde’ van kinderen en de ‘investeringswaarde’ is moeilijk
vast te stellen. Dit is een politieke afweging. Blijkens de bij
de kinderbijslag geformuleerde uitgangspunten gaat de
overheid bij de zorg voor kinderen vooral uit van het behoefte- en draagkrachtbeginsel, waarbij de draagkracht
op de positie van de staatsfinancien een redelijk uitgangspunt. In de particuliere sector bestaat er daarentegen een omvangrijk liquiditeitsoverschot dat op enigerlei
wijze zijn bestemming in investerings- en beleggingsmogelijkheden moet vinden. Worden er nationaal geen mogelijkheden geschapen, dan vindt het liquiditeitsoverschot
een weg naar het buitenland. Ook zo bezien, staat de overESB 14-5-1986
en behoefte van de ouders maatgevend zijn. De voornaamste uitgangspunten zijn 1):
– kinderbijslag geldt voor ingezetenen, vanaf het eerste
kind, tot het 18 jaar is;
– kinderbijslag is belastingvrij;
– kostenverschillen op grond van leeftijdsverschillen dienen in de hoogte van de kinderbijslag tot uiting te
komen;
– voor de ouders dient een eigen financiele verantwoordelijkheid te blijven bestaan;
– de kinderbijslagbedragen dienen te worden afgestemd
op de uit de gezinsgrootte voortvloeiende verschillen in
vermogen van ouders om bij te dragen in het onderhoud van hun kinderen.
Het profijtbeginsel is voor de overheid kennelijk nauwelijks een punt van overweging. Was dit wel zo geweest,
dan zou tegelijk met de invoering van de AOW (die ouders
onafhankelijk maakte van hun eigen kinderen) ook de kinderbijslag zijn verhoogd. Het investeren in kinderen wordt
immers van een individuele tot een collectieve aangelegenheid. Naar mijn mening wordt het collectieve belang bij
de zorg voor kinderen onderschat als gevolg van een nog
* Stafmedewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
1) Ombuigingen in de kinderbijslag, Tweede Kamer, 1982-1983,
17661, nr. 2, biz. 12.
heid voor de verantwoordelijkheid voor het scheppen van
voorwaarden voor nieuwe investeringsmogelijkheden,
mede ten behoeve van de particuliere sector. Inhoud geven aan het ‘public-private partnership’ is de uitdaging
voor de komende jaren.
A. van der Zwan
485
steeds levende angst voor een overbevolkt Nederland. De
redenen voor deze angst dateren van voor het beschikbaar komen (of niet langer uitbreiden) van voorbehoedsmiddelen.
De kosten van kinderen voor de ouders worden stelselmatig onderschat. In het huidige beleid wordt slechts rekening gehouden met de materiele kosten van het levensonderhoud van kinderen. In een tijd waarin huisvrouwenarbeid steeds ‘gratis’ beschikbaar was, was dit uitgangspunt
wellicht reeel. Huisvrouwenarbeid is echter niet meer gratis en niet meer steeds beschikbaar. Niet gratis beschikbaar, omdat er reele mogelijkheden voor vrouwen zijn ontstaan om beroepsarbeid te verrichten, zodat een uur verzorgingsarbeid ten koste gaat van beroepsarbeid. Niet
steeds beschikbaar, omdat een toenemend aantal kinderen opgroeit buiten het traditionele kostwinnersgezin.
Daarmee worden de verzorgingskosten in toenemende
mate relevant. Zoals zal blijken overtreffen de verzorgingskosten in vrijwel alle gevallen de materiele kosten.
Toch houdt de overheid in zekere zin met de verzorgingskosten rekening. Voor afhankelijke, niet-verdienende partners gelden tal van voorzieningen die het mogelijk
maken zich van de arbeidsmarkt terug te trekken. In dit
artikel zal worden uiteengezet welke voordelen behaald
kunnen worden, wanneer de indirecte voorzieningen ten
behoeve van afhankelijke partners worden omgezet in
directe voorzieningen ten behoeve van kinderen. Daartoe
is het noodzakelijk eerst te bezien hoe de financiering van
de opvoeding van kinderen en van het levensonderhoud
van afhankelijke partners nu plaatsvindt.
Allereerst zal worden bezien wat kinderen aan de
ouders kosten. Vervolgens komt de band tussen het kind
en de partner enerzijds en de overheid, pensioenfondsen,
ziekenfondsen en dergelijke anderzijds aan bod. Op basis
van de zo in kaart gebrachte geldstromen worden de
mogelijkheden geschetst van het verleggen van een deel
van deze geldstromen. Bij alle cijfers zal worden uitgegaan
van kinderen tot 18 jaar.
Kinderen en hun ouders
Ouders genieten vooral als ‘consument’ van hun kinderen. Ze kunnen tal van persoonlijke redenen hebben om
kinderen te willen opvoeden. Deze ‘consumptie’ is niet altijd tot genoegen. Kinderen kunnen ook hinderen. Zowel
het belang van de immateriele baten als dat van de kosten
is gaandeweg toegenomen. De voornamelijk immateriele
baten van kinderen voor de ouders moeten worden afgewogen tegen zowel immateriele als materiele kosten. In de
materiele kosten van kinderen voor de ouders zijn er allereerst deconsumptieve uitgaven. Deze vormen een betrekkelijk constant deel van het besteedbaar inkomen, voor
een eerste kind 11 a 12% (afhankelijk van de leeftijd). Voor
een tweede kind 9 a 13%. In de materiele uitgaven zijn niet
begrepen de kosten van kinderopvang 2). Deze aan CBSonderzoek ontleende cijfers moeten worden beschouwd
als een minimumschatting van de kosten. Wanneer immers op het niveau van een bestaansminimum 20% of
meer van het netto inkomen wordt uitgegeven voor twee
kinderen, gaat dit ten koste van de uitgaven die ouders
voor hun eigen onderhoud kunnen aanwenden. Verwacht
mag worden dat kinderen in deze ‘dunnere spoeling’ meedelen. Anders gezegd: de door het CBS gehanteerde budgetmethode meet wat mensen uitgeven, gegeven een bepaald budget. De CBS-cijfers zijn een maat voor de additionele uitgaven voor kinderen. Deze zijn altijd lager dan de
werkelijke kosten.
De verzorgingskosten zijn een tweede uitgavepost. Als
een bestaansminimum uit boterhammen met pindakaas
zou bestaan, zou dat van een kind uit gesmeerde boterhammen met pindakaas bestaan. De verzorgingskosten
van kinderen zijn ongelijk verdeeld over de leeftijdsgroepen. Ten dele bestaan ze uit daadwerkelijke verzorging,
ten dele uit toezicht. Daarnaast is er min of meer voortdu-
rende aandacht nodig voor een evenwichtige ontwikkeling
van het kind. In de jongste leeftijdscategorie is de verzorging dermate intensief, dat de materiele kosten erbij in het
niet vallen. Vanaf 8 a 10 jarige leeftijd is toezicht geen
24-uursdienst meer.
Het in geld waarderen van onbetaalde arbeid is geen
sinecure. Er zijn verschillende methoden met elk hun eigen bezwaren. Volgens de outputmethode meet men de
hoeveelheid van het geproduceerde goed (i.e. eenheden
opvoeding), die vermenigvuldigd wordt met de prijs van
het goed. Omdat opvoeding een in de markteconomie minder gebruikelijk produkt is, is de waardering ervan lastig.
Volgens de inputmethode worden de bestede uren vermenigvuldigd met een naar bezigheid differentieerbaar
uurloon. Gemakshalve wordt vaak de conservatieve schatting van het netto minimumloon aangehouden. Bezwaar is
hier vooral dat de korte en simultaan verrichte bezigheden
niet gemeten worden. Zo komt niet tot uitdrukking dat verzorgen een 24-uurs taak is. Voorts ontbreekt een maatstaf
voor de efficiency. Tegen de resultaten van de inputmethode kunnen verder dezelfde bezwaren worden geformuleerd als tegen de budgetmethode hierboven. Aangezien
een week voor iedereen 168 uren telt, meet men met de
aan kinderzorg bestede tijd niet zozeer het aantal uren dat
nodig is, maar het aantal uren dat beschikbaar is, zoals
ook het aantal uren huishoudelijke arbeid van kinderlozen
evenzeer een maat is voor de beschikbare als voor de
benodigde tijd. Niet alleen qua geld, maar ook qua tijd is
‘de spoeling’ in huishoudens met kinderen dunner. Wanneer het ene huishouden wegens tijdgebrek produktie uitbesteedt die in het andere huishouden wordt verricht,
wordt dit deel van de huishoudelijke zorg onzichtbaar voor
de inputmethode. Daarbovenop is men wegens opname in
het monetaire circuit plotseling belasting en premies verschuldigd. Het verschil in aantal uren huishoudelijke arbeid tussen huishoudens met en zonder kinderen vormt
een zeer conservatieve schatting van de in werkelijkheid
aan kinderverzorging bestede tijd.
Er valt dan ook veel voor te zeggen de verzorgingskosten te meten als opportunity-kosten. Als looncomponent geldt dan de verdiencapaciteit van de verzorger en
als volumecomponent de als gevolg van verzorging niet
voor arbeid beschikbare uren. Omdat de aan verzorging
bestede uren versnipperd zijn, is het niet reeel de aan verzorging bestede tijd als volumecomponent te hanteren. Er
zijn geen werkgevers die banen aanbieden van in minuten
bij elkaar gesprokkelde arbeidstijd. De volumecomponent
is daarom vooral afhankelijk van de hoeveelheid arbeidstijd die men in de gegeven situatie mogelijk acht. De prijscomponent is afhankelijk van de individuele verzorger.
Naarmate de opleidingsniveaus van vrouwen stijgen is de
waarde van de gemiste kansen hoger. Tot de gemiste kansen behoren eveneens de kansen op arbeid c.q. beloning
in de toekomst (bij voorbeeld carriere, pensioenaanspraken). Deze toekomstige kosten blijven in label 1 buiten
beschouwing.
In label 1 worden de kosten per kind in kaart gebracht
volgens de verschillende rekenmethoden. Daartoe worden de consumptieve uilgaven, de verzorgingskoslen en
de kinderbijslag gecumuleerd over 18 jaar en gesaldeerd.
Een uilgebreidere verantwoording is bij de auleur opvraagbaar. De kosten van een kind voor rekening van de
ouders lopen afhankelijk van opleiding, aantal en rekenmethode uiteen van f. 4.200 fol f. 53.000 per jaar. De regeringsopvatting dal de kinderbijslag niet kostendekkend behoort le zijn is dus als een ‘understatement’ op te vatten.
De kosten volgens het inputmodel gaan uit van een zware onderschatting van de geTnvesteerde tijd. Thuisblijven
met een academische opleiding is als een relatieve uitzondering op te vatten. Een gemiddelde van f. 7.500 per kind
per jaar is weliswaar willekeurig geprikt, maar zeker niet te
hoog geschat. De totale jaarlijkse uitgaven van ouders
voor kinderen komen dan op circa f. 26 mrd.
2) CBS, Werknemersbudgetonderzoek 1974/1975.
Tabel 1. Kosten van kinderen voor de ouders volgens verschillende rekenmethoden (kosten per kind)
Totaal over 1 8 jaar
Gemiddeld per jaar
1 kind
2 kinderen
1 kind
2 kinderen
Inputmethode minimumloon
modaal
108.000
129.000
76.000
94.000
6.000
7.100
4.200
5.200
Opportunity methode
GedeeltelijKe arbeid
minimumloon
modaal niveau
academisch niveau
207.000
275.000
548.000
126.000
172.000
353.000
11.500
15.300
30.500
7.000
9.500
19.600
368.000
486.000
956.000
207.000
277.000
557.000
20.400
27.000
53.100
1 1 .500
Volledige terugtrekking van arbeidsmarkt
minimumloon
modaal niveau
academisch niveau
Niet-particuliere uitgaven voor kinderen
en partners
label 2 geeft een inventarisatie van de uitgaven voor
kinderen en afhankelijke partners. Het grootste deel van
de uitgaven voor kinderen bestaat uit onderwijs. De kinderopvang is slechts voor de volledigheid opgenomen.
Wat opvalt is, dat in alle relevante rubrieken de uitgaven
voor partners een veelvoud bedragen van die voor kinderen. De ziekenfondsconsumptie van kinderen is moeilijk
kwantificeerbaar. Voorzoverde uitgaven voor partners bedoeld zijn als indirecte zorg voor kinderen, loopt een belangrijk deel van de zorg voor kinderen langs indirecte
weg.
Tabel 2. Uitgaven voor kinderen en afhankelijke partners
door overheid en pensioenfondsen in (mrd. gulden)
Kinderen
Partners
5
_
0,275
0,205
0,200
0,058
5,4
2,4
5,8
1,6
3,5
–
1,18
–
25,8
5
18,7
10
20,8
28,7
AKW
Tariefvertichting loonbelasting en
premies
AWW
Pensioenfondsen
Ziekenfonds
ABW, gezinstoeslag, AOW a)
Onderwijs
Kinderopvang
Jeugdhulpverlening
Totaal
Belasting en premies
Nettototaal
p.m.
0,54
18,3
–
a) Wanneeralle periodieke bijstand (dus niet RWW enz.) aan beneden-65-jarigen word!
toegerekend aan eenoudergezinnen: 20/90 x 2,45 miljard = 540 miljoen.
Hel bedrag aan belasting en premies tussen lolaal en
netto tolaal behoeft enige uit leg. Hel is gangbaar de uitgaven van ouders voor hun kinderen grolendeels le zien als
vrije beslissingen, als onderdeel van de ‘welvaarf van
ouders. Kinderen zijn echter ook een collectieve investering. Daarnaasl is de besledingsvrijheid van ouders beperkl: je kunl kinderen niel wegdoen of Iweedehands verkopen. Ervan uilgaande dat de bestedingen aan kinderen
de besledingsruimle van de ouders aanlasten, moeten
ouders een deel van hun beroepsarbeid verrichlen om de
bestedingen len behoeve van hun kinderen le financieren.
Over dil inkomensdeel worden belasling en premies afgedragen, lerwijl over de besledingen BTW en accijnzen
worden betaald. In tabel 3 wordl een overzichl gegeven
van de omvang van deze afdrachlen. Daarbij is uilgegaan
van een gemiddeld BTW-lalief van 14%. Rekening is gehouden mef alleen die consumplieve uilgaven, die niel
door de kinderbijslag worden gedekl 3). Wanneer we de situatie modaal en 2 kinderen als gemiddeld nemen, bedragen de lolale jaarlijkse belasling- en premie-opbrengslen
ESB 14-5-1986
15.400
30.900
Tabel 3. Loonbelasting, AOW/AWW-premie en BTWover
de consumptieve uitgaven voor kinderen (gerekend in guldens per kind per jaar)
Marginaal tarief
1 kind
2 kinderen
27%
41%
52%
750
1850
4700
1350
Minimum
Modaal
2x modaal
500
3800
circa f. 5 mrd. Deze zijn in label 2 als negatieve post
opgenomen.
Bij de afhankelijke partners staat in label 2 een bedrag
van f. 10 mrd. aan niet-geTnde belasling en premies, omdal de dienslverlening van de afhankelijke partner aan de
koslwinner onbelasl blijft. De onbelaalde arbeid ten behoeve van zichzelf en eventuele kinderen blijft daarbij builen beschouwing. Een niel-koslwinner die een zelfde
graad van verzorging wensl als een kostwinner is aangewezen op de markt. Hel ligl daarom voor de hand de
dienslverlening van de huisvrouw eveneens op le vallen
als arbeid in ruilverkeer. Uittijdsbestedingsonderzoek kan
de genoemde dienstverlening worden geschat op circa 15
uur per week 4). De prijs wordl hier gehouden op de werkgeversloonkosten bij hel minimumloon, de prijs die een
ander voor een huishoudsler betaalt. De waarde van de
dienslverlening koml daarmee op f. 12.000 per jaar, waarvan f. 4.300 belasling en premies. Dil is op le vallen als
een minimumschatting. Een huisvrouw is dus niet zozeer
een ‘ten lasle komende partner’ als wel een goedkope arbeidskrachl. Bij een lolaal van 2 a 2,5 mln. huisvrouwen
koml de belaslinguilgave door hel niel belasten van haar
arbeid op ca. f. 10 mrd.
Vanzelfsprekend is de invenlarisatie van label 2 niel volledig. Een omvangrijke inkomensoverdrachl aan kostwinners ten behoeve van afhankelijke partners wordl bij voorbeeld gevormd door subsidies en inkomensafhankelijke
prijzen, waarbij hel huishouden mel de afhankelijke partner slelselmalig wordl onlzien. Ze zijn hier niel
opgenomen.
3) Zie ook: H. Snijders-Borst, Het draagkrachtbeginsel in de loon- en
de inkomstenbelasting, ESB, 24 auguslus 1983, biz. 750-755.
4) Zie: SWOKA, Huishoudelijke produktie in 1980, ‘s-Gravenhage,
februari 1983.
De vooronderstellingen zijn dat:
– de totale hoeveelheid arbeid van man en vrouw ongeveer gelijk is;
– de tijdsbesteding aan kinderen gelijk is aan het verschil in huishoudens met en zonder kinderen (dit is een onderschatting: zie de
tweede paragraaf);
–
de tijdsbesteding van de huishoudelijke partner aan zich zelf
gelijk is aan de helft van de onbetaalde produktie van een huishouden van een man en vrouw zonder kinderen, te weten 26 uur
per week (dit is een overschatting: zie het voorgaande
gedachtenstreepje).
487
Overheidsuitgaven ten behoeve van
afhankelijke partners of van kinderen?
In de bovenstaande paragrafen is gebleken, dat de bijdragen van de ouders in de opvoeding van kinderen aanzienlijk zijn en die van de overheid duidelijk overtreffen,
ook wanneer men de Overheidsuitgaven voor onderwijs
meetelt. Deze vormen bijna 90% van de netto Overheidsuitgaven voor kinderen.
Blijkens de motivering bij de kinderbijslag is de overheid
zich kennelijk niet bewust van de hoge kosten die kinderen
voor hun ouders meebrengen. Er wordt immers voor gewaarschuwd, dat een eigen verantwoordelijkheid voor de
ouders moet blijven bestaan, hetgeen suggereert dat deze
in de knel zou kunnen komen. Er wordt in de kinderbijslag
dan ook alleen gerekend met een bijdrage in de materiele
kosten van kinderen. Hun verzorging is gratis, want via
een huisvrouw. Voor huisvrouwen blijkt de overheid wel
betrekkelijk genereus. Men zou kunnen aannemen dat op
macro-niveau de geldstromen min of meer evenwichtig
verdeeld zijn, wanneer men veronderstelt dat kostwinners
hun bevoorrechte positie gebruiken om hun afhankelijke
partner kinderen groot te laten brengen.
Het is echter nooit zo geweest, dat overal waar huisvrouwen waren ook kinderen verzorgd werden, en dat overal
waar kinderen waren ook een huishoudpartner beschikbaar was. Bij alleenstaande ouders kwam dit het meest
schrijnend tot uiting. Zij werden gezien als uitzonderingsgroep, waarvoor bijzondere regelingen werden bedacht.
In de combinatie tussen kinderen en huishoudpartners zijn
vier mogelijkheden, zoals aangegeven in onderstaand
schema.
Schema. Mogelijke combinaties van huishoudpartner en
zorgbehoevende kinderen.
Zorgbehoevende kinderen
ja
ja
1
2
nee
Huishoudpartner
nee
3
4
In geval 1 blijft de vrouw thuis ten behoeve van kinderen.
Gehuwden met kinderen vormen nog slechts 43% van het
totale aantal huishoudens 5). Slechts een deel van deze
groep, namelijk de alleenverdieners met zorgbehoevende
kinderen, valt in de eerste categoric.
Geval 2 beschrijft de huishoudens met huishoudpartners, maar zonder kinderen. Een toenemend aantal huwelijken blijf kinderloos. Het jongste kind verlaat op steeds
jongere leeftijd van de ouders het ouderlijk huis. Deze
laatste categorie levert hier een beduidende bijdrage.
Geval 3 beschrijft huishoudens zonder huishoudpartner, maar met kinderen. Deze categorie bestaat uit alleenstaande ouders en tweeverdieners met kinderen.
Geval4 beschrijft huishoudens zonder huishoudpartner
en zonder kinderen. Deze categorie bestaat uit alleenstaanden en tweeverdieners zonder kinderen.
De redenering, dat de zorg voor kinderen gegarandeerd
is door huisvrouwen is alleen geldig in de gevallen 1 en 4.
In deze redenering zijn de gevallen 2 en 3 uitzonderingen.
In werkelijkheid is dat echter niet meer het geval. Het aantal alleenstaande ouders groeit explosief. Ook het aantal
tweeverdieners met en alleenverdieners zonder kinderen
is aanzienlijk. In geval 2 krijgt men wel de tegemoetkomingen voor afhankelijke partners, maar heeft men niet de
lasten van kinderen. Wie een goede persoonlijke verzorging wenst kan dan ook met overheidssubsidie een huisvrouw in dienst nemen. Het kan nauwelijks de bedoeling
zijn om op deze wijze de persoonlijke verzorging van kostwinners te financieren. De mensen in geval 3 daarentegen
hebben wel de lasten van kinderen, maar niet de subsidie
voor een verzorgster. Wegens vermeende welvaart als
tweeverdiener worden ze extra belast. Bij eenoudergezin488
nen spreekt men van feminisering van de armoede. Bij
twee-oudergezinnen is de nood wat minder nijpend. Wie
echter zonder traditionele rolverdeling kinderen wil grootbrengen, doet er goed aan dit in een ‘lat’-relatie te doen.
Men krijgt dan alsnog de kwalificatie ‘alleenstaande
ouder’ met de daaraan verbonden compensaties, die voor
volledige gezinnen ontbreken. Het kan alweer nauwelijks
de bedoeling van de overheid zijn op deze wijze het aantal
eenoudergezinnen te vergroten.
Het evenwicht kan worden hersteld door het beleid meer
direct te richten op kinderen. Dit kan ten koste van de voorzieningen voor afhankelijke partners gaan. Voor zover de
overheidsbijdragen voor afhankelijke partners waren bedoeld voor kinderverzorging worden ze dan efficienter,
want doelgerichter besteed. Ook wat rechtvaardiging betreft ligt een directe subsidie voor kinderen meer voor de
hand dan een subsidie voor partners. De overwegingen
vallen uiteen in 3 groepen:
– een meer rechtvaardige inkomensverdeling op basis
van behoeften. Het toekenningscriterium voor een uitkering is steeds de aanwezigheid van een kind. Gebleken is dat kinderen (die niet produktief zijn) een veel
grotere last vormen dan een huishoudpartner (die wel
produktief is) en dat huishoudpartners niet daar en
slechts daar voorkomen waar ook kinderen zijn. Partners vormen een vrijere bestedingscategorie dan kinderen. Zij doen (tot op zekere hoogte) een vrije keus
voor hun afhankelijk zijn; een huwelijk komt op vrijwillige basis tot stand en kan ontbonden worden. Kinderen
daarentegen zijn afhankelijk zonder vrije keus. Voor
hen bestaat geen equivalent van echtscheiding. Het is
dus aannemelijker, dat een huishoudpartner tot de
‘welvaart’ van de kostwinner behoort dan dat zijn kinderen daartoe zouden behoren. Waar het gaat om behoeften is draagkrachtvermindering ten gevolge van
kinderen waarschijnlijker dan ten gevolge van een afhankelijke partner. De inkomensverdeling tussen huishoudens wordt rechtvaardiger, omdat de lasten van
kinderen niet langer vrijwel geheel op het betreffende
huishouden worden afgewenteld. De inkomensverdeling tussen individuen wordt gelijker, omdat voornamelijk vrouwen die tot nu toe zonder inkomen bleven, aan
hun verzorgingsarbeid een inkomen zullen ontlenen.
De kinderbijslag wordt aan de verzorgster betaald. Wat
zij krijgt van de tariefverlichting van haar echtgenoot
moet zij afwachten;
– een rechtvaardiger inkomensverdeling, gebaseerd op
prestatie. Door de verzorging van kinderen ‘betaalt’
men met terugwerkende kracht zijn eigen opvoeding.
Een nieuwe generatie is nodig om de maatschappij en
de voorzieningen ten behoeve van de ouderen in stand
te houden. Waar de voorzieningen ten behoeve van
ouderen gecollectiviseerd zijn (AOW), zijn kinderlozen,
die niet bijdragen in de kinderopvoeding van anderen,
op te vatten als ‘free riders’ voor hun eigen ouderdom.
Wie kinderen verzorgt, levert een maatschappelijk relevante prestatie; wie een afhankelijke partner heeft of is,
levert een prestatie die het belang van het huishouden
niet te boven gaat;
– vereenvoudigde uitvoering. De systematiek van de
huidige regelgeving is niet langer geldend. De uitzonderingen nemen een steeds massaler karakter aan.
Daardoor zijn voortdurend stoplappen nodig. De
oudste daarvan zijn de bijzondere behandeling van alleenstaande ouders en weduwen. Hun moeilijke positie
is een afgeleide van het feit dat ze kinderen te verzorgen hebben. De categorisering is dus onnodig ingewikkeld. Een andere stoplap is de belastingtariefverlichting voor tweeverdieners met jonge kinderen. Er zijn
ook stoplappen die nog ontbreken, zoals een verzwaard tarief voor alleenverdieners zonder jonge kinderen. Het verleggen van het beleid naar de kinderen
in plaats van de partners maakt deze stoplappen op ter5) M. Ploegmakers en L. van Leeuwen, Huishoudens in Nederland:
twee decennia verandering; een statistische analyse over de periods
1960-1981, Ministerie van VROM, 1985.
mijn overbodig. Daar komt bij dat het kindertal objectief
vaststelbaar is en al gemeten wordt ten behoeve van de
AKW. Het afhankelijk zijn van een partner (en het partner zijn iiberhaupt) is daarentegen moeilijk meetbaar
en controleerbaar. De perikelen met de Tweeverdienerswet, de woningdelers en niet in de laatste plaats de
bijstandmoeders maken dit duidelijk. De noodzaak tot
het onderzoek naar economische eenheden en dergelijke vervalt op termijn.
Kostendekkende kinderbijslag
Een meer eigentijdse invulling van de uitgangspunten
bij de AKW moet leiden tot een substantiele verhoging van
de uitkering. Uitgaan van het maatschappelijk belang van
kinderen leidt eveneens tot die conclusie. Het is echter de
vraag of daartoe op korte termijn middelen beschikbaar
zijn. Een van de mogelijkheden is de AKW vast te stellen
op het niveau van de minimale kosten van levensonderhoud en verzorging. Met een dergelijk niveau zou recht
worden gedaan aan verschillende uitgangspunten:
– het kind komt tot zijn recht als zelfstandig individu in die
zin, dat zijn bestaansminimum is gegarandeerd, onafhankelijk van de welvaart van zijn ouders;
– aan de prestaties van de verzorgers wordt recht gedaan. Immers, de noodzakelijke minimale kosten zijn te
zien als het laagste bedrag waarvoor een toekomstige
generatie kan opgroeien. Er ontstaat een parallel met
de AOW, die eveneens voorziet in de minimale kosten
van levensonderhoud;
– de eigen verantwoordelijkheid en het eigen profijt van
de ouders komen tot uitdrukking. In de praktijk besteden ouders immers veel meer dan het minimale aan
hun kinderen. Bij een vergoeding van de minimale
kosten dragen ouders nog steeds een aanzienlijk deel
bij: vaak meer dan de 20% van hun bestedingen, die de
SER indertijd verantwoord achtte 6);
– ten slotte wordt recht gedaan aan het behoefte- en
draagkrachtbeginsel. Naarmate de ouders een hoger
inkomen hebben, ligt de eigen bijdrage aan de opvoeding van hun kinderen hoger. Dejaarlijkse eigen bijdrage kan lopen van bijna nul tot f. 50.000.
Het bedrag aan kinderbijslag kan gevarieerd worden
naar leeftijd en rangorde van het kind. Bij de differentiatie
naar de leeftijd moet gedacht worden aan een hoog bedrag gedurende de eerste vier jaren, waarin de verzorgingsarbeid intensief is; een aflopend bedrag gedurende
de lagere-schooltijd, wanneerde verzorging minder intensief wordt en de materiele kosten nog beperkt zijn; en een
weer oplopend bedrag gedurende de middelbare-schooltijd, wanneer de materiele kosten gaan oplopen. Tevens
kan dan de overgang naar volwassenheid en eigen inkomen geleidelijker verlopen. Door de eenzijdige orientatie
op de consumptieve uitgaven is de huidige differentiatie in
de jongere leeftijdsgroep tegenovergesteld.
Bij een differentiatie naar rangorde kan gedacht worden
aan een aflopend bedrag naar rangorde, omdat cumulatie
van eigen bijdragen bij een kostendekkende kinderbijslag
niet van belang is. De schaalvoordelen daarentegen zijn
bij de verzorging aanzienlijk. Op weg naar een kostendekkende AKW zou een vlak tarief kunnen gelden.
De minimale schatting van een kinderbijslagbedrag op
minimumniveau zou komen op ruim f. 5000 per kind per
jaar (zie label 1 rechtsboven en vergelijk huidige AKW).
Met de AKW tot 18 jaar is in dat geval f. 18 mrd. gemoeid,
f. 13 mrd. meer dan nu. Een reelere inschatting van een
kinderbijslag op minimumniveau ligt eerder bij f. 7.500 per
kind per jaar (f. 26 mrd.). Een kostendekkende kinderbijslag op minimumniveau zal daarom binnen de huidige prioriteitenstelling niet snel haalbaar zijn. Een toenemende
vergrijzingsangst kan dat veranderen. Stappen in de richting van een reelere kinderbijslag zijn wel haalbaar, omdat
een verhoging van de kinderbijslag een verlaging van de
ESB 14-5-1986
gemeenschapsuitgaven voor partners mogelijk maakt
(f. 29 mrd.).
De gemeenschapsuitgaven voor partners zijn niet probleemloos af te schaffen; f. 10 mrd. ervan bestaat uit nauwelijks inbare belasting en premies. Ook de overige f. 19
mrd. zijn niet meteen verlegbaar, omdat de overheid met
de tegemoetkoming voor afhankelijke partners voor een
spotprijs vrouwen van de arbeidsmarkt afhoudt en omdat
huishoudens bij het wegvallen van die tegemoetkoming
beneden het bestaansminimum kunnen geraken. Daar
staat tegenover dat in de huidige situatie veel huishoudens
met kinderen beneden het bestaansminimum leven. Men
zou kunnen aannemen, dat de toeslagen op de loondervingsuitkeringen, de ABW-uitkeringen voor afhankelijke
partners, de AOW-toeslagen voor jongere partners en de
AWW-uitkeringen niet tot de verlegbare geldstromen behoren, omdat daarmee in veel gevallen het sociale minimum zou worden aangetast. Verlegging van deze
geldstromen (totaal f. 6 mrd.) zou andere bijstandachtige
uitgaven oproepen. Voor andere uitgaven geldt echter globaal gezien wel dat ze verlegbaar zijn: de
alleenverdienertoeslagen (f. 5,4 mrd.), de gratis medeverzekering in het ziekenfonds (f. 1,6 mrd.) en de pensioenreserveringen voor weduwen (f. 5,8 mrd.). Als verlegbare
geldstroom is derhalve circa f. 13 mrd. beschikbaar. Daarbij moet worden aangetekend dat de overheid over de
f. 5,8 mrd. van de pensioenvoorzieningen slechts beperkte zeggenschap heeft. Invloed via de reglementering van
pensioenfondsen (w.o. het ABP) is mogelijk. Het beschikbare bedrag is niet hoog, maar ruim voldoende voor een
verdrievoudiging van de kinderbijslag. In een gefaseerde
invoering kan begonnen worden met het aanwenden van
de alleenverdienerstoeslag in de inkomstenbelasting.
Hierdoor worden geen specifieke groepen in het nauw gebracht ter wille van een globale oplossing. Ook wat betreft
uitvoering zijn hierde minste problemen te verwachten; integendeel, er worden problemen opgelost.
Een complicatie vormt ten slotte nog de samenhang met
het individualiseringsvraagstuk. In het bovenstaande is
uitgegaan van een niet-gei’ndividualiseerde inkomenssituatie voor volwassenen. Het is mogelijk, dat voormalige
huisvrouwen zich in de nieuwe situatie als werkloos gaan
melden. In de huidige situatie zijn ze niet uitkeringsgerechtigd. Het is de vraag of de overheid kan voortgaan
vrouwen per definitie als afhankelijk te zien, als zij kinderen wel meer als volwaardige individuen gaat behandelen.
Bij de huidige stand van zaken op de arbeidsmarkt kan het
verschil tussen een huisvrouw en een werkloze niet worden vastgesteld. Een afhankelijke partner is voor de overheid dan ook een goedkope werkloze. De balans tussen
erkenning (als afhankelijke partner) en ontkenning (als
werkloze) kan met het omleggen van geldstromen als hierboven beschreven, op den duur verbroken worden.
Roel Jansweijer
6) SER, Advies over de hoogte van de kinderbijslagen, 1964, nr. 4.
489