De financiering van de
Europese Gemeenschap
De financiering van het EG-beleid sleept zich van crisis naar crisis. De eigen inkomsten
van de Gemeenschap vertonen een dalende trend en drukken bovendien niet naar
draagkracht op de Europese burgers. De uitgaven zijn onbeheersbaar en onevenwichtig.
In een spel van geven en nemen proberen de lidstaten telkens de meest nijpende
problemen op te lossen, maar deze weg wordt zo langzamerhand onbegaanbaar. De aard
van de problemen en hun onderlinge samenhang maken structuurveranderingen van het
communautaire begrotingsproces noodzakelijk. Een voorstel voor een nieuwe vormgeving
van de begrotingsprocedure wordt in dit artikel toegelicht.
PROF. MR. L.A. GEELHOED*
De nu actuele discussie over de financiering van de Europese Gemeenschappen lijkt zich toe te spitsen op twee
kwesties, nl. de beheersbaarheid van de uitgaven voor het
Europese landbouwmarktbeleid en de verhoging van de
eigen middelen van de Gemeenschappen. De verenging
van het politieke debat tot deze twee kwesties is niet zo
verwonderlijk, omdat verschillende lidstaten, met name
het Verenigd Koninkrijk en Nederland, een conditioneel
verband tussen beide hebben aangebracht. Slechts indien de communautaire landbouwmarktuitgaven onder
controle zouden worden gebracht, kan er, eventueel, over
een verruiming van de eigen middelen worden gedacht. In
zijn zeer onlangs verschenen rapport De financiering van
de Europese Gemeenschap 1) wijst de WRR erop dat in
deze enge benadering van de financieringsproblematiek
een aantal wezenlijke deeloorzaken van die problematiek
buiten beschouwing blijft. In het niet erg waarschijnlijke
geval dat de lidstaten daarover al overeenstemming bereiken, zal zo’n beperkte oplossing alleen voor een korte periode enig soelaas kunnen bieden. Aan de hand van een
korte parafrase van het WRR-rapport wordt in deze bijdrage uiteengezet waarom het economisch integratieproces
in West-Europa een bredere benadering van de financieringsproblemen vergt dan de thans gangbare 2).
voor veranderingen in het wereldmarktprijspeil. De landbouwheffingen zullen met het stijgen van de zelfvoorzieningsgraad voor de belangrijkste landbouwprodukten
steeds minder gaan opbrengen. Ten gevolge hiervan is
het aandeel van deze inkomenscategorieen in de gemeenschapsbegroting relatief al sterk teruggelopen, terwijl een
daling in absolute zin in het verschiet ligt. Hier tegenover
staat dat het aandeel van de btw-inkomsten navenant is
gestegen. Een verhoging zonder meer van het btwaandeel heeft het bezwaar dat er tussen de lidstaten soms
aanzienlijke verschillen tussen de btw-grondslag en het
BMP zijn, verschillen die de verschillen in welvaart geenszins weerspiegelen 4). De conclusie ligt voor de hand: indien bij een maximaal toegestane benutting van de btw als
inkomstenbron de opbrengsten van de beide andere inkomstenbronnen structureel blijven dalen, zal de financiele ruimte voor de Gemeenschap permanent onder druk komen te staan. Derhalve brengt de thans bestaande samenstelling van de inkomstenbronnen, ook bij beheersbaar gemaakte landbouwuitgaven en ongewijzigd gemeenschapsbeleid, een structureel financieringsprobleem voor de Gemeenschap met zich mee. Hiervoor zal
hoe dan ook een oplossing moeten worden gevonden.
Daarbij zullen de verschillen in welvaart of draagkracht
tussen de lidstaten een grotere rol gaan spelen dan tot
dusver het geval was.
De problemen
Inkrimpende marges
De eigen middelen van de Gemeenschap bestaan in
hoofdzaak uit drie categorieen:
– douanerechten;
– landbouwheffingen;
– een percentage (thans 1,4) van de geharmoniseerde
grondslag van de btw (zie label 1).
De opbrengsten van de eerste twee categorieen zullen,
naar het zich laat aanzien, structureel dalen 3). De opbrengsten van de douanerechten in het verkeer met derde
landen zijn wegens de in het GATT-kader overeengekomen algemene tariefsverlagingen relatief achtergebleven
bij de groei van het handelsvolume. Zij zijn, omdat ze
meestal ad valorem worden geheven, daarnaast gevoelig
1188
* Voorzitler en leden van de projectgroep die het WRR-rapport De financiering van de Europese Gemeenschap voorbereidde.
1) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De financiering van de Europese Gemeenschap: een interimrapport, Rapporten
aan de Regering nr. 32, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage 1987. (Hierna aan te halen als: WRR, De financiering.)
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft in haar
Verslag van de Commissie aan de Raad en het Parlement over de financiering van de begroting van de Gemeenschap, Brussel, 3 maart
1987, COM(87) 101 def., ook op de noodzaak van een bredere benadering gewezen.
3) WRR, De financiering, biz. 22-24.
4) WRR, De financiering, biz. 24.
Tabel 1. Ontwikkeling en samenstelling inkomsten Gemeenschap
Categorie van ontvangsten
EUR-9
EUR-9
EUR-10
EUR-12
begroting 1975
begroting 1979
begroting 1983
begroting 1987
framing)
bedrag
(in mrd. RE)
Douanerechten
Landbouwheffingen incl. suiker
Bijdragen ter vervanging van de BTW
Ontvangsten uit de BTW
Saldo vorige jaren
Overige ontvangsten
0,07
Totaal
%
6
bedrag
(in mrd. ERE)
%
55,6%
8,6%
34,5%
4,7
2,2
2,1
4,3
35 %
16,4%
15,7%
32 %
1 %
0,1
0,7%
100%
3,4
0,5
2
13,4
100%
bedrag
(in mrd. ECU)
%
7,2
bedrag
(in mrd. ECU)
%
2,4
0,2
13,7
1,4
0,2
28,8%
9,6%
0,8%
54,8%
5,6%
0,8%
9,7
3,3
26,7%
9 %
0,2
22,8
0,6%
62,8%
0,3
0,8%
25
100%
36,3
100%
Bran: H.A.C.M. Notenboom, Internationale Spectator, juni 1987, biz 325.
Tabel 2. Ontwikkeling en samenstelling van de gemeenschapsuitgaven
Uitgavencategorie
EUR-9
EUR-9
EUR-10
EUR-12
begroting1975
begroting 1979
begroting 1983
begroting 1987
bedrag
(in mrd. RE)
Kosten van de instellingen
Landbouwgarantieuitgaven
Structuurbeleid (landbouworientatie, sociaal & regionaal)
Onderzoek/technologie/industrie/energie/milieu/transporte.d.
Ontwikkelingssamenwerking/voedselhulp
Vergoeding aan de lidstaten voor inning eigen middelen
Restituties Spanje & Portugal + terugbet. voorschotten 1984
Speciale maatregelen Verenigd Koninkrijk en BRD a)
Reserve onvoorzien
0
Totaal
%
6
0,4
4
0,5
0,7
0,3
0,3
bedrag
(in mrd. ERE)
%
100%
0,8
10
5,9%
74,5%
1,1
0,2
0,5
0,6
8,2%
1,5%
3,6%
4,5%
0,5
2,5%
66,6%
8,3%
11,6%
5 %
5 %
3.7%
13,4
100%
bedrag
(in mrd. ECU)
%
1,1
15,8
3,3
4,4%
63,2%
13,2%
1,4
0,9
0,9
5,6%
3,6%
3,6%
1,5
0,5
6 %
2 %
25
100%
bedrag
(in mrd. ECU)
%
1,7
4,7%
22,9
6,5
0,9
1 ,2
1,3
1,5
63 %
17,9%
2,5%
3,3%
3,6%
4,1%
0
36,3
100%
Bran: H.A.C.M. Notenboom, Internationale Spectator, juni 1987, biz. 327.
a) Deze correctie vindt sinds 1986 aan de inkomstenzijde plaats.
Onbeheersbaarheid en onevenwichtigheid
De tekortkomingen en bezwaren van de gemeenschappelijke landbouwmarktpolitiek zijn in wetenschappelijke
en beleidsdocumenten zo uitputtend beschreven dat zij
hier niet weer herhaald hoeven te worden 5). De meeste
van deze uitgaven, die thans bijna 70% van de gemeenschapsbegroting uitmaken, zijn als marktprijsgaranties en
uitvoersubsidies naar hun aard ‘open-ended’. Zowel structureel als conjunctureel zijn ze onbeheersbaar. De produktiviteitsstijging in de landbouw die zich in West-Europa en
elders voordoet, leidt bij een achterblijvende vraag ertoe
dat bij een gegeven minimum-prijsniveau het marktevenwicht wordt verbroken. De groeiende overschotten zullen
dan met omvangrijke uitvoersubsidies moeten worden afgezet op een wereldmarkt waar het prijsniveau al structureel onder druk staat. Groeiende overschotten die op een
ineenzakkende wereldmarkt moeten worden gedumpt, leveren een sterk groeiend beslag op de gemeenschapsbegroting op (zie tabel 2).
De omvang van dit beslag wordt op korte termijn nader
bepaald door seizoenmatige schommelingen in de opbrengst van de belangrijkste landbouwprodukten en door
fluctuaties in de wisselkoers van de dollar. Waar de wereldmarktprijzen voor landbouwprodukten in dollars worden uitgedrukt en de. communautaire garantieprijzen in
‘groene’ ecu’s worden berekend, leidt iedere depreciatie
van de dollar ten opzichte van de ecu tot een omvangrijker
beroep op de Gemeenschapsbegroting. Ofschoon door
quoterings- en contingenteringsmaatregelen sinds 1984
voor ongeveer 8,1 mrd. ecu op de communautaire landbouwmarktuitgaven is bezuinigd, is het totaal van deze uitgaven in de periode van 1984 tot en met 1987 gestegen
ESB 16/23-12-1987
van 18,4 mrd. tot 27,3 mrd. ecu 6). Deze stijging.van ruim
40% in vier jaar illustreert de omvang van het probleem dat
de landbouwmarktuitgaven voor de communautaire begroting opleveren.
Al voor de toetreding van Spanje, Portugal en Griekenland deden zich binnen de Gemeenschap toenemende
verschillen voor in welvaart en economische ontwikkelingsmogelijkheden. De geleidelijke integratie van de nationale deelmarkten tot een – nog onvoltooide – gemeenschappelijke markt heeft als nevengevolg gehad een versterkte concentratie van de industriele en daaraan complementaire dienstverlenende activiteiten in het centrum
van de Gemeenschap. Het is niet onwaarschijnlijk dat de
bij de Europese Akte in het vooruitzicht gestelde voltooiing
van de interne markt tegen 1992 deze geografische herallocatie van economische activiteiten verder zal verscherpen 7). Mede met het oog hierop voorziet de Europese Akte in uitbreiding van het communautaire beleid ter versterking van de structuur van de minder welvarende regie’s
binnen de Gemeenschap 8). Zelfs brengt die Akte een uit5) Vgl. o.a. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De
onvoltooide Europese integratie, Rapporten aan de Regering nr. 28,
Staatsuitgeverij,’s-Gravenhage, 1986. (Hiernaaangehaald als: WRR,
De onvoltooide integratie.)
6) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Balans van de
maatregelen voor de beheersing van de landbouwmarkten en
perspectieven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, Brussel,
3 augustus 1987, COM(87) 410 def., biz. 6.
7) Efficiency, stability and equity. A strategy for the evolution of the
economic system of the European Community, Brussel, april 1987,
(Het rapport Padoa-Schioppa, biz. E4-E5).
1189
drukkelijke samenhang aan tussen de voltooiing van de interne markt en de intensivering van het communautaire
structuurbeleid 9). De zo gelegde juridische, beleidsmatige en politieke samenhangen tussen de versterking van
de marktintegratie en de intensivering van het compenserende communautaire structuurbeleid zullen in de nabije
toekomst een aanzienlijke uitbreiding vergen van de z.g.
structuurfondsen. Deze beliepen in het begrotingsjaar
1987 ruim 6,6 mrd. ecu, d.w.z. 18,4% van de totale gemeenschapsbegroting. Volgens de voorstellen van de
Commissie zullen zij moeten worden verdubbeld, een in
de ogen van de meest belanghebbende lidstaten node
aanvaardbaar minimumbod 10). Gebrek aan overeenstemming over de groei van deze uitgavencategorie zal,
naar het zich laat aanzien, de verdere voltooiing van de interne markt ernstig kunnen vertragen. Daarom lijkt een forse stijging van de uitgaven voor de structuurfondsen
onvermijdelijk.
Het laatste, maar zeker niet het minst belangrijke knelpunt aan de uitgavenzijde ligt in het z.g. nieuw beleid dat
de Gemeenschap bij het voortschrijden van de marktintegratie zal moeten gaan voeren 11). Veel nationale interventies op technologie- en industriepolitiek terrein zullen
in een min of meer voltooide interne markt of wel ontoelaatbaar zijn of wel ondoelmatig worden. Daarvoor zal dan op
communautair niveau een substituut moeten worden gevonden. De opstellers van de Europese Akte hebben zich
van deze consequentie van een voltooide interne markt
ten dele rekenschap gegeven, door de aanvulling van het
EEG-Verdrag met nieuwe hoofdstukken over een Gemeenschappelijk technologiebeleid en milieubeleid 12).
Ten dele, want over de financiele gevolgen van deze naar
hun aard uitgavenintensieve beleidsactiviteiten is in de
Europese Akte heel weinig terug te vinden. In het licht van
het belang dat dit ‘nieuwe’ beleid voor de structuur van de
Westeuropese economie en voor de toekomstmogelijkheden van het Westeuropese bedrijfsleven heeft, baart het
zorgen dat het aandeel van de ervoor bestemde uitgaven
in de Gemeenschapsbegroting van 1975 tot 1987 is gedaald van 11,6% tot 2,5%.
De uitgaven van de Gemeenschap zijn onbeheersbaar
doordat de oorzaken van uitgavengroei voor het gemeenschappelijk landbouwmarktbeleid maar heel ten dele of in
het geheel niet voor een beleidsmatige be’i’nvloeding vatbaar zijn. De welhaast ongebreidelde groei van deze uitgaven heeft ten gevolg dat zij bij een gegeven begrotingsplafond en de verplichting van een evenwichtige begroting,
andere, voor de goede voortgang van het integratieproces
essentiele, uitgavencategorieen verdringen. De Gemeenschapsuitgaven zijn derhalve niet slechts onbeheersbaar,
zij zijn, gelet op de taken die de Gemeenschap krachtens
de onlangs aangevulde verdragen heeft, ook onevenwich-
tig.
Een autoriteit zonder gezag.
De gemeenschapsbegroting moet in verschillende opzichten aan zwaardere eisen voldoen dan een nationale
begroting. Uit het EEG-Verdrag vloeit voort dat zij in evenwicht moet zijn 13). De uitgaven zullen in overeenstemming moeten zijn met de bij en krachtens de Verdragen
vastgestelde taken van de Gemeenschap en ten slotte zal
de verdeling van de zichtbare lusten en lasten van het integratieproces in geografisch opzicht evenredig moeten
zijn. De nationale begrotingswetgever beschikt in deze
drie opzichten over aanmerkelijk meer bewegingsruimte
dan de communautaire. Men zou mogen aannemen dat
het institutionele beslissingskader voor de gemeenschapsbegroting minstens zo doortimmerd is als dat voor
de nationale begroting. Dat blijkt niet het geval 14). De begrotingsprocedure heeft belangrijke tekortkomingen.
In de eerste plaats is de communautaire begrotingsprocedure geen echt afwegingsproces van prioriteiten en
posterioriteiten. In art. 203 EEG wordt een onderscheid
gemaakt tussen z.g. verplichte en niet-verplichte uitgaven.
De ‘verplichte’ uitgaven vloeien uit de Verdragen voort en
zijn voor het Europees Parlement, dat de begroting
vaststelt, onaantastbaar. In de praktijk vallen de verplichte
1190
uitgaven vrijwel geheel samen met de landbouwmarktuitgaven. Voor deze zeer belangrijke uitgavengroep is de
communautaire begroting geen autorisatie in de klassieke
betekenis, maar (outer een raming. De ‘onverplichte’ uitgaven zijn de uitgaven waartoe geen uitdrukkelijke verdragsmatige verplichting bestaat. Ten aanzien van de totale omvang en samenstelling daarvan heeft het Europees
Parlement een beperkte manoeuvreruimte. Onder de ‘onverplichte’ uitgaven vallen onder meer die voor de structuurfondsen, zoals het regionaal en het sociaal fonds, en
de uitgaven voor technologie- en industriebeleid. De afwegende en autoriserende zeggenschap vam het Europees
Parlement over de onverplichte uitgaven is echter, ook
binnen de daaraan gestelde juridische marges, maar heel
betrekkelijk. Want de algemene eis waaraan de EGbegroiing moet voldoen, nl. dat zij in evenwicht is, heeft tot
gevolg dat de onbeheersbare ‘verplichte’ landbouwmarktuitgaven de ‘niet-verplichte’ structuuruitgaven steeds
dreigen te verdringen. Het is vooral aan dit verdringingsmechanisme te wijten dat de uitgaven voor de structuurfondsen en voor de ‘nieuwe’ gemeenschapstaken
steeds verder achterblijven bij de stand van de marktintegratie. Het zal duidelijk zijn dat onder deze omstandigheden er nauwelijks sprake kan zijn van een communautair
budgetrecht. Immers, over de inhoud van de regelingen
die het gemeenschappelijke landbouwmarktbeleid beheersen had en heeft de communautaire begrotingsautoriteit geen zeggenschap.
Uit het voorgaande valt af te leiden dat de beslissingen
van de begrotingsautoriteit de besluitvorming in de zogeheten Vakraden niet binden. Deze raden kunnen de door
de begrotingsautoriteit gestelde kaders zonder enige politieke of juridische sanctie doorbreken. Anders gezegd:
wanneer een Raad van Landbouwministers een regeling
uitvaardigt waaruit voor de Gemeenschap ‘verplichte’ uitgaven voortvloeien, is deze gehouden die ter beschikking
te stellen. De uitgavengevoelige beleidsbeslissingen worden dus niet door de Gemeenschapsbegroting gedisciplineerd. Dit is de tweede tekortkoming.
In een in beleidsmatig opzicht sectoraal gefragmenteerde institutionele omgeving kunnen georganiseerde (deel-)
belangenorganisaties bij uitstek effectief opereren. In de
nationale sfeer vormt het begrotingsproces, waarin de diverse financiele verlangens moeten worden getoetst aan
de beschikbare financiele ruimte, een zeker institutioneel
tegenwicht tegen de eisen van specifieke belangenconstellaties. Zo een contra-balancerende functie kan het
communautaire begrotingsproces niet vervullen en dat is
de derde belangrijke tekortkoming.
De hier aangeduide institutionele tekortkomingen van
het communautaire begrotingsproces leiden ertoe dat uitspraken en beslissingen over het beheersbaar maken van
de uitgaven, over de marges die bij de geografische verdeling van inkomsten en uitgaven in acht moeten worden genomen en over de totale toegelaten omvang van de EGbegroting in de beleidspraktijk onvoldoende binding kunnen sorteren. Daardoor dreigt de financieringsproblematiek van de Gemeenschap een min of meer permanent karakter te krijgen. Zij kan de verdere voortgang van het integratieproces ernstig vertragen, omdat de lidstaten hun
medewerking daaraan afhankelijk gaan stellen van de hun
welgevallige deeloplossingen ervoor. Dit verschijnsel is in
de aanloop naar de Europese top van Kopenhagen heel
manifest geworden.
8) EEG-Verdrag, artt. 130A – 130E.
9) EEG-Verdrag, art. 8C.
10) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Hervorming van
de structuurfondsen, Brussel, 5 augustus 1987, COM(87) 376 def.
11) WRR, De onvoltooideintegrate, biz. 128-153. WRR.De financiering, biz. 43-44.
12) EEG-Verdrag, artt. 130F – 130Q en 130R – 130T.
13) EEG-Verdrag, art. 199.
14) WRR, De financiering, biz. 10-13 en 82-83.
Voorwaarden voor een beter financieringssysteem
Uit het summiere overzicht van de belangrijkste knelpunten in de financiering van de Europese Gemeenschappen blijkt dat een oplossing ervan aanzienlijk meer vergt
dan de bevriezing van de landbouwmarktuitgaven en een
verhoging van het btw-plafond tot 1,8 of 2%. Een onderzoek naar de voorwaarden waaraan de Gemeenschapsbegroting in de toekomst zal moeten voldoen, levert, kort samengevat, het volgende op 15).
– de gemeenschapsbegroting zal naar omvang en samenstelling de taken en verantwoordelijkheden van de
Gemeenschap op korte en middellange termijn moeten
weerspiegelen;
– de institutionele vormgeving van het begrotingsproces
zal de handhaving van het begrotingsevenwicht en de
beheersing op korte en middellange termijn van alle uitgavencategorieen mogelijk moeten maken;
– er moet een bindende samenhang worden aangebracht tussen het begrotingsbeleid en het uitgavengevoelige materiele gemeenschapsbeleid door het aanbrengen van hierarchische bindingen tussen de
besluitvorming van de begrotingsautoriteit en die van
de vakraden;
– in de geografische verdeling van de inkomsten en uitgaven van de Gemeenschap zullen verschillen in welvaart en economische ontwikkeling moeten worden
weerspiegeld, om aldus mede de voorwaarden te
scheppen voor een homogenere interne markt.
Deze onderling samenhangende condities heeft de
WRR opgevat als het kader waarbinnen zijn aanbevelingen voor de oplossing van de hierboven gesignaleerde
knelpunten zouden moeten passen. Dit kader liet, zo bleek
bij de uitwerking van het concluderende slothoofdstuk van
het rapport, geen ruimte voor deeloplossingen voor enkele
van de genoemde knelpunten, ook al kon dat vanuit een typisch nationale invalshoek geredeneerd, soms op het
eerste gezicht aantrekkelijk schijnen.
Het EG-landbouwbeleid kost bergen geld
ESB 16/23-12-1987
De oplossingen
Doelmatigheid en evenredigheid
Een nadere toetsing van de bestaande inkomstenbronnen van de Gemeenschap op hun doelmatigheid als communautaire lasten, leert dat zij, naar samenstelling, althans op korte termijn het beste kunnen worden gehandhaafd 16). Wel lijkt het onvermijdelijk dat het btw-plafond
wordt verhoogd, al was het maar om de relatieve (en mogelijk zelfs absolute) teruggang in de opbrengsten van de
douanerechten en de landbouwheffingen te kunnen opvangen. Het grotere aandeel van de btw-afdrachten in de
Gemeenschapsinkomsten dwingt, uit een oogpunt van
evenredigheid, er echter toe een correctie op die afdrachten te gaan toepassen aan de hand van de verschillen in
de diverse lidstaten tussen de geharmoniseerde btwgrondslag en het bruto nationaal produkt. Naarmate de
Gemeenschap op langere termijn meer taken en verantwoordelijkheden zal krijgen en de Gemeenschapsbegroting, in overeenstemming daarmee, omvangrijker zal worden, zal er moeilijk aan te ontkomen zijn dat zij een aanvullend eigen belastinggebied krijgt. De principiele, politieke en praktische beletselen hiervoor zijn echter zo omvangrijk dat zij niet op korte termijn uit de weg kunnen worden geruimd. Een gedegen studie naar deze obstakels is
nu wel urgent, al was het maar om het debat erover wat zakelijker te kunnen maken 17).
De huidige discussie over de omvang van de Gemeenschapsinkomsten heeft een wat merkwaardig aandoende
blinde vlek, wanneer daarin wordt gesuggereerd dat zij op
een ‘definitieve’ beslissing over het toelaatbare inkomstenplafond zou kunnen uitlopen. Zo’n benadering
gaat er aan voorbij dat het economisch integratieproces in
15) WRR, De financiering, biz. 87 en 88.
16) WRR, De financiering, biz. 66-68.
17) WRR, De financiering, biz. 69.
West-Europa een eigen dynamiek heeft, die zich voor een
belangrijk deel aan de bemvloeding van de lidstaten onttrekt. Vaste uitspraken over de taken van de Gemeenschappen en de ermee gemoeide uitgaven zijn dan ook
niet erg realistisch. Op gezette tijden zullen de lidstaten
steeds opnieuw het kwantitatieve kader voor de ontwikkeling van de Gemeenschapsuitgaven moeten vaststellen.
Met deze praktische eis zal bij de uitwerking van de institutionele vormgeving van het communautaire begrotingsproces rekening moeten worden gehouden.
Beheersbaarheid en convergentie
Uitspraken over het toegelaten begrotingsplafond voor
de Gemeenschap en over een meer evenwichtige afspiegeling van haar uitgavengevoelige taken in de Gemeenschapsbegroting zullen een slag in de lucht blijven, wanneer de ontwikkeling van de landbouwmarktuitgaven op
korte en middellange termijn niet beheersbaar worden gemaakt. Het vraagstuk van de beheersbaarheid van deze
uitgaven wordt in de lopende discussie wel verward met de
vraag naar de gewenste omvang ervan. Uitspraken over
‘de bevriezing van de landbouwuitgaven op het huidige niveau’ betekenen niet veel als instrumenten om die uitgaven te beheersen ontbreken of, indien ze er wel zijn, de
beslissingen ze toe te passen uitblijven. Daarom stelt de
WRR voor om voor alle landbouwmarktordeningen waaruit aanspraken op de begroting kunnen voortvloeien, terugkoppelingsmechanismen in te voeren. Bovendien zou
in het Verdrag de verplichting moeten worden neergelegd
deze mechanismen toe te passen bij dreigende overschrijding van een meerjarenplafond voor de landbouw 18).
Voor de terugkoppelingsmechanismen kan in beginsel
worden gekozen uittwee hoofdtypen. Maatregelen van het
ene type bestaan uit een globale verlaging van het garantieprijsniveau, vooral voor de produkten waarvoor de Gemeenschap een zelfvoorzieningsgraad van 100% of meer
heeft bereikt. Terwijl maatregelen van het andere type
bestaan uit produktiequoteringen voor de produkten met
een relatief hoge garantieprijs.
Uit een oogpunt van allocatie verdienen, naar de WRR
in zijn rapport De onvoltooide Europese integratie al heeft
uiteengezet, terugkoppelingen van het eerste type de
voorkeur 19). Tot dusver lijkt de Europese Commissie,
vooral met het oog op de belangen van de minder efficient
producerende boeren, de voorkeurte geven aan terugkoppelingen van het tweede type 20). Deze keus is politiek gezien wel te verdedigen, omdat de verdeling van de aan de
diverse lidstaten toekomende quota zich voor compromissoire oplossingen leent. Op den duur heeft deze benadering het grote bezwaar dat zij tot verstarring van een duidelijk suboptimale landbouwproduktiestructuur in WestEuropa leidt.
Het is in het licht van de steeds veranderende taken en
verantwoordelijkheden van de Gemeenschap minder juist
te kiezen voor een vaste formule voor de ontwikkeling van
de totale omvang van de landbouwmarktuitgaven. Bij de
voorbereiding van de jongste Europese top in Kopenhagen opteerden sommige lidstaten, waaronder ook Nederland, voor een plafond dat jaarlijks met 60% van de groei
van net bnp binnen de Gemeenschap zou mogen stijgen.
Andere lidstaten kozen voor een groeivoet die gelijk zou
zijn aan de ontwikkeling van het bnp. Een keus voor dergelijke koppelingen zal op den duur een obstakel kunnen blijken voor op gezette tijden nodige herwaarderingen van de
beleids- en uitgavenprioriteiten van de Gemeenschap 21).
Daarom staat de WRR voor dat het plafond voor de landbouwmarktuitgaven om de vijf jaar door de Europese Raad
als een structureel, voor de Europese begrotingswetgever
bindend kader, wordt vastgesteld. Dit plafond stelt ook de
grens waarbinnen de Raad van landbouwministers moet
opereren. Het is gewenst om binnen dit financiele kader
reserves op te nemen, waarmee conjuncture^ schommelingen in de landbouwuitgaven worden opgevangen.
Een aan financiele limieten gebonden landbouwmarktbeleid stelt hoge eisen aan het beheer van de afzonderlijke
marktordeningen. Om overschrijdingen van de beschikbare financiele ruimte te voorkomen, moet tijdig en afdoend
1192
kunnen worden ingegrepen. Gelet op de complexiteit van
de te nemen beslissingen en, vooral, gelet op de sterk uiteenlopende nationale belangen daarbij, is het niet aannemelijk dat een institutioneel moeizaam opererende Raad
tegen die taak opgewassen zal zijn. Daarom benadrukt de
WRR in zijn rapport de noodzaak om het beheer van de diverse landbouwmarktordeningen meer aan de Europese
Commissie te delegeren 22).
Alle denkbare oplossingsrichtingen tot beheersing van
de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwmarktbeleid hebben gemeen dat zij ongunstig uitwerken op de
inkomenspositie van de landbouwproducenten. De sociale gevolgen van zo’n beleidsombuiging zullen het ernstigst
zijn waar de in de landbouw werkzame bevolking het
grootst is, de produktiviteit het laagst is en waar de regionale economie en de sociale infrastructuur het meest van
de landbouw afhankelijk zijn. Daarom lijkt het onontkoombaar dat de lidstaten de bevoegdheid krijgen, om binnen
strikte door de Gemeenschap vast te stellen condities, tijdelijk inkomenssteun aan de meest getroffen boeren te geven 23). Echter, omdat de sociale en economische gevolgen van een financieel beheersbaar gemaakt landbouwbeleid vooral in de economisch zwakkere regie’s en lidstaten van de Gemeenschap merkbaar zullen blijken, zal de
Gemeenschap daar aanvullende steun moeten geven 24).
Met het laatstgenoemde element van de beheersbaarheid van de landbouwmarktuitgaven komen wij op het
tweede hoofdprobleem aan de uitgavenzijde, nl. dat van
de convergentie. De WRR heeft aan het politiek en beleidsmatig zo zwaar wegende convergentiebeginsel drie
aspecten onderscheiden:
– een evenwichtige geografische spreiding van de baten
van het integratieproces;
– versterking van de cohesie tussen de zich integrerende
nationale economieen door versterking en onderlinge
aanpassing van de infrastructuur;
– de binnen een Gemeenschap passende solidariteit tussen de sterkere en zwakkere delen ervan 25).
Het convergentiebeginsel kan het best aan de uitgavenzijde van de begroting worden uitgewerkt. Hiertoe zou in
het EEG-Verdrag moeten worden vastgelegd dat de Europese Raad iedere vijf jaar een voor de begrotingswetgever
bindend percentage van de Gemeenschapsmiddelen
bestemt voor die regio’s waar het inkomen per hoofd van
de bevolking minder dan een naderte bepalen percentage
van het gemeenschapsgemiddelde bedraagt. Op dezelfde
gronden als bij de landbouwmarktuitgaven meent de WRR
dat het niet gewenst is om min of meer definitieve uitspraken te doen over de omvang van de z.g. convergentieuitgaven. Het is aannemelijk dat onderlinge verschillen in
welvaart en ontwikkelingsperspectieven aan verandering
onderhevig zijn: wat nu voldoende lijkt, kan over vijf jaar
onvoldoende of te veel blijken. Een probleem bij de huidige voor convergentiedoeleinden ingestelde fondsen is dat
zij te veel versnipperd zijn. Daarom heeft de WRR aanbe-
18) WRR, De financiering, biz. 49-53 en 70-73.
19) WRR, De onvoltooide integratie, biz. 128-153.
20) Zie het in voetnoot 6 aangehaalde rapport, biz. 9-15.
21) WRR, De financiering, biz. 75: ,,de aard van de structured ont-
wikkelingen in de landbouw maakt vooral voor de meer geavanceerde
landbouwbedrijven een specifiek sectoraal marktbeleid steeds moeilijker verdedigbaar; gelet op andere nieuw opkomende beleidseisen
die, onder meer, een voltooide interne markt voor de Gemeenschap
zal meebrengen, is een trendmatige reductie van het relatieve aan-
deel van de landbouwmarktuitgaven in de Gemeenschap gewenst”.
22) WRR, De financiering, biz. 72.
23) Zie voor de juridische problemen bij nationale inkomenssteun,
K.J.M. Mortelmans en J.J. Feenstra, Communautairrechtelijke toelaatbaarheid van nationale inkomenssteun in de landbouw, WRRvoorstudie, 1987.
24) De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft voorstellen hiertoe gedaan. Zie Proposal for a Council regulation establishing a Community scheme to encourage the cessation of farming,
Brussel, 22 april 1987, COM(87), 166 del.
25) WRR, De financiering, biz. 61-63.
volen de bestaande zogeheten structuurfondsen tot een
nieuw fonds om te vormen, onder gelijktijdige vermindering en concentratie van de talrijke, nu bestaande financieringsregelingen 26). Bij deze aanbeveling past het dat de
Raad de statuten en globale beleidsrichting voor het nieuwe structuurfonds vaststelt en de Commissie het beheer
erover voert. Voor dat beheer is overigens een verregaande deconcentratie gewenst. Vanuit Brussel kan niet worden ingespeeld op de sterk uiteenlopende bestuurlijke en
sociaal-economische verhoudingen binnen de Gemeenschap: wat in Connemara een adequate aanpak is, kan op
Kreta volstrekt ondoelmatig blijken. In zijn rapport heeft de
WRR nog apart de grenzen van de intra-communautaire
solidariteitverkend. Hetgaathierom het in federate of confederate structuren bekende probleem dat bij de uitvoering van het beleid bepaalde deelstaten een relatief gunstige financiele lasten- en lustenbalans hebben, terwijl deze
bij andere structureel ongunstig blijft uitvallen. Zeker bij
een nog zwakke bovenstatelijke structuur als de Gemeenschap dienen er zekere geobjectiveerde waarborgen tegen te bestaan dat sommige lidstaten niet structureel overbedeeld en andere niet structureel worden onderbedeeld.
Voor het Verenigd Koninkrijk is in 1984 een beperking op
zijn verplichtingen ingevoerd, het z.g. mechanisme van
Fontainebleau. Er bestaan ernstige bezwaren tegen het
handhaven van een uitzonderingspositie voor die lidstaat,
terwijl in de nabije toekomst mogelijk andere lidstaten in
een veel ongunstiger positie kunnen komen 27).
De institutionele context
De besproken gebreken van de institutionele vormgeving van het communautaire begrotingsproces zijn in essentie te herleiden tot het ontbreken van dwingende
beslissingsregels waaraan alle partijen in het begrotingsproces gebonden zijn. Hierdoor wordt het mogelijk
dat de lidstaten zich in budgettair opzicht schizofreen
gaan gedragen. Terwijl hun vertegenwoordigers in de Begrotingsraad met elkaar wedijveren in zuinigheid, staan zij
in de zogeheten Vakraden niet zelden een Gemeenschapsbeleid voor dat de beschikbare financiele ruimte
verre overschrijdt en uiteindelijk de uitgaven onbeheersbaar maakt. Om een eind te maken aan deze anomalie, die
iedere duurzame oplossing van de communautaire begrotingsproblematiek onmogelijk maakt, stelt de WRR de volgende dwingende beslissingsregels voor 28).
Ten einde de parallelliteit van de ontwikkeling van de gemeenschapstaken en de Gemeenschapsbegroting te verzekeren, stelt de Europese Raad eens in de vijf jaar een
structureel financieel kader vast, dat het voor de periode
toegelaten globale uitgavenplafond inhoudt. Dit kader is
bindend voor de communautaire begrotingswetgever. Het
ontwerp voor het structurele financiele kader wordt opgesteld door de Commissie, die rekening houdt met de
verwachte ontwikkeling van de gemeenschapstaken op
middellange termijn. Zij doet daarin voorstellen over het
globale financiele plafond, het aandeel van de landbouwmarktuitgaven en het aandeel van de convergentieuitgaven. De voorstellen dienen inhoudelijk te zijn gebaseerd op indicaties over het in de financiele planperiode te
voeren beleid. Dit ontwerp-financieel kader wordt aan het
Europees Parlement voorgelegd, waarna het, in overeenstemming met het parlementaire advies daarover,
wordt vastgesteld. De Europese Raad stelt, op basis van
deze voorstellen, de toegelaten ontwikkeling van het uitgavenplafond, alsmede van de landbouwmarkt- en convergentie-aandelen daarin, vast.
De Commissie stelt de jaarlijkse ontwerpbegroting op.
De Begrotingsraad stelt, in overleg met de Commissie, de
ontwerpbegroting vast en legt deze aan het Europese Parlement voor. Dit beraadslaagt over de ontwerpbegroting
en stelt deze, na overteg met de Raad, als begroting vast.
Ter handhaving van het begrotingsevenwicht en ter beheersing van de uitgaven is de communautaire begrotingsautoriteit aan het structurele financiele kader gebonden en zijn de instanties die over het materiele Gemeenschapsbeleid beslissen, op hun beurt weer aan de uitspraken van de begrotingswetgever gebonden. Voor de
ESB 16/23-12-1987
landbouw- en de convergentie-uitgaven is deze dubbele
binding verbijzonderd, in de zin dat daarvoor aparte binnen het financiele kader en de jaarlijkse begroting vast te
stellen plafonds gelden.
De aantrekkelijkheid van deze voorstellen ligt erin dat de
communautaire begrotingsautoriteit (Begrotingsraad en
Europees Parlement) in staat wordt gesteld om, binnen de
marges van het hem bindende structurele financiele kader, de afwegende en autoriserende functies van een nationale begrotingswetgever te gaan vervullen. Het voor een
volwaardig handelende begrotingswetgever in de Gemeenschap zo funest gebleken onderscheid tussen de
‘verplichte’ en ‘onverplichte’ uitgaven kan bij de hier voorgestelde oplossing vervallen, terwijl het Europees Parlement een stem in alle Gemeenschapsuitgaven krijgt. Van
belang is verder dat deze voorstellen tot gevolg hebben
dat de uitkomsten van het begrotingsproces, in de vorm
van een vastgestelde begroting bindend zijn voor de ressortsgebonden besluitvorming in de vakraden. Het aanbrengen van zo’n in de nationale comptabiliteitswetgeving
min of meer obligate juridische binding tussen begroting
en beleid versterkt de horizontale coordinate binnen de
Raad in zijn verschillende samenstellingen, evenals de inhoudelijke samenhang tussen de uitspraken van de begrotingsautoriteit en de inhoud van het materiele beleid. De
fragmentering die nu de communautaire besluitvorming
zo kenmerkt wordt dan doorbroken.
Een laatste aantrekkelijkheid van de door de WRR voorgestelde wijzigingen in het communautaire begrotingsproces is dat zij een strategische oplossing bieden voor de financiele perikelen die thans onlosmakelijk met het economische integratieproces in West-Europa verbonden lijken
en daarvoor een gevaarlijk obstakel dreigen te worden.
Tot besluit
Deze bijdrage werd afgesloten op het moment dat de
hoofdzakelijk aan de financieringsproblematiek van de
Gemeenschap gewijde Europese top van Kopenhagen
mislukte. Die mislukking lag al in de aanloop ernaar besloten. De geschiedenis van de communautaire begroting
leert dat de lidstaten de neiging hebben de zich daarbij
voordoende problemen ad hoc en geTsoleerd te benaderen op basis van een nationale winst- en verliesrekening.
Zij plegen er daarbij vanuit te gaan dat in een spel van geven en nemen en wisselende onderlinge coalities wel
werkbare compromissen kunnen worden gevonden.
Uit het in deze bijdrage gegeven overzicht van de verschillende vraagstukken en van de onderlinge samenhang
daartussen blijkt dat ze niet tijdens het gewone politieke
spel in de Gemeenschap afdoend kunnen worden opgelost. In essentie blijken de spelregels voor het communautaire begrotingsproces niet te deugen. Beslissingen tijdens het spel zijn dan niet meer afdoend of worden, naar
in Kopenhagen bleek, onmogelijk. Deze mislukking toont
eens te meer aan dat van de Gemeenschap en de lidstaten
thans fundamentele, verdragsmatig vast te leggen en uit
te werken beslissingen worden gevraagd. Dergelijke
beslissingen zijn niet in enkele dagen te nemen; zij vergen
een gedegen voorbereiding. De oplossing van de financieringsproblemen zal, kortom, nog ruimschoots tijd en aandacht blijven eisen.
L.A. Geelhoed
26) WRR, De financiering, biz. 76.
27) WRR, De financiering, biz. 79-81.
28) WRR, De financiering, biz. 83-88.
1193