De financiele herstructurering
van de volkshuisvesting
J.M. Koopman*
B
ij een groeiende woningbehoefte moet nieuw warden gebouwd. De markt bouwt
zander subsidieper definitie alleen voor de koopkrachtige vraag en biedt daarom
onvoldoende soelaas. De inzet van bet beleid isprimair om de bestaande goedkope
respectievelijk betaalbare woningvoorraad intensiever te benutten en alleen voor de
desondanks nog optredende tekorten, budgetten voor sociale nieuwbouw en
ingrijpende renovatie in te zetten. Deze opgave wordt verlicht naarmate
huishoudens met een inkomen vanafmodaal kunnen worden bewogen om naar
eigen woningen ofduurdere huurwoningen te verhuizen.
De inrichting en houdbaarheid van de verzorgingsstaat staan volop in de belangstelling. Een belangrijk
onderdeel van de collectieve voorzieningen betreft de
volkshuisvesting. (In 1992 wordt nog 2,5% van het
nni aan volkshuisvesting uitgegeven naast bij voorbeeld circa 24% van het nni aan sociale zekerheid.)
Voorop staat de vraag: is de zorg voor de beschikbaarheid en betaalbaarheid van voldoende woningen eigenlijk wel een overheidstaak? Deze vraag is
in de grondwet positief beantwoord: “Bevordering
van voldoende woongelegenheid is voorwerp van
zorg der overheid” (artikel 22, lid 2). Toch duikt de
vraag, openlijk of verhuld, op in samenhang met
ideeenvorming omtrent de problematiek van de collectieve uitgaven.
Mede daarom wordt in dit artikel nader ingegaan op
doel en betekenis van het volkshuisvestingsbeleid,
op de hiermee samenhangende snel stijgende uitgaven in het verleden en de – inmiddels – genomen
maatregelen ter beteugeling hiervan, met een visie
op de toekomst.
Betekenis van de volkshuisvesting
Overvolle steden en slechte hygienische omstandigheden waren in de vorige eeuw aanleiding tot particuliere zorg en tot de eerste politieke discussie over
het woningvraagstuk. Een nieuwbouwwoning, hoe
klein ook van afmetingen, is altijd te duur geweest
voor huishoudens met lage inkomens. Een snelle bevolkingsgroei leidt daarom tot wantoestanden en revolutiebouw als de overheid niet ingrijpt.
In 1901 heeft de Woningwet de basis gelegd voor
het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid door:
— het stellen van minimumeisen aan de kwaliteit
van de bouw via de bouwvergunning;
— inspectie van de bestaande woningvoorraad met
de mogelijkheid van het geven van aanwijzingen
tot verbetering; en
— de bevordering van de beschikbaarheid van voldoende woningen door middel van geldelijke
steun door de overheid.
De vraag is wat dit alles nu betekent voor de toekomst, voor de jaren rond 2000? Veel gehoorde opmerkingen zijn: “In Nederland woont iedereen toch
goed?” en “De markt kan het toch oppakken?”. Mijn
antwoorden daarop zijn ja en nee.
Ja, er zijn regels die een minimumbouwkwaliteit afdwingen en die in vrij extreme situaties aanwijzingen tot verbetering mogelijk maken.
Nee, in die zin dat ook nu nog een groot deel van
de huishoudens (ruim 40%) onvoldoende inkomen
heeft om zonder overheidssteun in zijn eigen huisvesting, die aan de genoemde minimumeisen voldoet, te kunnen voorzien. De oorzaken van de relatief hoge kosten van een aanvaardbare woning zijn
tweeerlei. Enerzijds het hoge loonkostenaandeel in
de bouwkosten en daarmee een jaarlijkse kostenstijging gerelateerd aan lonen in de bouw. Anderzijds
de hoge kapitaalkosten: het gaat om investeringen
met gedurende dertig tot vijftig jaar geleend geld.
Een hoge reele rente tikt daarom zwaar aan in de
werkelijke kosten van het wonen.
Het volkshuisvestingsbeleid voor de jaren negentig
wordt gericht op drie middelen om in een aanvaardbare huisvesting voor de lagere inkomensgroepen
te voorzien:
– een optimale benutting van de bestaande voorraad betaalbare woningen;
– voor zover dat onvoldoende is, gezien de woningbehoefte, aanvullende nieuwbouw in de vorm
van sociale huur- en koopwoningen; en
– individuele huursubsidie voor de huishoudens
met een laag inkomen en een in verhouding hoge
huur.
De bestaande voorraad kan beter worden benut
voor de lagere inkomens. Te veel goedkope huurwoningen worden bewoond door huishoudens met
* De auteur was tot voor kort directeur-generaal van de
volkshuisvesting bij het Ministerie van VROM.
een bovenmodaal inkomen. Daarom worden er
scherpere regels gesteld voor de toewijzing van vrijkomende woningen. Jaarlijks komt circa 10% van
alle huurwoningen vrij door verhuizingen. Dat betekent zo’n 200.000 vrijkomende goedkope huurwoningen die, zo nodig met behulp van de individuele
huursubsidie, door huishoudens met lage inkomens
kunnen worden bewoond. Daarvoor is dan wel
doorstroming van mensen met hogere inkomens
naar duurdere woningen nodig. Daarom moeten
veel meer koop- en huurwoningen in de prijsklasse
van rond de twee ton worden aangeboden. Het aanbod daarvan is vooral in de stadsgewesten in de
Randstad onvoldoende. Het z.g. ‘strategisch bouwbeleid” is hierop gericht, maar vergt (nog) een verdere cultuuromslag bij gemeenten, bij ontwikkelaars
van woningbouwprojecten en bij de woningzoekenden in deze stedelijke gebieden.
Bij een groeiende woningbehoefte moet nieuw worden gebouwd. De markt bouwt zonder subsidie per
definitie alleen voor de koopkrachtige vraag en
biedt derhalve onvoldoende soelaas. De ongesubsidieerde woningbouw is fors gegroeid, tot rond de
40.000 woningen in de laatste paar jaar. Maar op
grond van de toename van het aantal huishoudens
zijn er 80 tot 90.000 nieuwe woningen per jaar nodig, terwijl bovendien 12 a 13.000 woningen per
jaar moeten worden vervangen. De woningbehoefte
blijkt voorts voortdurend groter dan eerder voorzien, als gevolg van de grote immigratie en als gevolg van het steeds langer zelfstandig blijven wonen
van ouderen. Het CBS stelt zijn bevolkingsprognoses voortdurend bij: we gaan naar circa 16 miljoen
inwoners in 2000 en circa 17 miljoen in 2030. Zes
jaar geleden werd in een heroverwegingsdiscussie
door sommigen de discussie nog geopend over stoppen met nieuwbouw omdat na 2010 grote leegstand
zou ontstaan. In 1980 was de opvatting dat er nog
een miljoen woningen bij moesten komen. Nu, aan
het begin van 1992, moeten er, rekening houdend
met de jongste CBS-prognoses, nog steeds een miljoen woningen in ons land worden bijgebouwd.
Wat gebeurt er bij inkrimping of stopzetting van de
sociale nieuwbouw? We rekenen nu met een programma van in totaal 36.000 sociale koop- en huurwoningen per jaar in de jaren negentig. Als we dat
programma stoppen of drastisch zouden inkrimpen
blijkt de woningbehoefte zeer onvoldoende door de
markt te worden opgevangen. In Engeland en
(West)Duitsland zijn de programma’s tien jaar geleden sterk ingekrompen. In beide landen is nu een
enorme woningnood ontstaan, vergelijkbaar met de
situatie in de jaren zestig in Nederland. Grote aantallen huishoudens zijn in opvanggebouwen en in pensions gehuisvest, vaak tegen hoge kosten voor de
overheden. Gelukkig bestaat deze situatie niet in
ons land en dat moeten we ook niet krijgen.
de helft van de behoefte kan opvangen. Het belang
van een aanvaardbaar volkshuisvestingsbeleid hierbij gaat verder dan het wonen alleen.
Uitgaven voor de volkshuisvesting
Tussen 1970 en 1985 stegen de uitgaven van het
Rijk voor volkshuisvesting van 2,3% naar 3,9% van
het nni. Dat is een enorme stijging, in lopende prijzen uitgedrukt: van/ 2,3 miljard in 1970 naar/ 14,7
miljard in 1985. Reden tot grote zorg over de beheersbaarheid van de begroting.
Wat was er gebeurd? Eind jaren zeventig stortte de
koopwoningenmarkt in na een periode van snelle
prijsstijgingen, aangemoedigd door de inflatie. Leegstand van koopwoningen en van speculatiepanden
in de grote steden lokte uit tot omvangrijk ‘kraken’.
De woningbehoefte bleef snel groeien, de werkloosheid in de bouw steeg tegelijkertijd. Om al die redenen besloten de kabinetten-Van Agt/Wiegel in 1980
en -Van Agt/Den Uyl in 1981 tot omvangrijke extra
programma’s zwaar gesubsidieerde woningen. In
1981 bestond de woningbouw voor 95% uit zwaar
gesubsidieerde woningen en was 5% ongesubsidieerd. De kosten van deze programma’s kwamen later: bij de bouw werd voor de komende vijftig jaar
afdekking van de jaarlijkse exploitatietekorten volgens het ‘dynamische-kostprijssysteem’ toegezegd.
In dit systeem wordt gestart met lage huren en lage
jaarlijkse subsidies, bij voorbaat rekenend op waardestijging van de woning om de overige kosten te
dekken. In dit systeem stijgen Jaarlijks zowel de huren als de subsidies in het tempo van de verwachte
inflatie. De rekening moest worden betaald vanaf
circa 1983. De jaarlijkse exploitatietekorten bleken
veel hoger dan waarop was gerekend, want de inflatie viel weg en de jaarlijkse huurstijging werd teruggebracht tot drie en later zelfs tot twee procent, terwijl de leningen in de periode 1980-1982 tegen tien
tot dertien procent rente waren afgesloten. Ook de
woningen die in de jaren zeventig waren gebouwd
vergden veel hogere subsidies dan eerder voorzien
als gevolg van de sterk gestegen ree’le rente.
De totale objectsubsidielast voor huurwoningen
steeg als gevolg van de hoge ree’le rente en van de
opeenstapeling van gereedkomende jaargangen
nieuwe woningen van nog geen twee miljard gulden in 1981 naar zeven miljard in 1991. Het gaat
daarbij om zeer lang lopende verplichtingen die,
tenzij gewerkt wordt met een boven de inflatie uitgaande jaarlijkse huurstijging, doorlopen tot 2030 a
2040.
Wat is er aan die explosieve groei van objectsubsidies gedaan? De financiele herstructurering van de
volkshuisvesting heeft in de afgelopen jaren vorm
gekregen door:
– een sterke beperking van de zwaar gesubsidieerde woningbouw, anticiperend op de groei van de
ongesubsidieerde sector;
Samenvattend
– systematische ombouw van alle (object-)subsidie-
Voldoende beschikbaarheid van woningen voor
lage inkomens is ook in de jaren rond de eeuwwisseling in ons land een duidelijke zorg. Er moeten tot
circa 2005, gezien de jongste bevolkingsprognoses,
nog een miljoen woningen bijkomen. Dat betekent
dat in de komende jaren nog 80 a 100.000 woningen
per jaar nieuw gebouwd moeten worden, waarbij
de ongesubsidieerde markt naar verwachting ruim
systemen met jaarlijkse afdekking van exploitatietekorten naar vaste bijdragen per eenheid, waarmee de verantwoordelijkheid voor een kostendekkende exploitatie verschuift van het Rijk naar
de opdrachtgevers;
– vervanging van rijksleningen en rijksgaranties
door kapitaalmarktfinanciering, waarbij rente en
aflossing worden gegarandeerd door het Waar-
ESB 12-2-1992
food. 10
I
Jaarlijkse buur-
fonds in 1993 met/ 150 miljoen, heeft als effect op
de (kas-)begroting en meerjarenramingen een verlaging van/ 14,7 miljard in 1985 naar/ 12,5 miljard in
1991 en nominaal gelijkblijvend/ 12,5 miljard in
1996. In procenten van het nni daalde het totaal van
de volkshuisvestingsuitgaven van 3,9 in 1985 naar
2,6 in 1991.
rente 6%
verboging J«8
• — • — IV rente 10%
De toekomst
0
1991
/mrd.10
1996
2001
2006
2011
2016
I
Jaarlijkse buurverhogMg 5,5%
2021^ 2026
2051
2036
2031
2036
rente 6%
•— — IV rente 19%
1991
1996
2001
2006
2011
2016
2021
2026
Ranting van de
borgfonds voor de Sociale Woningbouw, dat in
de eerste plaats op basis van de gezamenlijke reserves van de woningcorporaties, en uiteindelijk
gen waarvoor in
op basis van een gezamenlijke ‘achtervang’ van
1975-1991 de vergemeente en Rijk, de financiering veilig stelt;
plicbting is aangegaan en depe- – instelling van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting als ‘ontwikkelings- en saneringsfonds’
riode die nodig
voor woningcorporaties in financiele moeilijkheis om deze afte
bouwen bij een
den; en
Jaarlijkse buur- — een Jaarlijkse huurstijging, die tenminste 1% hoverboging van
ger is dan de inflatie. Bij de tussenbalans is deze
drie (figuur 1,
huurstijging voor de komende jaren op 5,5% geboven) respectiesteld, terwijl in samenhang daarmee de subsidies
vettjk 5,5%(flvoor verbetering van bestaande woningen, beguur 2, onder)
houdens bij ingrijpende verbetering van voorooren uiteenlopende
logse woningen, zijn afgeschaft.
rentepercentasubsidieuttgaven
voor buuru’onin-
ges, in mrd. guldens
Op welke wijze kan zich het volkshuisvestingsbeleid in de toekomst ontwikkelen en wat betekent
dat voor het rijksbudget?
De herstructurering van het volkshuisvestingsbeleid, zoals uitgezet met de nota Volkshuisvesting in
de jaren negentig, beoogt een instandhouding van
de relatief goede kwaliteit van de Nederlandse
volkshuisvesting binnen een strikt beheerst financieel kader.
Een belangrijk uitgangspunt hierbij is niet alleen dat
de aangegane financiele verplichtingen moeten worden nagekomen, maar ook dat de woningen die met
behulp van subsidies zijn gebouwd, maximaal moeten worden benut voor de volkshuisvestingsdoelstellingen: de huisvesting van de lagere en laagste inkomensgroepen, met behoud van een evenwichtige
maatschappelijke situatie in de grote steden.
De inzet van het beleid is primair de bestaande
goedkope respectievelijk betaalbare woningvoorraad intensiever te benutten en alleen voor de — ondanks dat – nog optredende tekorten, budgetten
voor sociale nieuwbouw en ingrijpende renovatie in
te zetten. De opgave wordt verlicht naarmate de
huishoudens met een inkomen vanaf modaal kunnen worden verlokt om naar eigen woningen of
duurdere huurwoningen te verhuizen. De opgave
wordt verzwaard naarmate de immigratiecijfers keer
op keer drastisch naar boven blijken te moeten worden bijgesteld.
De budgettaire mogelijkheden zijn recent verder verkend. In een brief aan de Tweede Kamer zijn de
budgettaire consequenties van de bestaande verplichtingen van de op grond van de dynamische
kostprijsberekening (dkp) tussen 1975 en 1991 gebouwde circa 800.000 huurwoningen in beeld gebracht bij verschillende veronderstellingen voor toekomstige Jaarlijkse ‘trendmatige’ huurstijgingen en
rente.
Uit de figuren 1 en 2 blijkt dat onafhankelijk van de
inflatie een stevige Jaarlijkse huurverhoging nodig is
De filosofie achter deze maatregelen is, dat de interventies van het Rijk alleen gemotiveerd kunnen worden door het belang van diegenen die niet op eigen
kracht in hun huisvesting kunnen voorzien. Dat betekent dat het Rijk zich terugtrekt uit de subsidising
van woningen voor middeninkomens, dat wil zeggen vanaf modaal. Daardoor verdwijnt de eertijds
omvangrijke premiehuur- en premiekoopsector, behoudens verhoudingsgewijs kleine stimuleringspremies in het kader van de bevordering van doorstroming in de stadsgewesten. De nieuwbouw van
sociale huurwoningen is gekrompen van 85.000 eenheden in 1981 naar circa 25.000 in 1991. Dit kan zonder schade voor de volkshuisvesting, mils de bestaande goedkope voorraad wel stringenter aan de
laagste inkomens wordt toegewezen.
Dit totale maatregelenpakket, waaraan nog toegevoegd een verlaging van het stadsvernieuwings-
om deze subsidieverplichtingen binnen 25 a 30 jaar
te kunnen elimineren. Bij volgehouden beleid met
ieder jaar 5,5% huurverhoging duurt het nog tot
2015, bij jaarlijks 3% huurverhoging nog tot 2035
voordat het zover is. Bovendien stijgen (als gevolg
van de dkp-systematiek) de Jaarlijkse uitgaven voor
deze categoric bestaande woningen nog met ten
minste een miljard gulden bij een lage rente (en met
vele miljarden bij een hoge rente) tussen nu en de
top in 1999, waarna de uitgaven snel afnemen.
Het is de vraag of voortdurend huurstijgingen van
5,5% politick aanvaard zullen worden, niet alleen in
verband met de woonlastenontwikkeling, maar ook
1. Brief staatssecretaris VROM aan de Tweede Kamer d.d.
18 September 1991 over Meerjarig perspectief van de exploitatiesubsidies voor huurwoningen (DKP-stelsel).
r
gezien het daarvan autonoom uitgaande inflatoire
effect van circa een procentpunt per jaar. Koopkrachthandhaving voor de lagere inkomens is de
randvoorwaarde voor de uitvoerbaarheid van een
beleid met voortdurendstevige huurverhogingen.
Andere uitwegen zijn echter moeilijk te vinden, tenzij opnieuw verschuiving van subsidies naar de toekomst als oplossing wordt gezien. Een voordeel van
voortdurend stevige jaarlijkse huurstijgingen is, dat
ook investeringen in nieuwe huurwoningen voor de
lagere inkomens, binnen twintig a dertig jaar zonder
objectsubsidies mogelijk worden. Dit lange-termijnperspectief wijkt verder terug naarmate de huren
minder kunnen stijgen in verhouding tot de bouwkostenontwikkeling en andersom.
Het financiele plaatje van de toekomstige volkshuisvesting bevat niet alleen de eerdergenoemde dkpverplichtingen. Er zijn ook nog langdurige objectsubsidieverplichtingen van woningen gebouwd
tussen 1965 en 1975 die doorlopen tot 2000 a 2010,
voorts eigen-woningpremies (‘A-premies’) die nog
zo’n 25 jaar lopen en woningverbeteringssubsidies
met een lange looptijd. De afbraak van al deze objectsubsidies gaat gepaard met een stijging van de
veel doelmatiger op de werkelijke doelgroep gerichte individuele huursubsidie. Tegenover zo’n acht
miljard gulden aan objectsubsidies (koop plus huur)
staat nu zo’n twee miljard gulden individuele huursubsidie. Die verhouding wordt heel anders bij veel
hogere huren. De nominale stijging van het budget
voor individuele huursubsidie is bij 5,5% huurverhoging grofweg 5 a 6% per jaar.
Relatief veel kleiner zijn de in de meerjarenramingen opgenomen budgetten ter ondersteuning van
het verstedelijkingsbeleid, namelijk de subsidies
voor bijzondere bouwkosten in bestaand stedelijk
gebied (de z.g. kopkosten) en de grondkostensubsidies voor grote bouwlokaties op moeilijke plaatsen
vooral in de Randstad. Dit gaat samen om zo’n half
miljard gulden per jaar. De programma’s voor nieuwbouw en ingrijpende woningverbetering nemen geleidelijk af en kosten een kleiner aandeel subsidie
per woning naarmate de huren verder stijgen.
De totale kosten van een aanvaardbaar volkshuisvestingsbeleid in de toekomst, uitgedrukt in procenten
van het netto nationaal inkomen, komen bij vasthouden van het huidige beleid (inclusief 5,5% huurverhoging per jaar) en extrapolatie van de meerjarenramingen neer op een geleidelijke daling naar circa
1,8% van het nni in 2000. In nominale guldens betekent dit een gelijkblijvend budget van twaalf a dertien miljard gulden mils de inflatie tot twee a drie
procent beperkt blijft.
In Europese context is het beeld divers, maar zeker
nni4 r
1970
I960
1990
2000
marges voor nieuw beleid in de komende jaren zeer
krap geworden en gaat het overwegend om het uitbetalen van bestaande verplichtingen. In de begroting 1992 is 8,4 van de 12,5 miljard gulden nodig
voor de honorering van bestaande verplichtingen
op oude subsidieregelingen. De volkshuisvesting
draagt daarom bij de huidige meerjarenramingen
reeds maximaal bij aan de beperking van de collectieve uitgaven. Pas na het jaar 2000 komt er weer
ruimte om nader te beslissen ten gunste van de oplossing van nu nog niet te overziene problemen of
het verder beperken van de volkshuisvestingsuitgaven als aandeel van het nationaal inkomen. Verdergaand ingrijpen op korte termijn zou leiden tot het
weggooien van het kind met het badwater!
J.M. Koopman
niet zo uitzonderlijk als soms wordt geschilderd . In
Frankrijk bij voorbeeld is volgens Gilbert Santel in
1989 1,9% van het bbp, dat wil zeggen 2,25% nni
aan volkshuisvesting besteed. Met ander woorden
een percentage in dezelfde orde van grootte als in
Nederland. In Duitsland is de sociale woningbouw
in 1991 verveelvoudigd als reactie op het naar circa
1,5 miljoen woningen gestegen woningtekort.
Het in Nederland na 1985 ingezette beleid blijkt tot
meer dan een halvering van de volkshuisvestingsuitgaven als aandeel van het nni in het jaar 2000 te leiden, namelijk van 3,9% nni in 1985 naar 1,8% van
het nni in het jaar 2000. Binnen de begroting zijn de
ESB 12-2-1992
2. Zie H. de Groot, De prijskaartjes van de verzorgingsstaat, ESB, 2 oktober 1991.
3. Toespraak Gilbert Santel (hoogste ambtenaar volkshuisvesting in Frankrijk) d.d. 26 September 1991 in Amsterdam.
2010
Figuur 3 De
totale kosten
van een aanvaardbaar
volksbuisvestingsbeleid, in
procenten van
bet nni