De commissies-Oele
en-LeBlanc
Injanuari 1987 zijn door de Raad van
Nederlandse Werkgeversverbonden
VND en NCW twee Commissies Infrastructuur ingesteld: de commissieDele (projecten) en de commissie-Le
Blanc (financiën). Het zij meteen opgemerkt dat deze manoeuvre van de
werkgevers door ons als ontactisch
wordt aangemerkt. Immers, terzelfder
tijd was een werkgroep Infrastructuur
van de SER bezig een (ongevraagd)
advies aan de regering voor te bereiden, een advies dat in maart jl. unaniem door de SER is aanvaard 1). Bij
de voorbereiding hadden de werkgevers alle kansen hun ideeën in te brengen. Hoewel het soms nodig is meermalen op hetzelfde aambeeld te slaan,
op grond waarvan men zou kunnen
stellen dat het juist verstandig is om
wederom, na het SER-advies, met adviezen te komen, menen wij dat de
toen nog lopende werkzaamheden van
genoemde
werkgevers-commissies
voor de regering aanleiding konden
zijn om niet te reageren op het SERadvies.
Bij een bespreking van de rapporten
van beide commissies is het vooral interessant te zien wat er nieuw is onder
de zon: wie geïnteresseerd is in infrastructuur weet immers dat er het afgelopen jaar vele rapporten, publikaties in kranten en tijdschriften, adviezen en congressen, aan onderwerpen
als achterstallig onderhoud van de infrastructuur, noodzakelijke investeringen in vernieuwing van de infrastructuur en de financiering ervan gewijd
zijn geweest, terwijl in ruimer verband
de gedachte van ‘public private partnerships’ recent zeer veel aandacht
heeft getrokken. Die nieuwsgierige lezer, op zoek naar nieuwe gedachten,
wordt bij het lezen van beide rapporten
zeer teleurgesteld, zij het bij het lezen
van het rapport van de projectencommissie meer dan bij het financieringsverhaal.
“maatschappelijk rendabel”? Verder
in het rapport stelt de commissie-Dele
als richtsnoer voor de beoordeling van
projecten gehanteerd te hebben “dat
een structurele verbetering van en afstemming tussen de bestaande vormen van infrastructuur nagestreefd
moet worden” (blz. 5).
Kortom, de commissie is op zoek
naar nuttige projecten die urgent zijn
vanwege het maatschappelijk rendement en die niet het karakter van een
deeloplossing dragen; uit de projecten
moet een integrale benadering spreken (zie ook SER-advies over infrastructuur, blz. 57).
Vervolgens komen dan, als een konijn uit de hoed, een opsomming van
“projecten met een duidelijke prioriteit” en een lijst van “interessante projecten met een lagere prioriteit”. Deze
laatste voldoen, volgens de commissie, “vergelijkenderwijs niet volledig
aan de door haar gestelde criteria”
(blz. 6 en 7). Daar aangekomen begint
de lezer terug te bladeren om te zien of
de criteria aan de aandacht zijn ontsnapt. Maar nee, naast beschouwingen over uitgangspunten en het belang van een goed functionerende infrastructuur, die best de moeite waard
zijn, wordt niet aangegeven hoe het
maatschappelijk rendement van de gerangschikte projecten is berekend en
hoe het al dan niet integrale karakter
De commissie-Dele had als taak de
inventarisatie van “nuttige, rendabele
projecten” en de beoordeling van “het
belang en de urgentie” daarvan “met
het oog op het maatschappelijk rendement” (blz. 1). Duidelijk is dat deze
taakopdracht slordig is geformuleerd:
eerst moeten rendabele projecten worden geselecteerd en daarna moet het
belang ervan worden vastgesteld voor
het maatschappelijk rendement. Maar
wat zit er tussen “nuttig, rendabel” en
ESB 22-7-1987
1) Advies economische infrastructuur, SERadvies 87103, ‘s-Gravenhage, maart 1987.
2) NEl, Overheidsinvesteringen voor de toekomst: een functionele visie, Rotterdam, 1985;
P.B. Boorsma, P. de Vries, Investeringsprojecten bij lagere overheden, Enschede, 1986.
•••••••••••••••••••
Tabel. Beoordelingscriteria
IJ!IJ[IJ
.••••
,1i.[•.•..
<3
voor infrastructuur projecten
Beoordelingscrüeria
1
Weegfactoren
Waarde
Score
Crüeria verband houdend met het project zelf:
1.1
1.2
1.3
1.4
duidelijkheid omschrijving
projectmatige aanpak/kwaliteit van de planning
betrouwbaarheid van de geschatte investering
hardheid van bedrijfseconomische rendementsberekening
maatschappelijk rendement
identificatie belanghebbende gebruikers. Groepen:
volstrekt anoniem
1.7.1
één of meer te identificeren
1.7.2
groepen
individuele gebruiker
1.7.3
bestuurlijke/ambtelijke medewerking
1.5
1.6
1.7
Projecten
van projecten in de weging is betrokken. Echter, een geduldige lezer wordt
voor de moeite van het doorlezen beloond, want in bijlage IV, Methode van
aanpak, wordt de volgende tabel gegeven.
Wij menen dat op dit punt de commissie-Dele verder gaat dan de twee
deelstudies welke zijn gemaakt in opdracht van de WRR, die een zeer groot
aantal zinvolle investeringsprojecten
voor de Nederlandse overheid hebben
geinventariseerd zonder toekenning
van gewichten 2). De tabel duidt erop
dat de commissie in deze leemte wilde
voorzien. Jammer is dat de commissie
per criterium de bepaling van de weegfactoren, de toegekende waarde en de
hieruit resulterende score niet preciseert. Want daardoor wordt nu juist
een selectie gemaakt die enigszins geobjectiveerd is. Daar er niet is gepreciseerd, is de tabel pretentieus en blijft
de selectie een goocheltruc.
Laten we de in de tabel genoemde
criteria eens nader bestuderen. Het is
evident dat de omschrijving van een
project meer of minder duidelijk kan
2
Criteria verband houdend met de omgeving van het
project:
2.1
2.2.1.
2.2.2.
2.3
directe/indirecte werkgelegenheid
2.4
2.5
2.6
2.7
conventionele
infrastructuur
nieuwe infrastructuur
optimalisering van het gebruik van bestaande ruimtelijke infrastructuur
integratie met andere typen van infrastructuur
(synergie-effect)
opheffen van knelpunten in het woon/werkklimaat
milieu-effecten
maatschappelijke medewerking
Bron: Rapport commissie-Oele. blz. 28.
681
r
zijn (criterium 1.1), maar hoe kan men
daarvoor een weegfactor ten opzichte
van de weegfactor van bij voorbeeld
criterium 1.5 vaststellen? Deze kwestie speelt ook in de verhouding tussen
andere criteria een rol. Ernstiger is het
feit dat criterium 1.4 – noch enig ander criterium – niet naar de hoogte
van het bedrijfseconomisch rendement, doch naar de hardheid van de
berekening ervan, vraagt. Gelet op de
taakopdracht van de commissie-Oele
blijft, afgaande op de vergelijking van
de criteria 1.4 en 1.5, de vraag
volstrekt onbeantwoord hoe de commissie het maatschappelijk rendement
(criterium 1.5) heeft vastgesteld.
Dit geldt eveneens voor de voor de
commissie-Le Blanc interessante projecten waarvan de exploitatiekosten uit
gebruikersbijdragen kunnen worden
gedekt. De vraag is (weer) waar komen
projecten die hoog scoren op criterium
1.7.3, terecht op het prioriteiten lijstje
van de commissie-Oele. Vervolgens is
het volstrekt onduidelijk voor de lezer
wat de commissie-Oele met een criterium 2.1, directelindirecte werkgelegenheid, wil. Immers, daar ging het
toch niet (primair) om? Ten slotte: wat
is de verhouding tussen criterium 2.6,
milieu-effecten, en criterium 2.7, maatschappelijke meewerking. Zullen de
milieu-effecten, indien zij aanzienlijk
zijn en een negatieve invloed hebben,
niet tot maatschappelijke tegenwerking leiden?
Wellicht zal de lezer tegenwerpen
dat wij te zeer de nadruk leggen op dit
onderdeel en dat een rapport van een
dergelijke commissie niet op deze wijze mag worden geanalyseerd, omdat
de commissie niet pretendeert dat een
wetenschappelijk onderzoek is ingesteld. Volgens het persbericht beoogt de commissie-Oele aan” te haken
bij afgeronde studies en ,,’panklare’
plannen” (bijlage IV, blz. 27). De tabel
evenwel suggereert niet dat aldus
slechts een deelverzameling wordt beoordeeld en pretendeert een geobjectiveerde prioriteitsstelling. Derhalve is
er sprake van inconsequentie in opzet
en uitwerking van het onderzoek. Bovendien doen de lijsten van projecten
met enerzijds een duidelijke en anderzijds een lagere prioriteit een zorgvuldigheid vermoeden die er niet is. De
lijstjes kunnen geen diensten bewijzen
bij een politieke prioriteitsstelling. Laat
de commissie maar eens verduidelijken waarom de vaste oeververbinding
over of onder de Westerschelde lager
zou scoren dan bepaalde wegen en andere oeververbindingen. Of: waarom is
de eerder gesignaleerde onvoldoende
goede “telefonische bereikbaarheid
van sommige economische centra”
niet in de lijstjes terug te vinden (blz.
4)?
Terugkerend naar de lijn van het rapport, moet worden geconstateerd dat
de commissie zich vooral ook door het
SER-advies heeft laten inspireren. In
hoofdstuk 2 schenkt de commissie
aandacht aan het belang van een goed
functionerende infrastructuur. Daarbij
682
worden argumenten gehanteerd die in
het SER-advies uitvoerig aandacht krijgen, zoals de dreiging van een verschuiving van economische zwaartepunten binnen Europa, de daling van
de relatieve betekenis van onze geografische positie, het belang van een
goed telecommunicatiesysteem en het
belang van een geïntegreerde aanpak.
In hoofdstuk 3 wordt in het kader van
‘Overwegingen vooraf’, zoals eerder
opgemerkt, in navolging van het SERadvies, het belang van een integrale
aanpak van de harde infrastructuur bepleit. Relatief nieuw is de sterke aandacht in de vierde ‘Overweging vooraf’
voor verkeerstelematicaprojecten. Na
deze overwegingen volgt de lijst van
projecten met een duidelijke prioriteit,
waarmee een investering van ca. 3 miljard gulden is gemoeid: 9 wegen en
oeververbindingen, verkeerstelematicaprojecten, de invoering van een
elektronisch informatie- en communicatiesysteem en een elektronisch accounting systeem. Dit laatste ten einde
zonder oponthoud tol in rekening te
kunnen brengen.
In hoofdstuk 4 wordt, evenals in het
SER-advies, aandacht gevraagd voor
het belang van een moderne informatie-technische infrastructuur ten behoeve van de vervoerssector. Indringender dan in het SER-advies wijst de
commissie op het gebrek aan coördinatie bij de opbouw ervan, doordat
door verschillende organisaties verschillende systemen voor informatieen documentenafhandeling worden
gehanteerd. De commissie bepleit een
landelijk overlegorgaan ten einde standaardisatie en harmonisatie hiervan te
bewerkstelligen.
Ten slotte gaat de commissie in op
de specifieke verkeersproblematiek in
de Randstad. Ter verbetering van de
“gemeenschappelijke beleidsvoorbereiding, planning en coördinatie van
het gebruik van infrastructurele projecten voor het verkeer en vervoer” wordt
gepleit voor een nieuw ambtelijk orgaan, de ‘Randstad Verkeers- en Vervoersdienst’ , dat een functioneel karakter heeft, en niet een nieuwe
bestuurslaag is (blz. 9). Terwijl later
wordt gesteld dat dit orgaan zou moeten worden belast met “de realisering
van de doelstellingen” van een daartoe op te stellen convenant (blz. 10). Dit
suggereert toch een bestuursorgaan,
dat tevens niet strikt ambtelijk blijkt te
zijn, omdat ook vertegenwoordigers
van het goederenvervoer, de NS, het
taxivervoer en andere erin zouden
moeten participeren. Nogal onduidelijk dus.
Financiering
In een als bijlage I opgenomen brief
van de commissie-Oele heeft deze een
aantal wegen en oeververbindingen,
vormen van verkeerstelematica en
spoorwegverbindingen als projecten
met een duidelijke prioriteit aange-
==—-~~_~=~~
merkt en wordt de commissie-Le Blanc
verzochtte “bezien of, en zo ja, op welke wijze deze projecten gefinancierd
kunnen worden” (bijlage I, blz. 23). Immers, de commissie-Le Blanc heeft de
volgende taak:
a. “het adviseren over alternatieve financieringsmethoden voor infrastructurele projecten in het algemeen en in het bijzonder voor de
projecten, waaraan door de commissie-Oele een duidelijke prioriteit
is toegekend. Deze financiering
dient plaats te vinden met private
middelen en een zo beperkt mogelijk gebruik van publieke gelden
en/of overheidsgaranties;
b. het adviseren omtrent het wegnemen van administratieve/bestuurlijke barrières, die de totstandkoming
van projecten vertragen dan wel
verhinderen” (blz. 1).
Gegeven de taakomschrijving van
de commissie-Le Blanc mag worden
verwacht dat zij voor alle op de prioriteitenlijst voorkomende typen van infrastructuur nagaat welke mogelijkheden daarbij voor private financiering
aanwezig zijn. “Gezien de beperkt beschikbare tijd” en de in hoofdstuk 4 geformuleerde uitgangspunten en voorwaarden bepaalt de commissie zich
evenwel tot een aantal oeververbindingen (blz. 1 en 13). Het is reeds bekend
dat deze zich in principe ook in ons
land voor private financiering lenen.
Het was interessant geweest te vernemen welke overwegingen naar het oordeel van de commissie bij private financiering van wegen in acht moeten
worden genomen. Dan wel zou het
boeiend zijn geweest als onderzocht
zou zijn in hoeverre private financiering een bijdrage tot oplossing zou
kunnen leveren aan de, overigens niet
op het prioriteitenlijstje voorkomende,
maar wel urgent geachte, kwestie van
de gebrekkig functionerende informatietechnische infrastructuur ten behoeve van de vervoerssector.
De commissie volstaat er evenwel
mee dat “voor de overige projecten,
die niet volledig met private financiering zijn te realiseren, een beroep zou
kunnen worden gedaan op middelen
die als gevolg van private financiering
vrij vallen” (blz. 1). Maar daarvóór
dient toch expliciet gemaakt te worden
welke niet volledig privaat gefinancierd
kunnen worden? Een en ander volgt
niet zonder meer uit de elders geformuleerde uitgangspunten en voorwaarden voor private financiering van
infrastructurele voorzieningen.
We bespreken vervolgens een aantal saillante punten uit het rapport. Het
is bijzonder nuttig dat de commissie de
budgettaire randvoorwaarden van de
rijksoverheid met betrekking tot private
financiering van infrastructurele werken nog eens op een rijtje zet; zij dienen immers uitgangspunt te vormen bij
ieder nadenken over private (mede) financiering van infrastructuur. Daarnaast spelen hierbij de kenmerken van
de infrastructurele investeringsprojec-
……….
L
,
ten – de commissie wijst op de extra
risico’s voor de financier vanwege de
lange looptijd van de investering – en
het onderscheid tussen publieke en
private infrastructurele projecten een
rol. Dit onderscheid, dat in iets andere
vorm in het SER-advies voorkomt, leidt
tot de hier bepaald relevante indeling
van projecten naar geschiktheid voor
heffing van gebruikersbijdragen 3).
Want het is, mede in het licht van de
budgettaire voorschriften, juist dat de
commissie gebruikersbijdragen onontbeerlijk acht voor particuliere financiering van infrastructuur (blz. 10). Dat
vervolgens “gebruikersbijdragen een
reële bijdrage aan de exploitatie” dienen te leveren, is een formulering die
niet strookt met de budgettaire randvoorwaarde, dat de financiering op
marktconforme voorwaarden dient te
geschieden (blz. 10). De gebruikersbijdrage dient dan een kostendekkende
bijdrage te zijn.
Een ander belangrijk punt verband
houdend met de gebruikersbijdragen
is dat als absolute voorwaarde een zodanige inningswijze van de bijdragen
wordt gekozen dat de infrastructurele
voorziening hierdoor niet wordt gehinderd. Zonder deze voorwaarde is toepassing van het profijtbeginsel voor,
en daarmee private financiering van,
de als voorbeeld gekozen oeververbindingen in de Randstad praktisch onuitvoerbaar. Dit vereist wel de invoering
van een ‘elektronisch accounting
systeem’, waarmee volgens de commissie-Dele een investeringsbedrag
van f. 55 Ã 60 miljoen is gemoeid. Onbeantwoord in het rapport blijft de
vraag wie de kosten van deze investering moet dragen.
Vervolgens moet, op dit voorbeeld
van de commissie nader ingaand, niet
alleen voor de nieuwe oeververbindingen – Noordtunnel, Blankenburgtunnel, 2e Coentunnel en Wijkertunnel tol worden geheven, maar ook voor de
concurrerende bestaande oeververbindingen die functioneel en kwalitatief vergelijkbaar zijn. Dat betekent dat
betaald moet gaan worden voor voorzieningen waarvoor de belastingbetaler reeds eerder heeft betaald. Hiermee komt de commissie in conflict met
de elders in het rapport gemaakte opmerking dat het voor de maatschappelijke acceptatie van de gebruikersbijdragen van overwegende betekenis is
dat de bijdragen duidelijk gerelateerd
zijn aan nieuwe of verbeterde infrastructuur (blz. 14). Betwijfeld kan
worden of voorlichting in zulke gevallen de maatschappelijke acceptatie
van een gebruikersbijdrage overeind
kan houden.
Hoewel het duidelijk is dat achter de
taakomschrijving van de commissieLe Blanc de opvatting ligt dat het goed
is dat de overheid, ook op gebieden die
vanouds tot haar zorg worden gerekend, zoveel mogelijk terugtreedt,
wordt in de nadere uitwerking van de
gedachte van private financiering van
de infrastructuur, toch weer een beroep op de overheid gedaan. Zo stelt
ESB 22-7-1987
de commissie ter stimulering van de
private financiering van infrastructurele investeringen enerzijds een fiscaal
aantrekkelijke behandeling van deze
private middelen voor en anderzijds
een investeringsfaciliëring in de vorm
van WIR-premies voor infrastructurele
investeringen. Hierbij moet ten eerste
worden opgemerkt dat dit de overheid
geld kost en ten tweede dat, wat de
WIR-uitbreiding betreft, er een ‘camelnose’ zit. Immers, met name gemeenten zullen wellicht N.V.’s ten behoeve
van infrastructuur oprichten en aldus
WIR-premies gaan innen.
Verder “ware” het onderhoud van
de oeververbindingen uit te besteden
aan Rijkswaterstaat, “als onderdeel
van zijn algemene onderhoudsprogramma” (blz. 15). De commissie is
kennelijk van mening dat Rijkswaterstaat dat goedkoper dan de private
sector kan uitvoeren. Daarnaast moet
Rijkswaterstaat prognoses voor verkeersbewegingen aanleveren die voldoende zijn onderbouwd. Bij majeure
negatieve afwijkingen van deze prognoses moet de concessietermijn, en
daarmee de pay-off-periode, kunnen
worden verlengd (blz. 15). Vraag is wat
nu eigenlijk de risico’s voor de private
sector zijn?
Verder acht de commissie het onvermijdelijk dat in de aanlegfase onder andere van de zijde van “instanties” aan
enige garantiestelling wordt gedaan
(blz. 16). Volgens de budgettaire voorschriften is bij garanties sprake van debudgettering en conflicteert dit met de
uitgangspunten van het rapport.
Ten slotte zij er op gewezen dat de
commissie er bij haar indicatieve berekeningen voor de oeververbindingen
van uitgaat dat de concessieverlening
voor de heffing van gebruikersbijdragen zich niet tot de nieuwe oeververbindingen beperkt maar zich ook tot de
bestaande vergelijkbare verbindingen
uitstrekt. Het is duidelijk dat hieruit een
relatie tussen de particuliere financiers
van de nieuwe voorziening en de overheid als eigenaar/beheerder van de
concurrerende bestaande voorziening
tot stand komt. Hoe deze relatie concreet gestalte krijgt, bij voorbeeld wie
de exploitatiekosten van de bestaande
voorziening betaalt, wie de inningskosten van de bijdragen betaalt, wat er
met de eigendom van de bestaande
voorziening gebeurt, is overigens niet
in het rapport aangegeven.
Ter afsluiting enige opmerkingen
over het voorstel van de commissie-Le
Blanc om tot de oprichting van een financieringsinstituut van infrastructuur
te komen. De commissie wil hiermee
aan het tweede deel van haar adviseringstaak, betreffende het wegnemen
van bestuurlijke/administratieve belemmeringen, voldoen. Een soortgelijk
specifiek financieringsinstituut wordt
ook in met name Amerikaanse literatuur genoemd 4). Ter coördinatie van
de belangen van in private financiering
geïnteresseerden en ter verkrijging
van een voldoende brede basis voor de
voorziening in risicodragend en niet-
risicodragend vermogen, lijkt de opzet
van een financieringsinstituut geschikt. Tevens is het, naar het oordeel
van de commissie, mogelijk dat ook
kleine infrastructuurinvesteringen in
zo’n instituut ondergebracht kunnen
worden, zonder dat een zelfstandig beroep op de kapitaalmarkt wordt gedaan. Wij achten het echter zeer bezwaarlijk als dit, nu op een andere wijze, namelijk via de private financiering,
tot een breuk tussen bijdrage en profijt
zou leiden. Hierdoor kan het financieringsinstituut gemakkelijk een ‘nieuwe
overheidsinstantie’ worden die ‘heffingen’ oplegt ter bekostiging van andere
voorzieningen dan die voor welke
ogenschijnlijk wordt betaald. Aldus
zou een van de argumenten die voor
private financiering van infrastructurele investeringen kunnen pleiten, zijn
verdwenen.
P .B. Boorsma
P. de Vries
Respectievelijk hoogleraar en universitair
docent aan de Universiteit Twente, faculteit
der Bestuurskunde, vakgroep Openbare Financiën.
3) SER-advies, blz. 43.
4) Zie b.V. Barbara Weiss. Financing a common wealth.
683