Beheerst interveniëren

Beheerst interveniëren
Aute ur(s ):
Blokland, D.A. (auteur)
Feenstra, M.A. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de Directie Marktwerking van het ministerie van Economische Zaken.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4307, pagina D3, 3 mei 2001 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Informatiegoederen en marktw erking
Tre fw oord(e n):
marktfalen

Informatie is alles wat gedigitaliseerd kan worden, zoals muziek, films, literatuur of aandelenkoersen. Informatiemarkten hebben een
aantal specifieke economische kenmerken, die aanleiding kunnen geven tot marktfalen. Niet elk marktfalen noopt echter tot
overheidsingrijpen. Bedrijven zelf kunnen competitieve strategieën ontwikkelen om marktfalen te ondervangen. Wat is de rol van de
overheid in de digitale economie?
Informatie heeft een aantal economische kenmerken die een bron kunnen zijn van marktfalen. Hierdoor kunnen sommige transacties
niet tot stand komen en blijven welvaartsverbeteringen voor consumenten en producenten uit. De kenmerken zijn 1:
» informatie is een ervaringsgoed;
» informatie heeft een niet-rivaliserend karakter;
» informatie heeft positieve externe effecten;
» informatie kent een afwijkende kostenstructuur en;
» informatietechnologieën kennen soms netwerk-effecten.
Informatiegoederen zijn ervaringsgoederen: de waarde voor de gebruiker blijkt pas tijdens het gebruik. Dit leidt tot een fundamentele
vorm van informatie-asymmetrie tussen de aanbieders en afnemers van informatiegoederen. Uit de economische literatuur weten we dat
markten waarop afnemers niet goed in staat zijn hoge van lage kwaliteit te onderscheiden, niet optimaal zullen functioneren 2.
Het niet-rivaliserende karakter van informatie blijkt uit het feit dat informatie niet wordt verbruikt, maar gebruikt. Informatie raakt niet op.
Een gevolg hiervan is dat er onbeperkt kopieën van een informatiegoed gemaakt kunnen worden zonder dat de waarde er van afneemt.
Digitale kopieën zijn bovendien perfecte kopieën. Als er geen kwaliteitsverschil is tussen originele versies en kopieën, ontstaat er ruimte
voor een markt voor illegale kopieën (niet-uitsluitbaar). Vanwege deze kenmerken kan informatie worden gezien als een publiek goed.
De productie van informatiegoederen gaat gepaard met positieve externe effecten: informatie die eenmaal geproduceerd is, kan ook door
derden nuttig worden aangewend, zoals voor de productie van nieuwe informatie. Dit zijn zogenaamde kennis ‘spill-overs’. Het
maatschappelijk nut van informatieproductie is dus groter dan het individueel nut (positieve externe effecten). Informatie heeft een
afwijkende kostenstructuur: het is relatief duur om te produceren, maar goedkoop om te reproduceren. De productiekosten van het
originele informatiegoed zijn grotendeels verzonken. Als het informatiegoed echter eenmaal op de markt is gebracht, kan tegen constante
marginale kosten een oneindig aantal kopieën worden gemaakt. Bij afwezigheid van natuurlijke capaciteitsgrenzen aan reproductie dalen
de marginale kosten zelfs tot nul. Dit is het geval bij digitale reproductie. Deze kostenstructuur heeft een tweetal implicaties:
» er zijn belangrijke schaalvoordelen en;
» concurrentie tussen aanbieders van homogene digitale informatiegoederen drukt de prijs uiteindelijk naar nul.
Tenslotte worden informatietechnologieën soms gekenmerkt door netwerkeffecten. Daarmee doelen we op het fenomeen dat de waarde
van een aansluiting op een (virtueel) netwerk toeneemt met het aantal anderen dat al is aangesloten. Gebruikers van bepaalde
informatietechnologieën vormen een virtueel netwerk als ze dankzij het gebruik van compatibele technologie informatie onderling kunnen
uitwisselen. Bijvoorbeeld het uitwisselen van tekstbestanden met Microsoft Word. Bij een gebrek aan compatibiliteit tussen
verschillende technologieën kunnen ‘lock-in’ effecten ontstaan. Gebruikers dienen daardoor soms hoge omschakelkosten te maken om
van standaard te wisselen (bijvoorbeeld van Apple naar Windows).
Bedrijfsstrategieën op informatiemarkten

Het risico van marktfalen alleen is onvoldoende reden voor interventie van de overheid. In veel informatiemarkten weten consumenten
en ondernemers met slimme strategieën transacties tot stand te brengen die op grond van de economische theorie niet zouden kunnen
slagen (Het motto van ondernemers in Silicon Valley is derhalve “market failures are business opportunities”). Bovendien kan
tussenkomst van de overheid in dynamische markten verstorende effecten hebben die niet opwegen tegen de maatschappelijke baten
van interventie. Niettemin lenen informatiemarkten zich ook voor een aantal anti-competitieve bedrijfsstrategieën die een alert
mededingstoezicht vereisen.
Ondernemingen hanteren tal van strategieën om de onzekerheid bij potentiële afnemers over de kwaliteit van informatiegoederen te
reduceren. Bij ‘previewing’ kunnen geïnteresseerde afnemers een voorproefje krijgen van een informatiegoed zoals trailers voor films en
videoclips voor muziek. Van ‘reviewing’ is sprake als intermediairs zich specialiseren in recencies van informatiegoederen zoals boeken,
muziek of software. Tenslotte investeren producenten van informatiegoederen in hun naamsbekendheid met als doel een goede reputatie
op te bouwen. Dankzij dit soort strategieën kunnen zelfs markten met een in eerste instantie hoge mate van informatie-asymmetrie goed
functioneren.
Het probleem van non-rivaliteit wordt door ondernemingen ondervangen door informatie uitsluitbaar te maken. Dit kan door de inhoud
(‘content’) aan een drager (‘carrier’) te koppelen zodat het resulterende (gebundelde) informatiegoed wel uitsluitbaar is. Voor dit
uitsluitbare informatiegoed kan vervolgens een prijs worden gevraagd waardoor het geschikt is voor transacties. Een andere strategie om
informatie geschikt te maken voor transacties is door de inhoud te koppelen aan reclame. De kosten voor het produceren en distribueren
van het informatiegoed worden op deze wijze (gedeeltelijk) gedekt door de inkomsten uit de verkoop van reclame. In het uiterste geval
hoeft de consument niets voor het informatiegoed te betalen en is er voor de producent geen reden om het gebruik ervan uitsluitbaar te
maken. Tenslotte kan de mate van uitsluitbaarheid worden vergroot door technologische oplossingen, bijvoorbeeld door de
programmatuur zo aan te passen dat illegale reproductie wordt voorkomen.
De afwijkende kostenstructuur is van grote invloed op de strategie van bedrijven. Volgens Shapiro en Varian zijn slechts twee soorten
strategieën kansrijk gegeven deze kostenstructuur: productdifferentiatie en kostenleiderschap 3.
Productdifferentiatie is een strategie om scherpe prijsconcurrentie te voorkomen 4. Om de enige aanbieder op een segment van een
informatiemarkt te zijn, trachten producenten zich op andere aspecten dan prijs van elkaar te onderscheiden. Dit opent de mogelijkheid
tot prijsdiscriminatie, waardoor zij hun initiële vaste kosten kunnen terugverdienen door de prijs boven de marginale kosten te houden.
Op de muziek en nieuwsmarkten is personalisering in opkomst: consumenten kunnen zelf samengestelde cd’s aanschaffen of het
nieuwsaanbod op internet afstemmen op hun persoonlijk interesseprofiel. In het uiterste geval maakt dit zelfs een individuele prijsstelling
mogelijk: een vorm van eerstegraads prijsdiscriminatie.
Producenten van informatiegoederen kunnen er ook voor kiezen om de afnemende marginale kosten uit te buiten door op grote schaal te
produceren en kostenleider te worden. De combinatie van schaalvoordelen aan de vraag- en aanbodzijde van veel informatiemarkten
maakt het mogelijk dat een producent op deze wijze in korte tijd een dominante positie verwerft. Microsoft is hiervan een voorbeeld. Bij
deze strategie bestaat het risico van misbruik.
Om netwerkeffecten te internaliseren hanteren producenten verschillende strategieën. Het (on)bedoelde gevolg van deze strategieën kan
zijn dat afnemers ingesloten raken en hoge omschakelkosten moeten maken om naar een andere aanbieder over te stappen. De grens
tussen competitieve internalisering van positieve netwerkeffecten en anti-competitieve vormen van insluiting is niet eenvoudig te
trekken. Een (competitieve) strategie om netwerkeffecten te internaliseren is het gratis weggeven van een informatiegoed en de prijs te
verhogen naarmate het marktaandeel stijgt. De ratio hierachter is dat naarmate er meer gebruikers zijn van een goed met netwerkeffecten,
de waarde ervan voor de gebruiker groter is. Het verkopen van goederen beneden de kostprijs en het daarna verhogen van de prijzen kan
in sommige gevallen echter ook worden bestempeld als ‘predatory pricing’, bedoeld om minder kapitaalkrachtige concurrenten uit de
markt te drukken.
Een vergelijkbare strategie is om hardware met netwerkeffecten tegen kostprijs aan te bieden en de winst te halen uit verkoop van
software. De producent kan winst maken op de verkoop van de software omdat de gebruiker immers al gekozen heeft voor een bepaalde
standaard en alleen tegen relatief hoge kosten kan omschakelen. Dit kan echter leiden tot insluiting van gebruikers die ruimte biedt voor
excessieve prijzen.
Bundeling van een product met netwerkeffecten aan een product zonder netwerkeffecten kan het marktaandeel op beide deelmarkten snel
doen toenemen. Dit kan worden gezien als een voorbeeld van koppelverkoop (‘tying’) als de consument niet de mogelijkheid heeft om
beide producten afzonderlijk te kopen. Een recent voorbeeld is de manier waarop Microsoft zijn webbrowser Internet Explorer heeft
geïntegreerd met het besturingssyteem Windows. Volgens het Amerikaanse ministerie van Justitie was deze strategie bedoeld om de
browser van concurrent Netscape van de markt te drukken. Microsoft betoogde echter dat het juist een extra functionaliteit aan de
besturingssoftware wilde toevoegen.
Marktfalen op informatiemarkten
Uit bovenstaande voorbeelden blijkt dat ondernemingen tal van marktconforme strategieën hebben ontwikkeld om marktfalen te
ondervangen en transacties tot stand te brengen. Sommige kenmerken van informatiegoederen – met name netwerkeffecten en de
afwijkende kostenstructuur – bieden echter ook gelegenheid tot mededingingsbeperkende strategieën.
Informatie-asymmetrie wordt door bedrijfsstrategieën gecorrigeerd (via samples, adverteren en het opbouwen van een reputatie). Via
internet zijn zoekkosten laag en is veel productinformatie beschikbaar. Consumenten kunnen weloverwogen keuzes maken, desnoods
door gebruik te maken van nieuwe (elektronische) intermediairs. Daardoor is informatie-asymmetrie een vorm van markfalen die niet voor
grote problemen zorgt en is aanvullend consumentenbeleid op informatiemarkten voorlopig niet noodzakelijk.
Voor marktmacht geldt daarentegen op informatiemarkten geen zelfcorrigerend marktmechanisme. Bedrijfsstrategieën zijn er juist op
gericht om de economische kenmerken van informatiegoederen (met name netwerkeffecten aan de vraagzijde en schaalvoordelen aan de
aanbodzijde) zo te benutten dat in korte tijd een groot marktaandeel verworven kan worden en consumenten ingesloten raken. Daarom

vergt het risico van marktmacht een intensief toezicht.
Externe effecten van informatie kunnen niet altijd door bedrijven zelf geïnternaliseerd worden. Om te voorkomen dat er te weinig
informatie wordt geproduceerd omdat alles ‘weglekt’ (het free rider-probleem) is eveneens interventie door de overheid nodig.
Rol van de overheid
Verschilt de benodigde vorm van overheidsinterventie op informatiemarkten van die op andere goederen- en dienstenmarkten? In het
algemeen is overheidsinterventie pas wenselijk als marktpartijen niet in staat zijn om potentiële vormen van marktfalen te omzeilen met
slimme strategieën en als de baten de maatschappelijke kosten van interventie overstijgen. Het risico van overheidsfalen is in de digitale
economie echter groter vanwege de dynamiek van markten die het moeilijk maakt om beleidsfouten snel te corrigeren. De
ordeningscapaciteit is daardoor geringer. Desondanks signaleren we een aantal vormen van overheidsinterventie die nodig zijn om
potentiële vormen van marktfalen op informatiemarkten aan te pakken.
Adequaat mededingingstoezicht
Met de Mededingingswet heeft de overheid een krachtig instrument in handen om mededingingsbeperkende afspraken en het misbruik
maken van een economische machtspositie van ondernemingen aan banden te leggen. De Mededingingswet geldt ook op
informatiemarkten en is voldoende breed om bijvoorbeeld het opwerpen van toetredingsdrempels aan te pakken. De handhaving valt of
staat echter met een goede economische analyse die voor informatiemarkten extra complex lijkt te zijn door met name netwerkeffecten en
de afwijkende kostenstructuur.
Intellectueel eigendom op maat
Door de toekenning van intellectueel eigendomsrechten zoals octrooien en auteursrechten, stimuleert de overheid de productie van
kennis. Alle vormen van intellectueel eigendomsrecht zijn echter in feite domeinmonopolies, met alle nadelen van dien. Intellectueel
eigendomsrecht moet derhalve zorgvuldig worden ‘gedoseerd’: de (dure) productie van informatie moet worden beloond, maar niet
excessief. Internationaal gezien is er een trend om de werkingssfeer van het intellectueel eigendomsrecht uit te breiden (invoering van
octrooien voor computer-software; verlening van het auteursrecht tot 75 jaar na de dood van de auteur). De vraag is welk belang hiermee
wordt gediend. Naar onze mening moet de overheid op informatiemarkten op zoek gaan naar meer intellectueel eigendomsrechten ‘op
maat’ om negatieve effecten van die eigendomsrechten te voorkomen.
Geen correctie van informatie-asymmetrie
Internet resulteert in een enorme toename van keuzevrijheid en vergelijkbaarheid van diensten. Correctie van informatie-asymmetrie is
daardoor minder noodzakelijk. Bovendien komen de Europese richtlijnen Kopen op afstand en E-commerce tegemoet aan de wens tot
meer transparantie in elektronische handel. Aanbieders worden verplicht tot het verstrekken van heldere informatie en duidelijke
leveringscondities. Bovendien krijgt de consument meer zekerheid door geschillenbeslechting. Beide richtlijnen heffen dus de informatie
asymmetrie tussen consument en leverancier of producent grotendeels op.
Conclusie
Informatie heeft een aantal economische kenmerken die tot uiteenlopende vormen van van marktfalen kunnen leiden. Dit zijn informatie
asymmetrie, marktmacht en externe effecten. Door bedrijfsstrategieën komt een aantal vormen van marktfalen niet tot wasdom. Bovendien
is het risico van marktfalen alleen, onvoldoende reden voor interventie van de overheid. Een afweging tussen de kosten en baten van
overheidsinterventie, in welke vorm dan ook, is nodig. Daarnaast is het risico van overheidsfalen vanwege het dynamische karakter van
informatiemarkten groter.
Desondanks is overheidsinterventie gewenst in de vorm van intensief toezicht op economische machtsposities en het ontwerpen van
intellectueel eigendomsrecht dat innovatie stimuleert maar geen langdurige monopolies creëert.
Zie voor een reactie E.E.C. van Damme, De weg tot stimulering

Dossier Informatiegoederen en Marktwerking
J.W. Oosterwijk, ten geleide: Ordening in een virtuele wereld
D.A. Blokland en M.A. Feenstra: Beheerst interveniëren
E.E.C. van Damme, reactie: De weg tot stimulering
E. Hordijk: De aanbieder betaalt!
J.J.M. Theeuwes: Voorrang voor innovatie
J. Hinloopen, reactie: Accommodeer de revolutie
A.J.M. Kleijweg: Mededingingsweg ict-proof?

A.J.M. Kleijweg: Mededingingsweg ict-proof?
Y. Hiemstra: De relatie-economie
S.R. Maltha: Gratis download of betaald ‘Duet’?
N.M. Wijnberg: Reproductie: een muziekgeschiedenisles
R. Towse: Sterker auteursrecht niet zinvol
R. Bilderbeek, Uitgevers onbedreigd door internet
E.J. Dommering: Hoe lang laat ik mij op internet verlinken?
S.A. van der Geest en M. Varkevisser: Geen lagere prijs voor software
B.G.C. Dellaert: Hoe zorg je dat de bron niet opdroogt?
A.M. Reitsma, epiloog: Uitweg uit het spiegelpaleis

1 CPB, Publishers caught in the web, Den Haag, 2000.
2 G. Akerlof, The market for lemons: quality, uncertainty and market mechanisms, Quarterly Journal of Economics, 1970, blz. 488-500.
3 C. Shapiro en H. Varian, Nieuwe economie, 2000.
4 J. Tirole, The Theory of Industrial Organization, 1998.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)