Arbeidsmarkt, verzorgingsstaat
en sociaal-economische besturing
P.J.C.M. van den Berg en FJ.H. Don*
I
n de afgelopen tien jaar is ondanks atte maatregelen bet aantal uitkeringsgerechtigden ten opzichte van bet aantal werkenden gestegen, is de collectievelastendruk niet ofnauwelijks afgenomen en zijn de uitgaven voor infrastructuur en
onderwijs als aandeel van bet nationaal inkomen gedaald. Elk van de drie langetermijnscenario’s die bet Centraal Planbureau voor de Nederlandse economie
schetst, komt er daarom op uit dat verdergaande hervormingen op bet terrein van
de arbeidsmarkt, de verzorgingsstaat en de sociaal-economische besturing van
Nederlandgeboden zijn.
In de lange-termijnstudie van het CPB worden drie
visies op economische ontwikkeling onderscheiden.
Het evenwichtsperspectiefis vooral gebaseerd op de
neo-klassieke economische theorie, het coordinatieperspectiefis primair gebaseerd op Keynes, en het
vrije-marktperspectiefis ontleend aan de Oostenrijkse school (Schumpeter, Hayek). Hoe wordt vanuit
deze visies tegen de rol van de overheid en de verzorgingsstaat aangekeken?
In het evenwichtsperspectief dient de overheid zich
te beperken tot de voorziening van zuiver collectieve goederen en het corrigeren van externe effecten.
Voor een goede werking van de arbeidsmarkt kan
dit enige overheidsbemoeienis met het onderwijs
impliceren. De belastingheffing en het stelsel van
sociale zekerheid moeten, in deze visie, zo min mogelijk de prijssignalen van de markt verstoren; inkomensoverdrachten moeten bij voorkeur niet afhankelijk zijn van het arbeidsinkomen of een produkt
subsidieren, maar een ‘lump sum’-karakter hebben,
zoals de AOW of de kinderbijslag.
In het coordinatieperspectief zijn er, juist ook op
de arbeidsmarkt, meer redenen voor overheidsingrijpen. Fundamentele onzekerheid over de toekomst en een te korte planningshorizon leiden zonder tussenkomst van de overheid gemakkelijk tot te
weinig scholing van de bevolking. De overheid kan
dit corrigeren door onder andere een leerplicht en
prijsverlagende subsidies aan het onderwijs. De afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt wordt evenzeer belemmerd door onzekerheid en door de lange termijn die verstrijkt voordat
aanpassingen, met name aan de aanbodkant, plaatsvinden. Flexibele arbeidscontracten en sterk gedifferentieerde loonontwikkelingen kunnen dit verergeren doordat zij de onzekerheid en instabiliteit op
de arbeidsmarkt doen toenemen. In deze visie
moet de overheid stabiele arbeidsverhoudingen
bevorderen, het onderwijs richten op de verwachte
behoeften van de arbeidsmarkt, de vraag naar arbeid stabiliseren met behulp van macro-economi-
868
sche instrumenten en een stelsel van sociale zekerheid inrichten ter bescherming van de zwakkeren
en als inkomensgarantie voor de onvermijdelijk resterende werklozen.
In het vrije-marktperspectief zijn de meeste, zo niet
alle, van deze maatregelen contraproduktief. Hoe
zou de overheid de toekomstige behoeften aan arbeid kennen als de markt ze niet kent? Stabiele arbeidsverhoudingen, bereikt met geboden en verboden die de creativiteit en flexibiliteit blokkeren en
nieuwe initiatieven en ideeen belemmeren, zijn contraproduktief. Macro-economische stabilisatiepolitiek pakt meestal averechts uit, als gevolg van ramingsfouten en vertragingen. En een stelsel van
sociale zekerheid, zeker als dat royale vormen aanneemt, ondermijnt de werking van financiele prikkels die succes belonen en mislukking straffen.
Financiele prikkels en inactiviteit
Door regulering en actief ingrijpen van de overheid,
veelal gemotiveerd vanuit het coordinatieperspectief, wordt de werking van de arbeidsmarkt in sterke
mate beinvloed. We beperken ons hier tot de financiele stimulansen voor extra inspanning in het werk
en voor deelname aan betaalde arbeid, zowel in
situaties waarin bij niet-werken een uitkering kan
worden geclaimd als ook in situaties waarin dat niet
het geval is.
Een financiele beloning voor extra inspanning bij
het werk kost de werkgever heel wat meer dan de
werknemer netto ontvangt. Het deel dat van een
loonsverhoging (inclusief werkgeverslasten) naar de
collectieve sector vloeit (belastingen en premies),
de zogenaamde marginale wig, is gemiddeld circa
60%. De marginale wig was in Nederland in 1989 zo* De auteurs zijn beiden als onderdirecteur werkzaam op
het Centraal Planbureau. Dit artikel is een bewerking van
een deel van de studie Nederland in drievoudvan het
CPB, waar behalve de auteurs ook veel andere CPB-medewerkers aan hebben bijgedragen.
wel bij een minimum- als bij een modaal inkomen
het hoogst van de in label 1 beschouwde landen.
Daarbij is dan nog geen rekening gehouden met de
mogelijkheid dat door de loonsverhoging een eventuele loonkostensubsidie, huursubsidie of ander
voordeel uit een inkomensafhankelijke regeling
wegvallen. Ook is geen rekening gehouden met extra kosten bij de werkgever uit hoofde van de hogere pensioenaanspraak (de zogenoemde backserviceverplichtingen bij het eindloonstelsel).
De uitkeringen bij werkloosheid op grond van WW,
RWW of bijstand zijn in internationaal perspectief,
zowel in absolute zin als ten opzichte van het gemiddelde arbeidsinkomen, hoog1. Voor het functioneren van de arbeidsmarkt zijn de uitkeringsniveaus
van belang, omdat het inkomen dat bij (langdurig)
niet-werken wordt verworven als ondergrens fungeert voor wat men als arbeidsinkomen wil accepteren. Hoewel aan werk ook niet-financiele voordelen
zijn verbonden, is (blijkens enquetes) in het algemeen een inkomensverbetering, direct of op korte
Tabel 1. Marginals wig in een aantal landen in 1989 (belastingen,
werknemers- en werkgeverslasten3 inprocenten van ‘superbruto’
loansverboging)
Den Zwe VK
VS
Ned
Did
Fra
Bel
Alleenverdlener
minimum inkomenc
gemiddeld inkomen
2xgem. inkomen
53
65
58
44
48
33
41
41
51
41
51
58
50
52
70
52
62
80
37 25
40 34
N
34 44
Alleenstaande
minimum inkomenc
gemiddeld inkomend
2x gem. inkomen
56
65
58
48
58
47
49
53
59
54
57
61
50
58
70
52
62
37
40
39
40
80
44
45
b
a. Inclusief pensioenlasten.
b. Met twee kinderen.
c. Voor Zweden: 0^5 x gemiddeld inkomen.
d. Gemiddeld inkomen betreft het loon van de “average production worker’
in de Industrie (OESO-definitie).
Bron: CPB-berekeningen op basis van OESO- en Eurostatgegevens.
termijn, ten opzichte van niet-werken noodzakelijk.
Voor kostwinners die een uitkering krachtens de
RWW of de bijstand hebben is de netto inkomensverbetering die bereikt kan worden door te gaan
werken veelal gering. Van ruwweg de eerste
/ 34.000 loonkosten die de werkgever maakt wordt
de werknemer, door het wegvallen van de uitkering, geen cent wijzer .
Voor partners van kostwinners is de economische afweging tussen niet-werken en het accepteren van
een (deeltijd-)baan aanmerkelijk gecompliceerder
dan de eenvoudige financiele afweging tussen netto
loon en netto uitkering. In een huishouden met kin-
deren en een werkende of zieke kostwinner is er allereerst de zorg voor de kinderen, waar niet altijd
betaalbare voorzieningen voor beschikbaar zijn. Afhankelijk van de inkomensbron en inkomenshoogte
van de kostwinner zal voorts diens netto inkomen
in mindere of meerdere mate worden be’invloed
door eventuele (witte) inkomsten uit arbeid van de
partner.
Door de overdraagbare basisaftrek wordt een participatiedrempel opgeworpen voor partners van werkenden. Voor partners van niet-werkende kostwinners is het van belang of en in welke mate de
betrokken uitkering wordt gekort wanneer de part-
ner eigen inkomsten gaat verwerven. Het verbaast
dan ook niet dat de participatiegraad onder partners
van kostwinners met een bijstandsuitkering of een
toeslag uit hoofde van de Toeslagenwet, verwaarloosbaar klein is3. Daarentegen participeert eenderde van de partners van werkenden met kinderen en
meer dan de helft van de partners van werkenden
zonder kinderen. Voor partners van kostwinners
met een arbeidsongeschiktheidsuitkering ligt de participatiegraad daar nog boven .
De inactiviteit wegens werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid is in Nederland niet alleen
hoog, maar ook zeer ongelijk verdeeld over de beroepsbevolking naar opleidingsniveau. In 1987 stonden tegenover 100 werkenden meer dan 35 personen met een uitkering wegens werkloosheid, ziekte
of arbeidsongeschiktheid. Voor de categoric laaggeschoolden (circa 17% van het totaal) is deze verhouding echter 90 per 100. In Duitsland en de Verenigde Staten valt een soortgelijke scheve verdeling te
ESB 26-8-1992
constateren, maar minder geprononceerd dan in Nederland . In Zweden en Oostenrijk is de inactiviteit
wegens werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bijna gelijkmatig verdeeld over de opleidingsklassen.
Het grote accent op stabiliteit en het verzachten van
de sociale kosten van niet-aanpassing, leidt tot traagheid en starheid in het functioneren van de arbeidsmarkt. De elementen van het vrije-marktperspectief
zijn ondervertegenwoordigd, met name bij de lagere
inkomensniveaus. Vooral de lager geschoolden komen dan ook aan de kant te staan als werklozen, arbeidsongeschikten of zieken. Hun loonkosten zijn
hoog in verhouding tot hun produktiviteit, en de financiele stimulans om een baan te zoeken is voor
hen gering. Minder regulering, meer gebruik maken
van financiele prikkels en marktelementen en een
minder vrijblijvend arbeidsmarktbeleid leiden wellicht tot meer pijn bij korte-termijnaanpassingsprocessen, maar kunnen voorkomen dat nog veel pijnlijker maatregelen nodig zijn wanneer de wal het
schip moet keren.
Overleg-economle
Sterke punten van de Nederlandse overleg-economie zijn de brede basis voor de besluitvorming en
de openheid ten aanzien van afwijkende opvattingen en nieuwe inzichten. Zwakke punten zijn met
name de soms erg lage reactiesnelheid en het uitblijven van duidelijke keuzes. Goede probleemanaly1. Centraal Planbureau, Collectieve uitgaven in historisch
en internationaal perspectief, werkdocument nr. 38, 1990,
en Ministerie van SoZaW, Nota sociale zekerheid 1991,
1990.
2. Behoudens een tijdelijke netto 25% vrijlating in de bijstand tot een maximum van 15% van de uitkering; hogere
bijverdiensten worden echter volledig gekort en zodra het
netto inkomen uit arbeid de bijstandsuitkering overtreft,
valt die volledig weg.
3. Cijfers op basis van WBO 1985 en gegevens van het Toeslagenfonds. Zie ook L. Smit e.a., De financiele gevolgen
van individualisering van uitkeringsrechten, rapport aan
de COSZ, 1991.
4. Blijkens gegevens van het AAF claimt slechts 40% van
de arbeidsongeschikten de alleenverdienerstoeslag. Op dit
punt lijkt het WBO 1985 minder betrouwbaar.
5. Zie Nederland in drievoud, biz. 81.
809
ses worden vaak onvoldoende vertaald in concrete
beleidsaanpassingen.
Aan de voorwaarden waaronder het Nederlandse bestuursmodel goed kan functioneren werd in de jaren vijftig wel voldaan, maar het systeem heeft zich
onvoldoende aangepast aan de veranderingen in de
sociaal-culturele en economische omgeving. De problemen van de jaren zeventig warden tegemoet getreden met een voortzetting van het beleid van de
jaren zestig. De nationale gasvoorraden bleken daarbij de aanpassing in Nederland niet te vergemakkelijken; integendeel, de opbrengst ervan werd
gebruikt om de problemen te verzachten en structurele aanpassing uit te stellen. Pas in het begin van
de jaren tachtig werden de bakens verzet.
Dat betekent evenwel nog niet dat het sociaal-economische beleid een nieuwe culturele basis heeft gevonden . Centrale organisaties van werkgevers en
werknemers overleggen onderling en met het kabinet, maar zijn niet in staat om aangesloten leden en
organisaties de gemaakte afspraken daadwerkelijk
te laten uitvoeren. Sociale zekerheid wordt niet
meer als een uiting van solidariteit en overheidszorg
ervaren, maar als verworven recht . De calculerende burger maakt dat veel overheidsbeleid zijn doel
mist. De sociaal-economische besturing berust nog
altijd op sociale consensus, effectieve coordinatie,
samenwerking en discipline. In het beleid prevaleert bescherming van het individu nog boven een
beroep op individuele verantwoordelijkheid. De positie van belangengroepen wordt door de overheid
nog in de eerste plaats gesteund en versterkt, in
plaats van kritisch tegemoet getreden. Dit wringt
steeds meer met de groeiende individualisering en
emancipatie van burgers.
In de drie scenario’s die het CPB heeft uitgewerkt
voor de Nederlandse economic – ‘global shift’, ‘balanced growth’ en ‘European renaissance’ worden
op deze punten verschillende keuzes gemaakt. Daarmee wordt onder andere beoogd om informatie aan
te dragen waarmee het hier geschetste spanningsveld beter kan worden doordacht.
Global shift
Bij een ongunstige economische ontwikkeling in
West-Europa blijkt medio jaren negentig in ‘global
shift’ dat de voorgestelde maatregelen ter beperking
van het arbeidsongeschiktheidsvolume en het ziekteverzuim slechts beperkt effectief zijn. Deels worden in cao-verband op ruime schaal bovenwettelijke aanvullingen afgesproken, deels ondervindt de
verruiming van het begrip passende arbeid in de
praktijk, bij een verslechterende arbeidsmarktsituatie, slechts weinig ingang. Als na 1995 de werkgelegenheidsgroei stagneert, en later zelfs in een daling
omslaat, dan overschrijdt de groei van het aantal arbeidsongeschikten de demografische groei. Na 2000
wordt het aantal van 1 miljoen arbeidsongeschikten
overschreden.
Op de stijgende werkloosheid wordt aanvankelijk
gereageerd met een uitbreiding van het activerende
arbeidsmarktbeleid, geflankeerd met afspraken om
tot een strenger sanctiebeleid in de sociale zekerheid te komen. Dit activerende arbeidsmarktbeleid
loopt echter weldra vast. De dalende werkgelegenheid in de bedrijvensector verhindert een vlotte uitstroom vanuit arbeidsmarktprogramma’s, terwijl
anderzijds de stijgende werkloosheid en de hoge
immigratie een groot potentieel aanbod voor zuHce
programma’s betekenen. Hierdoor valt ook de aanvankelijke consensus tussen overheden, uitvoeringsorganisaties en sociale partners weg om tot een verscherping van het sanctiebeleid te komen.
De ontwikkeling van de koopkracht van uitkeringsgerechtigden verloopt vrijwel parallel met die van
loontrekkers. De verhouding tussen de (netto) sociale uitkering en het bij werken te verdienen netto
loon (de replacement-rate) wordt niet lager. Ook de
relatieve positie in het loongebouw van het minimumloon en het reserveringsloon (minimaal loon
waartegen werkzoekenden bereid zijn banen te aanvaarden) verandert weinig. Te zamen met afwenteling van de gestaag toenemende druk van collectieve lasten leiden deze factoren tot onvoldoende
matiging van de reele lonen, hetgeen tot uiting
komt in een trendmatige stijging van de arbeidsinkomensquote. De arbeidsmarkt krijgt een steeds ‘dualer’ karakter. Enerzijds steeds beter opgeleide, relatief baanzekere werknemers en anderzijds een
groeiende groep, vaak laaggeschoolde, langdurig en in groeiende mate allochtone – werklozen en arbeidsongeschikten. De uitgaven voor sociale zekerheid en zorg zijn in 2005 acht procentpunten hoger
dan in 1990.
Bovenstaande ontwikkeling betekent een zware belasting voor de overheid, zowel in financieel als in
bestuurlijk opzicht. Er zijn voortdurend ‘onverwachte’ begrotingsoverschrijdingen. Mede omdat hervormingen van het openbaar bestuur in de richting van
meer financiele en bestuurlijke decentralisatie en
verzelfstandiging schipbreuk leiden door de aanzwellende problematiek van migratie en toenemende inactiviteit, waar met name de grote steden sterk
mee worden geconfronteerd.
Periodieke bezuinigingsrondes zorgen ervoor dat de
groei van het volume van de collectieve uitgaven in
de periode 1991-2005 beperkt blijft tot het groeitempo van het reele nationale inkomen. De relatief
hoge reele loonstijgingen en de geringe groei van
de arbeidsproduktiviteit in de collectieve sector
betekenen echter, bij globale handhaving van de
koppelingen, dat de prijscomponent van de overheidsuitgaven sneller groeit dan de prijs van het
nationale inkomen. De collectieve-uitgavenquote
loopt dan ook fors op van 59% nni in 1990 tot meer
dan 70% nni in 2005. De marginale druk van belastingen en premies op het arbeidsinkomen van een
modale alleenverdiener loopt op van 55% in 1990
tot 70% in 2005.
Als rond 2005 het aantal werklozen en arbeidsongeschikten de grens van twee miljoen passeert, ontstaat een schokeffect. Er ontstaat, vrij plotseling,
een scherpe bewustwording dat rigoureuze veranderingen noodzakelijk zijn om het achterblijven in welvaartsgroei ten opzichte van Japan, de dynamische
Aziatische economieen en de VS tot staan te brengen. In hoog tempo worden krachtige maatregelen
genomen om de starheden op de arbeidsmarkt en
6. Vgl. LJ.H. van Spengler, De groeiende kloof tussen beleid en cultuur, NRC Handelsblad, 27 januari 1992.
7. C.J.M. Schuyt, Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat, Stenfert Kroese, 1991. Zo ook H. Vuijsje, bij voorbeeld in NRC Handelsblad, 31 augustus 1991 en A. de
Swaan, Zorg en de staat, Bert Bakker, 1989, biz. 235-236.
de goederenmarkt te doorbreken. In Nederland
vinden omvangrijke ingrepen in de in internationaal
perspectief ruimhartige sociale-zekerheidsregelingen plaats.
Balanced growth
De sterke technologische dynamiek, het zeer concurrerende internationale klimaat, de opkomst van
nieuwe concurrenten (Oost-Europa, ontwikkelingslanden) en de toenemende beleidsconcurrentie tussen Europese overheden dwingen in ‘balanced
growth’ op nationaal niveau een sterke accentverlegging in de richting van het vrije-marktperspectief af.
De herdefiniering van de rol van de overheid bestaat uit de volgende elementen:
• de overheid bevordert de dynamiek en efficientie
in de economic door het bevorderen van meer
marktwerking en meer concurrentie;
• de uitvoering van de klassieke overheidstaken op
het terrein van openbaar bestuur, onderwijs en infrastructuur wordt zodanig hervormd, dat deze taken efficienter en ruimhartiger worden uitgevoerd;
• er vindt een fundamentele herziening van het belastingstelsel plaats om allocatieve verstoringen
van het huidige belastingstelsel te verminderen;
• een fundamentele herijking van de verzorgingsstaat. De overheidsverantwoordelijkheid wordt
beperkt tot een algemene basisvoorziening.
In dit artikel wordt alleen de hervorming van de verzorgingsstaat nader uitgewerkt.
De volgende hervormingen vinden plaats.
negatieve inkomstenbelasting valt er geen sociale
uitkering weg van het individu (of van zijn partner)
bij het aanvaarden van werk. Overige kenmerken
van dit stelsel zijn:
• er vindt geen toets op partnerinkomen plaats,
geen toets op de woonsituatie en geen vermogenstoets. De negatieve inkomstenbelasting is
dus volledig ge’individualiseerd en is een algemeen recht, hetgeen de eenvoud in hoge mate
dient;
• er hoeft, anders dan bij het toekennen van ge’individualiseerde uitkeringsrechten, niet vertrouwd te
worden op een begeleidend actief arbeidsmarktbeleid en een serieus sanctiebeleid om de belangstelling en beschikbaarheid voor betaalde arbeid
te toetsen;
• het wettelijk minimumloon wordt afgeschaft; de
minimumbehoefte-functie van het wettelijk minimumloon wordt vervuld door het basisinkomen.
In ‘balanced growth’ is de introductie van een stelsel van negatieve inkomstenbelasting mogelijk omdat de versobering van de verzorgingsstaat en de
versobering en efficientie-vergroting bij de klassieke staatstaken ertoe leiden dat de collectieve-uitgavenquote daalt van bijna 60% van het nationale
inkomen in 1990 naar circa 45% in 2015- Ook het
niveau van de uitkering is sober; de individuele
norm wordt 50% van het huidige sociale minimum
voor samenwonenden. Als gevolg hiervan komt de
marginale druk van belastingen en premies op
arbeidsinkomen zelfs nog ruim 5 procentpunten
lager uit dan in 1990.
Beperking duur van loongerelateerde uitkeringen
Naar een meer ge’individualiseerdpensioenstelsel
Na een overgangsperiode belopen zowel bij arbeidsongeschiktheid als bij werkloosheid de (collectief
geregelde) uitkeringen slechts twee jaar 70% van
het laatstgenoten loon. Vanaf 2005 worden de in- en
uitstroomkansen bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen gelijk aan de niveaus die medio jaren tachtig
in (West-)Duitsland gebruikelijk waren (ongeveer
een halvering vergeleken met de huidige situatie).
Voor aanvullende uitkeringen bij invaliditeit kunnen
op individuele basis aanvullende particuliere verzekeringen worden afgesloten. Doordat bij langdurige
werkloosheid altijd al na twee jaar een terugval naar
een minimumuitkering optreedt, wordt een extra
prikkel tot terugkeer naar de arbeidsmarkt ingebouwd.
Om individuen meer keuzemogelijkheden ten aanzien van de omvang en vormgeving van hun pensioenvoorziening te geven en om de mobiliteit op de
arbeidsmarkt te bevorderen, wordt het thans overheersende eindloonstelsel vervangen door een pre-
Naar een stelsel met negatieve inkomstenbelasting
Hierboven werd beschreven dat voor grote groepen
op de arbeidsmarkt (lager betaalde alleenverdieners, partners van inactieven) omvangrijke impliciete heffingen op het aanvaarden van banen zijn ont-
staan.
In ‘balanced growth’ wordt deze situatie doorbroken door stapsgewijze introductie van een stelsel
van negatieve inkomstenbelasting voor alle volwassenen respectievelijk een algemeen basisinkomen.
Het naar huishoudsituatie en arbeidsverleden geschakeerde patroon van impliciete heffingen op het
aanvaarden van betaald werk wordt daarmee doorbroken en vervangen door een voor ieder individu
gelijke marginale heffing bij het verrichten van werk
in wat voor aantal uren dan ook. Bij een stelsel van
ESB 26-8-1992
miereservesysteem. In dit systeem staat de uiteinde-
lijke uitkering niet van tevoren vast, maar hangt af
van het gekozen premiepercentage en het behaalde
rendement. Dit systeem kent geen overdrachten tussen generaties, omdat een toekomstige generatie
niet bijspringt bij actuariele tekorten van de huidige
generatie. De verzekerde kan zelf kiezen of hij een
aanvullende nabestaandenverzekering en/of een
aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekering wil.
Ook kan de leeftijd waarop de uitkering ingaat vrij
worden gekozen, zodat langs deze weg flexibele
pensionering tot stand kan komen en de huidige
VUT-regelingen vervallen. De verzekerde kan zelf
een vermogensbeheerder kiezen. De koppeling tussen bedrijven en pensioenfondsen wordt verbroken,
zodat er ook geen sprake is van pensioenbreuk bij
baanwisseling. Een belangrijke mobiliteitsremmende factor op de arbeidsmarkt, vooral bij oudere
werknemers, verdwijnt daardoor.
European renaissance
In ‘European renaissance’ zullen tal van grensoverschrijdende vraagstukken op het terrein van milieu,
energie, infrastructuur, samenwerking met Oost-Europa, defensie en buitenlandse (handels)politiek
op EG-niveau of in intergouvernementele samenwerking worden aangepakt. Deze taken verschui-
ven daarmee in grote mate van ‘Den Haag’ naar
‘Brussel’. Op Europees niveau neemt in ‘European
renaissance’ het coordinatieperspectief in betekenis toe.
Andere vraagstukken, bij voorbeeld op het terrain
van arbeidsmarktbeleid, sociale zekerheid, volkshuisvesting, onderwijs en dergelijke, vragen om
meer decentralisatie. De loyaliteit van (lagere) bestuursorganen wordt niet langer als vanzelfsprekend
uitgangspunt genomen. Naast meer zelfstandigheid
en verantwoordelijkheid op decentraal niveau, krijgen lagere overheden en uitvoeringsorganisaties
ook een groter financieel belang bij een efficiente
uitvoering van taken. Dit krijgt bij voorbeeld vorm
via de vervanging van bestaande declaratie-mechanismen door een systeem met normuitkeringen, onder andere bij de bijstand en de individuele huursubsidie. Het beginsel van rechtvaardige verdeling
wordt daarbij meer globaal toegepast. In ‘European
renaissance’ treedt dus een ‘weglekken’ van nationale bevoegdheden in twee richtingen op, enerzijds
naar EG-niveau, anderzijds naar lokale overheden
en uitvoeringsorganisaties. De personeelsomvang
bij het Rijk neemt dan ook behoorlijk af, terwijl de
werkgelegenheid in de overheidssector op lokaal niveau toeneemt.
Om een aantrekkelijke vestigingsplaats voor kennisintensieve produktieve activiteiten te blijven ligt in
het overheidsbeleid een sterk accent op kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Ook infrastructuurinvesteringen hebben prioriteit en hebben binnen de
overheidsuitgaven een bovengemiddelde groeivoet.
De hervorming van de verzorgingsstaat vindt langs
de volgende lijnen plaats.
Een tripartite consensus over arbeidsmarktbeleid
Om de integratiefunctie van de verzorgingsstaat .
waar te maken vindt in de sociale zekerheid een
sterke accentverschuiving plaats, van (passieve) inkomensgarantie bij inactiviteit naar een actief en activerend arbeidsmarktbeleid. Er komt een zekere
mate van tripartite sociale consensus en samenwerking tot stand. Gemaakte afspraken worden uitgevoerd en de verdeling van verantwoordelijkheden
tussen sociale partners en overheid, en tussen het
centrale en decentrale niveau, is helder. Op onderwerpen waarover geen tripartite consensus wordt
bereikt houdt ieder zijn eigen verantwoordelijkheid.
De overheid grijpt niet in bij afspraken tussen sociale partners, maar verleent ook geen steun aan afspraken die strijdig zijn met het regeringsbeleid, bij
voorbeeld door bij algemeen-verbindend verklaring
van cao’s te toetsen aan het algemeen belang.
In het kader van deze hernieuwde tripartite consensus en samenwerking schept de overheid meer mogelijkheden tot scholing en werkervaring; tegelijkertijd vergroot zij de financiele prikkels en dwang om
hieraan na een zekere periode van werkloosheid
deel te nemen. De arbeidsbemiddeling wordt krachtig gei’ntensiveerd. De uitvoering van de sociale
zekerheid en de arbeidsbemiddeling en arbeidsvoorziening worden goed op elkaar afgestemd. Het begrip passende arbeid wordt verruimd, niet alleen op
papier maar ook in de uitvoeringspraktijk, zowel bij
arbeidsongeschiktheid als bij langdurige werkloosheid. Er komt een onafhankelijk toezicht namens de
wetgever op de uitvoeringspraktijk. Werkgevers
doen controleerbare inspanningen om zwakke groepen (etnische minderheden, gedeeltelijk arbeidsongeschikten) in het arbeidsproces in te schakelen. In
cao-verband worden hiertoe tussen werkgevers- en
werknemersorganisaties afspraken gemaakt. De vakbeweging is bereid bestaande belemmeringen in
cao’s voor het scheppen van laagbetaalde banen
weg te nemen. In cao-verband worden ook afspraken gemaakt over extra inspanningen voor scholing, te financieren uit de loonruimte.
Versobering arbeidsmarktrelevante uitkeringen
De studle ‘Nederland In drievoad’ van het CPB beoogt bij te dragen aan de beleidsvoorbereiding ” ‘
voor en discossle over strategteche befeidskeuzen.
Om te voorkomen dat bif het ontwikkelen van een
beleidsstrategie de blik wordt vernaawd tot een •
scenario zijndrie vergetfchten, ootfeend aan de
studle Scanntag the future, voor Nederland uitge- .
schillende, maar wel plauslbele en Intern conslstente beelden van de Nederlandse economic In de
komende25jaar. Uitdaglngentekenenzichaf op
drie terrcinen, te weten de vornigevlng van de verzorgingsstaat, het speciallsatiepatroon van de Nederlandse Industrie en het milieu. ESB besteedt in
drie uitgaven afeonderlijk aandacht aan deze the- ,. • ,
ma’s. De thema’s zullen ook aan de orde komen
tljdens een discussiemMdag op 4 September, georganlseerd door bet CPB, de KWS en ESB in samenwerking met de Economische Voorfichtingsdlenst.
Deze week: de toekomst van de verzorgingsstaat
Het actieve en activerende arbeidsmarkt- en sociale-zekerheidsbeleid kan niet ‘tegen marktverhoudingen in’ worden uitgebreid en verbeterd. Dit
beleid wordt ondersteund door een gematigde versobering van arbeidsmarktrelevante uitkeringen en
versterking van financiele prikkels. In dit kader
worden arbeidsmarktrelevante uitkeringen niet volledig gekoppeld aan de contractlonen, worden
wao-uitkeringen beperkt door het bovenminimale
deel leeftijdsafhankelijk te maken, komen er eigen
risico’s voor werkgevers en werknemers bij de ziektewetuitkeringen en wordt het arbeidskostenforfait
verdubbeld.
Prioriteit zorguitgaven en ouderdomsverzekering
De bovengenoemde versobering van de arbeidsmarktrelevante uitkeringen en het scherpere volumebeleid bij arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
wordt ook afgedwongen door het groeiende beslag
van de zorguitgaven en de aow-uitgaven en door de
prioriteit die daaraan maatschappelijk wordt toegekend. Terwijl de arbeidsmarktrelevante uitkeringen
niet volledig aangepast worden aan de stijging van
de contractlonen, worden de AOW-uitkeringen met
meer dan de contractloonstijging verhoogd.
Tabel 2. Collectieve uitgaven en cottectteve lasten in de (trie scenario’s, inprocenten van het netto nationaal inkomen
BG
EUR
1973
1990
2005
GS
2015
2015
2015
overheidstaken3
20,1
18,5
19,7
16,8
13,4
15,8
Zorg
5,0
16,4
7,4
21,6
9,6
27,3
9,9
22,1
8,8
13,3
11,9
18,1
6,0
6,5
6,0
10,0
14,6
9,0
14,4
8,7
10,5
9,9
3,3
7,8
11,8
6,4
8,7
4,8
10,3
10,8
Totaal coll. uitgaven
47,5
59,2
71,0
58,8
44,0
56,6
Collectieve lasten
47,0
52,2
25,3
63,4 54,2
33,4 .27,0
39,1
16,6
51,4
24,2
Inactieven/actieven
(x 100)
51
86
118
106
85
81
Marginale wig modaal
46
54
70
56
47
44
Beperkte uitbreiding van uitkeringsrechten
Aan de wens tot een verdere verzelfstandiging van
uitkeringsrechten voor partners wordt beperkt tegemoetgekomen door alleen partners met een substantieel arbeidsverleden langer dan thans het geval is
een individueel uitkeringsrecht te geven. Het belang
dat in dit scenario aan draagkrachtoverwegingen
wordt gehecht leidt ertoe dat uitkeringen gerelateerd blijven aan de woonsituatie en bijstandsuitkeringen aan partnerinkomsten
Slot
Zowel de hervormingen volgens ‘balanced growth’
als volgens ‘European renaissance’ impliceren aantasting van gevestigde belangen en verworven rechten
en zullen dus niet pijnloos kunnen verlopen. Is het
vermogen tot sociale innovatie in Nederland hiervoor
voldoende, of moeten de problemen eerst groter wor-
den voordat de aanpassing tot stand komt? Dit laatste
is uitgewerkt in het ‘global shift’ scenario, waarbij is
aangenomen dat pas omstreeks 2005 serieuze aanpassingen tot stand komen. In de twee andere scenario’s
worden de bakens eerder verzet. Deze scenario’s geven een inzicht in de dilemma’s en kennen allebei
hun bezwaren en risico’s.
Het ‘European renaissance’ scenario heeft als centrale leidraad het zoveel mogelijk behouden van de essentialia van de welvaartstaat en reactivering van de
overlegeconomie. De erkenning dat regering, vakbondsleiders en werkgevers-voormannen niet meer
het vanzelfsprekende gezag hebben als in de jaren
vijftig, dat de tripartite formule thans meer beperkingen kent en dat lagere overheden, uitvoeringsorganen, ambtenaren, burgers en bedrijven kritischer,
mondiger en calculerender zijn geworden, leidt niettemin tot aanzienlijke beleidsaanpassingen. Vergroving en verzakelijking, minder respect voor privacy
Klassieke
Sociale zekerheid
wv. arbeidsmarktregelingen
65+c
Overige coll. uitgaven
wv. op arb.inkomen
a. Defensie, onderwijs, openbaar bestuur en infrastructuur.
b. Arbeidsongeschiktheid, ziekte en werkloosheid.
c. Inclusief AWW en VUT.
d. Loonkosten exclusief pensioenpremie van een alleenverdiener.
langrijk aantal bestuurlijke, maar ook sociale voordelen biedt (‘poverty trap’ verdwijnt, meer arbeidsparticipatie) en het aantal personen dat langdurig uitsluitend op de basisvoorziening is aangewezen sterk
terugloopt (bejaarden hebben een aanzienlijk gunstiger regeling) zijn er ook sociale nadelen aan verbonden. Personen die langdurig uitsluitend van deze basisvoorziening afhankelijk zijn, blijven op den duur
aanzienlijk in koopkracht achter bij de werkenden,
hoewel voor geen enkele categoric het sociaal mini-
en meer controle en verplichtingen zijn de bezwa-
mum in termen van koopkracht daalt ten opzichte
ren van deze benadering die wellicht zelfs associaties met Kafka kunnen oproepen.
Aan het scenario zijn ook aanzienlijke risico’s verbonden. Allereerst de wissel die getrokken wordt
op de bereidheid en het vermogen van overheid en
sociale partners om consensus te bereiken, met offers voor alle partijen, bij voorbeeld over het vraagstuk van de inschakeling van (laaggeschoolde) inactieven en om de afspraken ook gedisciplineerd uit
te (doen) voeren. Daarnaast wordt aangenomen dat
de overheid in staat is tot aanzienlijke hervormingen in het bestaande model van sociaal-economische besturing, met acceptatie van de genoemde bezwaren. Indien dit allemaal onvoldoende lukt of
van het huidige niveau. Deze ‘darwinistische’ trek van
het scenario kan leiden tot toenemende sociale tegenstellingen en tot politieke onuitvoerbaarheid in een
land met een egalitaristische traditie.
Uiteraard zijn ook combinaties van beide strategieen denkbaar. In het afgelopen decennium zijn
ook beide benaderingen in het beleid herkenbaar.
Hoewel de politieke en publieke perceptie van het
beleid in velerlei opzicht als ‘hard’ kan worden gekwalificeerd, zijn de feitelijke wijzigingen bescheiden gebleven. Ondanks de gunstige internationale
economische omstandigheden is ten opzichte van
tien jaar geleden het aantal uitkeringsgerechtigden
ten opzichte van het aantal werkenden niet gedaald
maar gestegen, is de Collectieve lastendruk niet of
nauwelijks afgenomen en zijn de uitgaven voor infrastructuur en onderwijs gedaald als aandeel van
het nationale inkomen. Enige conjuncturele tegenwind blijkt direct vele seinen op rood te zetten. De
in Nederland in drievoud gegeven analyse en de geschetste beelden geven aan dat het stadium van
principiele keuzes niet voorbij is maar veeleer prangender is geworden.
onvoldoende soelaas biedt, bestaat de kans dat essentiele overheidstaken in het gedrang komen en/of
gevolgen voor de collectieve-lastendruk optreden
die de economische ontwikkeling ondermijnen. Dit
bezwaar spreekt te meer in omstandigheden waarin
zich snelle veranderingen voltrekken in een omgeving van heftige concurrentie en een dynamische
technologische ontwikkeling, zoals in ‘balanced
growth’ of ‘global shift’.
De bezwaren van het ‘balanced growth’ scenario wat
betreft de hervorming van de welvaartsstaat liggen
vooral in de sociale sfeer. Hoewel dit stelsel een be-
ESB 26-8-1992
P.J.C.M. van den Berg
FJ.H. Don