Kostenbesparingen door tariefsystemen voor huisafval

Marktordening ESB

marktordening

Kostenbesparingen
door tariefsystemen
voor huisafval
Gemeenten kunnen bij het ophalen van huisvuil meer besparen
door tariefdifferentiatie (‘diftar’) toe te passen dan door organisatorische veranderingen, zo blijkt uit een analyse van de kostenfunctie. Het beprijzen van een zak of het afrekenen via de ophaalfrequentie van een container is het meest kosteneffectief, waarbij het
frequentiesysteem nog een aantal praktische voordelen heeft.

Raymond
Gradus
Hoogleraar aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam
Elbert
Dijkgraaf
Hoogleraar aan de
Erasmus Universiteit
Rotterdam

G

emeenten proberen de jaarlijkse stijging
van de gemeentelijke afvalstoffenheffing
binnen de perken te houden. Daarbij is er
de nodige aandacht voor de organisatievorm, maar er is een behoorlijke besparing
te behalen door tariefdifferentiatie bij het ophalen van huisvuil (‘diftar’). Toch hanteert driekwart van de gemeenten nog
gewoon een vlak tarief en worden de administratieve lasten
en hoogbouw in de steden vaak genoemd als belemmering om
een gedifferentieerd tarief in te voeren.
In eerdere studies is aangetoond dat diftarsystemen een
significant effect op de hoeveelheid ingezameld restafval per
huishouden hebben. Allers et al. (1999) hebben laten zien
dat voor de gemeente Oostzaan het afrekenen per kilo huisvuil (in plaats van een vlak systeem, waarbij men per gezin
hetzelfde tarief betaalt) een effectieve methode is om het
afvalaanbod te verminderen. Zij komen op basis van microdata van huishoudens tot de slotsom dat als gevolg van het
daar ingevoerde systeem het afvalaanbod met dertig procent
daalde. Ook Dijkgraaf en Gradus (2002) geven op basis van
paneldata voor Nederlandse gemeenten aan dat de invoering
van een financiële prikkel bij het ophalen van huisvuil een
duidelijk effect heeft. In dat artikel werd reeds aangetoond

Jaargang 99 (4686) 30 mei 2014

dat door de introductie van een systeem waarbij per kilogram
wordt afgerekend, de aangeboden hoeveelheid restafval daalt
met circa veertig procent. Het gebruik van een zak met een
prijskaartje levert op basis van dit onderzoek een vermindering van de hoeveelheid op van circa 25 procent. Systemen
waarbij de financiële prikkel gebaseerd is op de frequentie
en het volume van de container leveren een gemiddelde besparing van twintig procent. Systemen die zijn gebaseerd op
alleen het volume van de container, zijn zoals te verwachten
weinig effectief in het beperken van de afvalstroom, omdat
hier alleen een prikkel ontstaat als een huishouden het volume van een container overschrijdt. In studies waarbij op basis
van langjarige datasets met gemeentespecifieke argumenten
rekening kan worden gehouden, wordt weliswaar een (iets)
lager effect gevonden, maar het effect blijft substantieel en beduidend (Allers en Hoeben, 2009).
Een ander vaak genoemd nadeel van een diftarsysteem is illegale dumping van afval (Fullerton en Kinnaman,
1996). De opruimkosten die hiermee gepaard gaan worden
doorgaans meegenomen in de tarieven die Nederlandse gemeenten in rekening brengen. Uit onderzoek van Dijkgraaf
en Gradus (2004) blijkt dat er vanuit het oogpunt van illegale dumping geen effect aantoonbaar is van gemeenten die
diftar hebben geïntroduceerd op omliggende gemeenten.
Als er al een effect is, dan blijft dat dus beperkt tot de eigen
gemeente. Onderzoek van Allers en Hoeben (2009) naar de
beweegredenen voor tariefsystemen geeft bovendien aan dat
gemeenten niet stoppen met diftarsystemen vanwege illegale
dumping. Nederlandse gemeenten zijn goed in staat hiermee
om te gaan en beschouwen het niet als een (groot) probleem.
data

In onze analyse van de kosteneffecten op huisafval zijn zowel
de organisatievormen als de bestaande systemen van tariefdifferentiatie van Nederlandse gemeenten meegenomen. Deze
data zijn beschikbaar via de jaarlijkse rapportage van het
Agentschap NL, inmiddels voor de periode 1998–2012.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

333

ESB Marktordening

Verloop diftarsystemen
In procenten
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1998
2000

2002
Volume

Figuur 1

2004
Frequentie

2006
Zak

2008

2010

2012

Gewicht

Bron: Agentschap NL

Er worden vijf organisatievormen onderscheiden: ten
eerste inzameling door de gemeente in eigen beheer, ten tweede inzameling door een buurgemeente, ten derde inzameling
door een samenwerkingsverband van meerdere gemeenten
als vormgegeven in de Wet gemeenschappelijke regelingen
(WGR), ten vierde uitvoering door een publiek bedrijf (nv)
en ten vijfde uitvoering door een private onderneming. Ook
kunnen vijf systemen voor het tariefsysteem worden onderscheiden. Iets minder dan twee derde van de Nederlandse
gemeenten hanteert een vlak systeem (dat wil zeggen onafhankelijk van de afvalhoeveelheid), in de overige gemeenten
wordt een diftarsysteem toegepast. In figuur 1 is het aantal
gemeenten met de verschillende diftarsystemen (gewicht, frequentie, zak en volume) in de loop van de tijd weergegeven.
Uit figuur 1 blijkt dat in 1998 veertien procent van de
gemeenten een systeem had waarbij het te betalen bedrag op
een of andere wijze afhing van de hoeveelheid afval. In 2012
was dat 37 procent. Omdat het vaak kleinere gemeenten zijn
die diftar toepassen, is dit in inwonersaantal circa 25 procent.
Opvallend is dat steeds meer gemeenten hun tarief baseren op
zowel de omvang van de afvalcontainer als het aantal malen
dat men de afvalcontainer aanbiedt. Dit percentage van dit
soort frequentiesystemen steeg tussen 1998 en 2012 van vier
naar negentien procent van de gemeenten. Andere systemen
stegen licht of bleven min of meer gelijk.
Verklaring van de kosten

In de literatuur wordt veelal de logaritme van de (totale) gemeentelijke kosten voor het ophalen van huisvuil met behulp
van statistische methoden verklaard uit een aantal variabelen,
waaronder het aantal ophaalpunten, de bevolkingsdichtheid
(die een benadering is voor de reisafstand), de hoeveelheid ingezameld afval en een dummy voor de organisatievorm en in dit
onderzoek diftarsystemen. De data over inwonersaantal, huishoudgrootte en dichtheid zijn afkomstig van het CBS. Aangezien er inmiddels een dataset beschikbaar is voor (bijna) alle
gemeenten in de periode 1998–2012 met bijna 7000 waarnemingen, kan beter met verschillen tussen gemeenten rekening
worden gehouden. Dit kan door een gemeentedummy mee te
nemen die controleert voor specifieke effecten op gemeenteni334

veau (Dijkgraaf en Gradus, 2014). Dat maakt het mogelijk te
controleren voor onveranderlijke lokale omstandigheden, zoals
bijvoorbeeld een toerismepiek gedurende een deel van het jaar,
die niet in de controlevariabelen tot uitdrukking komen.
In tabel 1 zijn de schattingsresultaten op basis van de
kleinste-kwadratenmethode weergegeven. Bij de bepaling van
de storingsterm is er rekening mee gehouden dat waarnemingen over de tijd van dezelfde gemeenten afkomstig zijn. Zoals
te verwachten bevindt de geschatte coëfficiënt van het aantal
huishoudens zich dicht bij 1, zodat er sprake is van constante
meeropbrengsten met betrekking tot het aantal ophaalpunten. Ook zullen zoals verwacht de kosten stijgen als het aantal
inwoners per huishouden stijgt. Uit tabel 1 blijkt eveneens
dat de aanwezigheid van een diftarsysteem een groot en zeer
significant effect heeft op de kosten. Het gebruik van een dure
zak levert een vermindering van de kosten op van dertien
procent. Systemen waarbij de prikkel gebaseerd is op de frequentie en vaak ook het volume van de container leveren een
besparing van negen procent. Opvallend is dat een systeem
waarbij per kilogram wordt afgerekend – wat zeer effectief is
in het bewerkstelligen van minder afval – de kosten slechts
met zeven procent laat dalen. Dit kan komen door de hogere
administratieve lasten die met dit tariefsysteem gepaard gaan.
Systemen die zijn gebaseerd op alleen het volume van de container beperken de kosten met vijf procent.
Bij de organisatievorm-variabelen past de constatering
dat de effecten beperkt en niet significant zijn. Dit komt in
grote mate overeen met eerder onderzoek naar de effecten
van uitbesteding van afvalinzameling met een langjarige dataset (Dijkgraaf en Gradus, 2011). In dit eerdere onderzoek
gaf gemeentelijke samenwerking nog een significant kostenvoordeel van vier procent, volgens tabel 1 wordt dit voordeel
beperkt tot 1,8 procent en is het niet langer significant.

Schatting kosten inzameling en
verwerking huishoudelijk afval

tabel 1

Constante

0,516***

Aantal huishoudens

1,004***

Inwoners per huishouden

0,378***

Oppervlakte per huishouden

0,009

Diftar: volume

–0,052***

Diftar: frequentie

–0,099***

Diftar: zak

–0,141***

Diftar: gewicht

–0,075***

Inzameling door buurgemeente

0,003

Inzameling door samenwerking

–0,014

Inzameling door overheids-nv
Inzameling door private bv
Observaties

0,018
–0,006
6694 (551 gemeenten)
0,99

R2
*/**/*** Significant op eenprocentsniveau

Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens Agentschap NL

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4686) 30 mei 2014

Marktordening ESB

Effecten van hoeveelheid en kostprijs

Het is interessant om de kosteneffecten uit tabel 1 te splitsen in hoeveelheids- en kostprijseffecten, omdat hiermee een
meer specifieke uitspraak kan worden gedaan over de oorzaak
van de kosteneffecten. Voor bijna 5000 van de 7000 waarnemingen in tabel 1 is de hoeveelheid afval bekend. Het kostprijseffect wordt bepaald door de kosten van het betreffende
jaar en gemeente te delen door de hoeveelheid. Vervolgens
worden de hoeveelheids- en kostprijseffecten geschat op dezelfde set exogene variabelen als in tabel 1. Tabel 2 bevat die
schattingen.
Uit tabel 2 volgt dat het gewichtssysteem de hoeveelheid
afval met bijna dertig procent reduceert, het frequentiesysteem met zeventien procent en het zakkensysteem met slechts
acht procent. Het effect van een volumesysteem is zoals eerder aangegeven beperkt met twee procent.
Het blijkt dat in tegenstelling tot eerdere resultaten uit
Dijkgraaf en Gradus (2002) het hoeveelheidseffect van een
zakkensysteem aanzienlijk is afgenomen. Dat dit systeem nog
een vergelijkbare kostendaling (zeven procent) ten opzichte
van andere systemen laat zien, komt door het zeer beperkte
kostprijseffect. Twee nadelen van het zakkensysteem zijn dat
Nederlandse wetgeving het aantal te tillen zakken per werknemer beperkt en dat er een neiging is voor huishoudens
om zo veel mogelijk afval in een zak te proppen, waardoor
ze soms moeilijk zijn te behandelen. In de literatuur wordt
dit de Seattle Stomp genoemd, naar voorbeeld van deze Amerikaanse stad waar men in de jaren negentig een dergelijke
ervaring met het volproppen van zakken opdeed (Fullerton
en Kinnaman, 1996). Deze problemen maken het bovendien
moeilijk om een gescheiden zak voor composteerbaar afval te
hebben en daarom, in tegenstelling tot de andere systemen,
wordt het zakkensysteem (in het algemeen) alleen gebruikt
voor grijsafval.
Het frequentiesysteem heeft daarentegen een praktisch
voordeel. Volgens Binnenlands Bestuur (2013) kan dit systeem ook door flatbewoners in een grote stad worden toegepast met een ondergrondse container, door hen per ‘klik’ van
het deksel te laten betalen.

Splitsing prijs- en hoeveelheidseffecten
Kosten

Hoeveelheid

Constante

0,377

6,319***

Aantal huishoudens

1,024***

0,968***

Inwoners per huishouden

0,298*

1,039***

Oppervlakte per huishouden

0,008

0,002

tabel 2

Kostprijs
–1,346***
0,056
–0,742***
0,006

Diftar: volume

–0,053***

–0,018**

–0,035

Diftar: frequentie

–0,080***

–0,180***

0,100***

Diftar: zak

–0,073*

–0,080***

0,008

Diftar: gewicht

–0,077**

–0,346***

0,269***

Inzameling door buurgemeente

0,012

0,009

0,004

Inzameling door samenwerking

–0,010

0,013

–0,023

0,014

0,009

0,005

–0,008

0,013

–0,021

Inzameling door overheids-nv
Inzameling door private bv
Observaties

4942

4942

4942

R2

0,973

0,978

0,347

*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens Agentschap NL

container effectiever zijn als het gaat om kostenreductie dan
complexe systemen, waar het huisvuil per kilogram wordt
gemeten. Daarbij past de nuancering dat de effectiviteit van
het zakkensysteem in de loop van tijd afneemt en moeilijk
toepasbaar is voor composteerbaar afval. Bovendien heeft
het frequentiesysteem in de toepassing voor de grote stad een
voordeel.

Conclusie

De kosten voor het ophalen van huisvuil zijn sinds 1998 met
gemiddeld 2,5 procent per jaar gestegen. Anders dan vaak
wordt aangenomen kunnen de kosten amper verlaagd worden door organisatieveranderingen. Veel belangrijker voor
een kostenbesparing is de aanwezigheid van een diftarsysteem. Volgens de gepresenteerde resultaten zal beprijzing via
een zak of via de frequentie de jaarlijkse kosten voor huisafval het sterkst laten dalen. Een gewichtssysteem gaat met de
nodige administratieve lasten gepaard, waardoor het effect
op de hoeveelheid afval significanter is dan het effect op de
netto-kosten. Omdat een zakkensysteem voor gft-afval niet
geschikt is, lijkt dit systeem een nadeel te hebben.
In 1998 betaalden Nederlandse gezinnen gemiddeld
184 euro aan afvalstoffenheffing en in 2013 is dat 267 euro.
Volgens onze inzichten is hierop voor veel inwoners een besparing van 30 à 45 euro te bereiken door tariefdifferentiatie bij het ophalen van huisvuil (‘diftar’) in te voeren. Het
blijkt daarnaast dat eenvoudigere systemen zoals het beprijzen van een zak of afrekenen via de ophaalfrequentie van een
Jaargang 99 (4686) 30 mei 2014

Literatuur
Allers, M.A. en C. Hoeben (2009) Met gedifferentieerd tarief minder afval. ESB, 94(4570),
620–621.
Allers, M.A., P. Kooreman, V. Linderhof en D. Wiersma (1999) Afval wegen werkt. ESB,
(84)4202, 332–333.
Binnenlands Bestuur (2013) Per kliko betalen pakt goed uit voor inwoners Hengelo. Artikel op
www.binnenlandsbestuur.nl, 3 maart.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2002) Huisvuil: financiële prikkels werken! Openbaar Bestuur, 2002(8), 16–18.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2004) Cost savings in unit-based pricing of household
waste: The case of the Netherlands, Resource and Energy Economics, 26(4), 353–371.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2011) De effecten van uitbesteding van afvalinzameling.
ESB, (84)4621, 638–640.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2014) Waste management in the Netherlands. In: Kinnaman en K. Takeuchi (eds.) (2014) Handbook on Waste Management. Cheltenham, VK: Edward
Elgar Publishers, 287-315.
Fullerton, D. en T.C. Kinnaman (1996) Household responses to pricing garbage by the bag.
American Economic Review, 86(4), 971–984.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

335