Prestatienorm geeft ongelijk speelveld
Aute ur(s ):
Elzenga, H., (auteur)
Oude Lohuis, J. (auteur)
Milieu- en Natuurplanb ureau (mnp) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rivm). (auteur)
Hans-Jr.Elzenga@rivm.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4388, pagina 883, 6 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
emissies
Binnenkort wordt besloten over Europese emissiehandel voor co2. De stelling van de Nederlandse industrie dat ze sterk zal lijden als
de allocatie van rechten op basis van actuele emissies gebeurt, mist grond.
Op 9 december wordt in de milieuraad besloten over de vormgeving van Europese co2-emissiehandel. Ook de speelruimte die lidstaten
hebben om hun nationale allocatieplannen voor emissierechten in te vullen, staat daarbij op de agenda.
Volgens de eu-richtlijn moeten alle lidstaten een nationaal plan opstellen voor de toewijzing van emissierechten 1. Deze plannen hebben
betrekking op de eerste fase van de emissiehandel, die loopt van 2005 tot 2007. De Europese Commissie zal de voorstellen vervolgens
toetsen aan de onderhavige richtlijn en algemene eu-regelgeving (bijvoorbeeld ongeoorloofde staatssteun). Een belangrijke voorwaarde
voor de Nederlandse overheid en industrie is dat de lastenverdeling die met de allocatiemethode gepaard gaat geen verstoring van de
concurrentieverhoudingen mag geven.
Twee allocatiemethoden waar tot nu toe de aandacht van de overheid en het bedrijfsleven naar is uitgegaan zijn allocatie op basis van
actuele of historische emissies (in dit artikel verder aangeduid als grandfathering), en een methode waarbij de initiële allocatie wordt
gebaseerd op energieprestatienormen die voortvloeien uit het Nederlandse energiebesparingsbeleid voor de komende tien jaar. Een
prestatienorm is gedefinieerd als emissie per gewichtseenheid productie. De allocatie wordt berekend door de norm te vermenigvuldigen
met het (verwachte) productievolume in 2005.
Over de mogelijkheid om rechten te veilen is nauwelijks gediscussieerd omdat deze methode in de Europese Richtlijn voor de eerste fase
expliciet wordt uitgesloten 2. In dit artikel wordt daarom niet op deze methode ingegaan (ondanks het feit dat deze methode door milieueconomen als het meest effectief wordt beschouwd).
De stelling van het bedrijfsleven
Het Nederlandse bedrijfsleven heeft een duidelijke voorkeur voor de prestatienorm-methode. Daarbij zou de allocatie bovendien wat haar
betreft periodiek moeten worden aangepast aan het productievolume. Het belangrijkste argument is dat deze methode de
concurrentieverhoudingen binnen de eu en tussen de eu en geïndustrialiseerde landen in de rest van de wereld intact zou laten 3.
Het bedrijfsleven is bij monde van vno-ncw in ieder geval uitgesproken tegenstander van een verdeling op basis van actuele emissies,
omdat bedrijven die in het verleden weinig aan energiebesparing hebben gedaan bij dat systeem zouden worden beloond, terwijl
bedrijven die eerder wel hun best hebben gedaan daarvoor zouden worden gestraft 4. Vno-ncw stelt dat het Nederlandse bedrijfsleven
tot de laatste categorie behoort (“wij zijn al jaren kampioen energiebesparing”), terwijl de concurrenten in “veel” andere eu-lidstaten tot
de eerste categorie zouden behoren aldus de organisatie.
In dit artikel wordt ten eerste onderzocht in hoeverre de Nederlandse industrie qua energie-efficiëntie inderdaad voorloopt op industrieën
in (veel) andere lidstaten van de eu. Ten tweede onderzoeken wij in hoeverre de stelling houdbaar is, dat initiële allocatie op basis van
prestatienormen tot minder verstoring van de concurrentieverhoudingen binnen de eu leidt dan grandfathering. We gaan hier niet in op
de vraag welke invloed verschillende allocatiemethoden hebben op de concurrentiepositie van de eu ten opzichte van
geïndustrialiseerde landen in de rest van de wereld.
Nederlandse industrie voorloper?
Voor de stelling dat de Nederlandse industrie qua energie-efficiëntie voorloopt op industrieën in veel andere eu-lidstaten, baseert vnoncw zich op een studie verricht is voor de Europese Commissie en op een tussenrapportage over het Convenant Benchmarking 5, 6. Deze
studies gaan echter niet over energie-efficiëntie-verschillen en zijn daarom volgens ons niet geschikt om de stelling van vno-ncw te
onderbouwen.
Reductiepotentieel niet kleiner dan elders
Uit het rapport voor de Europese Commissie blijkt weliswaar dat het voor Nederland in vergelijking met andere lidstaten zeer duur wordt
om aan de taakstelling van de ‘Burden Sharing Agreement’ te voldoen (zes procent reductie van broeikasgassen ten opzichte van 1990),
maar de reden hiervoor is vooral dat de prognose van de co2-emissie in 2010 zonder aanvullend klimaatbeleid voor Nederland hoger
uitvalt dan voor de meeste andere eu-lidstaten. De zes procent reductie ten opzichte van 1990 komt volgens het rapport overeen met een
reductie van 28 procent ten opzichte van de prognose voor 2010. De studie wijst niet uit dat het realiseren van de Nederlandse
taakstelling duur is omdat de energieproducerende en -consumerende sectoren (waaronder de industrie) al bijzonder energie-efficiënt
zouden zijn en dus het ‘laaghangend fruit’ al geplukt zouden hebben.
Het percentage co2-reductie dat de Nederlandse energie-intensieve industrie volgens de studie kan realiseren als ze alle maatregelen tot
33 euro per ton (de verwachte prijs van emissierechten) neemt, ligt met ruim tien procent zelfs iets boven het gemiddelde voor de eu. Dit
betekent overigens ook weer niet dat de Nederlandse industrie ‘dus’ achterloopt; het relatief grote potentieel kan ook veroorzaakt worden
door een sectorstructuur met een relatief groot aandeel sectoren die nog ‘goedkoop’ kunnen reduceren.
Vergelijking met andere eu-lidstaten
In de tussenrapportage van de Commissie Benchmarking wordt gesteld dat de Nederlandse industrie qua energie-efficiëntie gemiddeld
genomen al tot de beste tien procent van de wereld behoort. Het tussenrapport zegt echter niets over de positie van industrieën in
andere eu-lidstaten. Anders gezegd: de uitspraak dat de Nederlandse industrie als geheel qua energie-efficiëntie voorloopt op
industrieën in veel andere eu-lidstaten kan evenmin met dit tussenrapport worden onderbouwd.
Uit onderzoek van de Universiteit Utrecht blijkt dat de positie van de Nederlandse energie-intensieve industrie ten opzichte van die van
andere eu-lidstaten per sector verschilt, maar tevens dat de verschillen tamelijk klein zijn 7. De Nederlandse basismetaal- en de
kunstmestindustrie en ook de raffinaderijen hebben een kleine voorsprong op hun tegenhangers in een beperkt aantal andere lidstaten.
De etheenindustrie en de papierindustrie nemen een middenpositie in.
Niet over de hele linie efficiënter
Er is aldus geen bewijs voor de stelling dat de Nederlandse industrie over de gehele breedte significant energie-efficiënter is dan die in
andere eu-lidstaten. De beperkt beschikbare, al enigszins verouderde cijfers over energie-efficiëntieverschillen binnen de eu wijzen er
eerder op dat de verschillen op sectorniveau tamelijk klein zijn.
Effect op concurrentieverhoudingen
Van verstoring van de bestaande concurrentieverhoudingen is sprake als een Europees systeem van co2-emissiehandel niet voor alle
bedrijven in alle lidstaten leiden tot een gelijke relatieve toename van de productiekosten. Het in stand houden van bestaande
concurrentieverhoudingen is vooral van belang bij bedrijven die dezelfde producten maken en dus op dezelfde markt opereren.
Onevenredige toename van de productiekosten kan echter ook voor bedrijven uit verschillende sectoren concurrentieverstorend werken,
vooral als ze materialen produceren die onderling substitueerbaar zijn bij de productie van bepaalde goederen.
Voor de startpositie van bedrijven is van belang of die bedrijven die in het verleden een voortvarend energiebesparingsbeleid hebben
gevoerd, in het startjaar van de Europese emissiehandel (2005) met hogere productiekosten te maken hebben dan achterlopende
bedrijven. Dit is waarschijnlijk niet het geval.
Investeringen
Voorlopende Nederlandse bedrijven hebben namelijk in het algemeen de normale criteria ten aanzien van de terugverdientijd van
investeringen gehanteerd 8. Waarschijnlijk geldt dit ook voor voorlopende bedrijven in andere lidstaten, omdat er geen aanwijzingen zijn
dat in andere lidstaten een strenger energiebesparingsbeleid is gevoerd dan in Nederland. Daarom is het plausibel te veronderstellen dat
de productiekosten van voorlopende bedrijven in 2005 niet hoger zullen zijn dan die van achterlopende bedrijven, althans niet vanwege
gedane investeringen in energiebesparende maatregelen.
Grandfathering
Wanneer bedrijven in de allocatieplannen onverkort hun actuele emissie als emissierechten krijgen toegewezen, hoeven ze alleen een
reductie-inspanning te plegen als hun co2-emissie na 2005 toeneemt, bijvoorbeeld door groei van de productie.
Ingeval de productie van alle bedrijven in ongeveer gelijke mate zou toenemen, zullen de reductie-inspanningen duurder zijn naarmate
bedrijven in 2005 al energie-efficiënter zijn. Deze bedrijven zullen in vergelijking met achterlopende bedrijven al een groter deel van het
goedkope besparingspotentieel hebben benut.
Voor de Nederlandse industrie betekent dit naar verwachting dat de basismetaal- en kunstmestindustrie en de raffinaderijen ten opzichte
van hun tegenhangers in sommige andere landen in geval van grandfathering een zeker concurrentienadeel zullen ondervinden (zie tabel
1). Voor de etheen- en de papierindustrie geldt dat de concurrentiepositie nauwelijks wordt beïnvloed.
Tabel 1. Energie-efficiëntie index van industriële sectoren in eu-lidstaten (jaar waarvoor van toepassing aangegeven in de
kop), 1 = best practice
Etheen
1995
ammoniak
1994-1996
staal
1991
aluminium
1991
papier
1993
Oostenrijk
1,5
België
1,6
Finland
1,6
Frankrijk
1,5
Duitsland
1,5
Ierland
Italië
1,4
Nederland
1,5
Noorwegen
1,6
Portugal
1,4
Spanje
1,4
Zweden
1,6
Ver. Koninkrijk1,6
1,2
1,3
1,3
1,2
1,4
1,3
1,2
1,1
1,5
1,1
1,2
1,1
1,5
1,2
1,1
1,1
1,5
1,4
1,1
1,3
1,2
1,3
1,2
1,3
1,4
1,2
1,1
Verschillende taakstellingen
De concurrentiepositie van de Nederlandse industrie in een eu-handelssysteem zou wel nadelig worden beïnvloed als andere lidstaten
aan hun industrie relatief meer emissierechten toedelen dan Nederland. Dat ze dit zullen willen doen is niet denkbeeldig omdat in het
kader van de Burden Sharing Agreement per lidstaat verschillende reductietaakstellingen zijn afgesproken, waarbij de nationale emissies
van de zuidelijke lidstaten zelfs nog mogen groeien. Dit concurrentienadeel is dan echter het gevolg van een relatief kleinere
emissieruimte voor de Nederlandse industrie, en niet van een veronderstelde brede koppositie. Overigens zal de Europese Commissie de
nationale allocatieplannen zeker gaan toetsen op ongeoorloofde staatssteun om dit effect tegen te gaan.
Prestatienormen
Veronderstel dat bij toepassing van prestatienormen bedrijven uit gelijke sectoren in alle lidstaten een initiële allocatie krijgen die is
gebaseerd op een even strenge prestatienorm, en dat er conform de concept-richtlijn geen periodieke aanpassing op basis van
productiegroei zal plaatsvinden. Ook bedrijven die in het basisjaar al aan de norm voldoen, zullen dus bij eventuele productiegroei
aanvullende maatregelen moeten nemen. Bedrijven die echter op dat moment nog niet aan de norm voldoen, moeten bovendien een
inhaalslag maken.
De maatregelen die voorlopende bedrijven in het verleden hebben genomen hadden een korte terugverdientijd en waren dus in feite
rendabel. Waar de voorlopers echter in een zelfgekozen tempo maatregelen konden nemen, moeten achterlopers de achterstand feitelijk
per onmiddellijk wegwerken, of anders emissierechten kopen. Met name voor strategische of vervangingsprojecten kan versneld
investeren neerkomen op kapitaalvernietiging. Bovendien geldt dat de terugverdientijden in het verleden in veel gevallen bekort zijn door
investeringssubsidies. Het is de vraag of lidstaten onder een Europees co2-handelssysteem subsidies mogen verstrekken voor
investeringen in co2-reducerende maatregelen, of dat dit zal worden beschouwd als ongeoorloofde staatssteun.
Verstoring niet minder
Een prestatienormsysteem dat voor bedrijven uit gelijke sectoren in alle landen even streng is, confronteert de achterlopers dus
waarschijnlijk met hogere kosten dan de voorlopers, waardoor de achterlopers een concurrentienadeel ondervinden.
Net als grandfathering voldoet het prestatienorm-systeem dus niet aan het criterium dat de allocatie van rechten niet tot
concurrentieverstoring mag leiden. Waar echter grandfathering nadelig is voor voorlopende bedrijven en voordelig voor achterlopende
bedrijven, geldt voor het prestatienorm-systeem het omgekeerde.
Ten opzichte van grandfathering (al dan niet met generiek kortingspercentage) zal een prestatienorm-systeem bovendien een grotere
invloed hebben op de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven uit verschillende sectoren. Als ‘de wereldtop’ de maatstaf wordt
waarop de norm wordt gebaseerd, dan zal dit ongetwijfeld betekenen dat voor sommige sectoren de lat hoger komt te liggen dan voor
andere, simpelweg omdat de wereldtop per sector zal verschillen. Dit heeft tot gevolg dat de kosten per sector zullen verschillen, wat er
toe zal leiden dat ook de concurrentiehoudingen tussen verschillende sectoren zullen worden verstoord.
Conclusie
De stelling dat de gehele Nederlandse industrie in vergelijking met veel andere eu-lidstaten het meest energie-efficiënt is, is op basis van
de openbaar beschikbare gegevens slecht te verdedigen. Sommige industriële sectoren zijn inderdaad (iets) efficiënter dan hun
tegenhangers in sommige andere lidstaten, maar de verschillen zijn klein.
Toepassing van de prestatienorm-methode voor de verdeling van emissierechten leidt niet per definitie tot minimale aantasting van de
concurrentiepositie van bedrijven ten opzichte van dezelfde of andere sectoren in de eu.
Een verdeling van rechten op basis van actuele emissies (grandfathering) is in vergelijking met de prestatienorm-methode wel iets
nadeliger voor de Nederlandse industrie. Dit nadeel kan echter worden ondervangen door bij de allocatie rekening te houden met in het
verleden geleverde inspanningen van voorlopende bedrijven. In een recente studie van kpmg wordt een mogelijk mechanisme hiervoor
beschreven 9. Nemen we daarbij de voordelen mee die grandfathering heeft op het vlak van praktische uitvoerbaarheid en
transactiekosten, dan verdient deze methode de voorkeur. Voorwaarde is wel dat dit in alle lidstaten op dezelfde manier gebeurt
1 Europese Commissie, Proposal for a directive of the European parliament and of the council, Brussel; 23 oktober 2001.
2 Zie ook A.W. van Dril, Grootvader is geen haar beter, ESB, 1 november 2002, blz. 788-789
3 C. Oudshoorn; VNO kiest terecht voor prestatienormen bij emissiehandel; Het Financieele Dagblad, 15 februari 2002.
4 J. Schraven, voorzitter VNO-NCW, Ingezonden brief in de Volkskrant van 8-10-2002.
5 P. Capros e.a., The economic effects of EU-wide industry level emission trading to reduce greenhouse gases, Athene, mei 2000.
6 Commissie-Benchmarking, Convenant benchmarking energie-efficiency, tussenstand februari 2002, februari 2002.
7 H. Groenenberg, Development and convergence, Universiteit Utrecht, november 2002.
8 M. Rietbergen e.a., Voluntary agreements – implementation and efficiency, Universiteit Utrecht, december 1999.
9 KPMG, Allocation of CO2-emission allowances, ministerie van EZ, Den Haag, oktober 2002.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)