Kosten en baten van zweven
Aute ur(s ):
Rienstra, S.A. (auteur)
De auteur is projectleider bij NEI Transport, Rotterdam. Hij dankt Folkert Buis (ministerie van Verkeer & Water-staat), Gerbrand van Bork, Eveline
Devillers, Johan Gille, Roelof-Jan Molemaker, Bas Scholten en Nol Verster voor hun medewerking en commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4293, pagina 100, 2 februari 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
De magneetzweefbaan tussen Schiphol en Groningen is één van de duurste infrastructuurprojecten die ooit in ons land voorgesteld
zijn. Naast de zweeftrein kan echter ook gekozen worden voor een hsl-verbinding of conventioneel spoor over de Hanzelijn of de
Zuiderzeelijn. Hoe zijn in deze alternatieven de kosten en baten verdeeld?
Alle grote economische onderzoeksbureaus hebben meegewerkt aan de zogeheten OEEI-leidraad 1. In dit artikel worden de
uitkomsten gepresenteerd van alternatieven voor een railverbinding tussen Schiphol en Groningen, geanalyseerd volgens deze
leidraad. Het betreft een zogeheten kengetallen-kba, waarbij nog niet alle posten tot in detail uitgewerkt zijn 2.
Achtergrond en uitgangspunten
De doelstellingen van de aanleg van een snelle Zuiderzeelijn zijn 3 versterking van de regionaal-economische structuur van NoordNederland en tussengelegen gebieden, verbetering van de bereikbaarheid van het Noorden, verbetering van de werking van de
arbeidsmarkt en vermindering van de congestie in de Randstad, met name op de as Schiphol-Almere.
Een kosten-batenanalyse volgens de OEEI-leidraad geeft zicht op alle relevante effecten van een infra-structuurproject op de
maatschappelijke welvaart op nationaal niveau. Vervolgens worden de effecten op regio’s en actoren in kaart gebracht. In de kba wordt
het zogeheten nulalternatief afgezet tegen het projectalternatief. Vervolgens worden alle aspecten van het project vergeleken met de
ontwikkeling in het nul-alternatief. De kba richt zich vervolgens op het vaststellen van de waarde die de samenleving aan die effecten
toekent.
Verschillende deelstudies
Om de bovengenoemde effecten kwantitief in kaart te brengen is gebruik gemaakt van andere studies 4. De vervoerwaarde is
geanalyseerd met een model dat als basis de output van het Landelijk Model Systeem heeft. Hiermee zijn het aantal reizigerkilometers, de
reismotieven, de effecten op het autoverkeer bepaald. Er is een aparte correctie gemaakt voor verschuivingen in werkgelegenheid.
De indirecte effectenstudie geeft een verandering van het aantal banen per regio. Omdat er een verschuiving plaatsvindt van regio’s met
een krappe arbeidsmarkt (de Randstad) naar regio’s met een ruime arbeidsmarkt (het Noorden), treedt hierdoor een generatie van
werkgelegenheid op. In de Randstad worden huidige vacatures vervuld terwijl in het Noorden werklozen aan de slag kunnen. Doordat de
arbeidsmarkt heterogeen is, geldt dit echter niet voor alle verschoven banen. We hebben hiervoor de volgende aannames gemaakt:
» de verschuiving heeft betrekking op banen in de zakelijke dienstverlening;
» de arbeidsmarkt voor hoogopgeleiden ruimt, er worden dus geen banen voor deze groep gecreëerd. De grotere geografische reikwijdte
van arbeid heeft betrekking op deze groep, aangezien deze groep forenst op lange afstanden, en de Zuiderzeelijn lange afstandreizigers
aantrekt;
» ook in de regio’s met werkloosheid treedt er verdringing op indien er nieuwe banen gecreëerd worden. 36 procent van de nieuwe banen
wordt vervuld door voorheen inactieven. Aangenomen is dat de aldus vrijvallende banen opnieuw voor 36 procent vervuld worden door
inactieven. Per saldo treedt er zo voor 44 procent verdringing op, met name doordat er ook bij middelbaar opgeleiden sprake is van
specialistische functies die niet door een willekeurig andere laag- of middelbaar opgeleide opgevuld kunnen worden.
Bij de internationale effecten zijn dezelfde aannames gebruikt. Wel is ervan uitgegaan dat nieuwe banen tien procent productiever zijn.
Bij de woningmarkt blijkt dat de prijsdaling in de Randstad even groot is als de prijsstijging in de rest van het land. Per saldo is er
daardoor geen effect. Wel treden er theoretisch veranderingen in zoekkosten op – deze zijn echter nihil.
De uitgangspunten bij de berekeningen zijn:
» de start van de bouw is in 2010, de start van de exploitatie in 2016;
» de periode waarvoor doorgerekend wordt is tot en met 2040;
» de netto contante waarde wordt bepaald voor 2010;
» het gebruikte prijspeil is van het jaar 2000;
» conform de adviezen van de commissie Discontovoet gaan we uit van een reële discontovoet van vier procent.
Het is van belang te bedenken dat de cijfers zoals die hier gepresenteerd worden omringd zijn met grote onzekerheden. Er is gebruik
gemaakt van modellen die uiteraard werken met onzekerheidsmarges. Er wordt uitgegaan van economische scenario’s van het CPB die
per definitie een weerspiegeling zijn van de werkelijkheid: de prognoses worden daarnaast uitgevoerd tot het jaar 2040 terwijl de
scenario’s niet verder gaan dan 2020. Vervolgens zijn de maatschappelijke kosten en baten bepaald, hetgeen met name bij de indirecte
effecten tot discussies leidt. De uitkomsten dienen dan ook niet als harde uitkomsten beschouwd te worden, maar als een indicatie van
de kosten en baten.
Nulalternatief en projectalternatieven
Het referentienetwerk 2010 is gebruikt als nulalternatief waarbij ervan uitgegaan is dat de bediening in latere jaren gelijk blijft 5. De aanleg
van de Hanzelijn is opgenomen in het nulalternatief. De basis voor het nulalternatief is namelijk het Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport (MIT) 1999/2003. De infrastructuurprojecten zoals die voorzien zijn tot 2010 zijn hier derhalve in opgenomen, waarbij
aangetekend moet worden dat nog niet voor alle projecten de definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld de
Hanzelijn. (tabel 1)
Tabel 1. Netto contante waarde voor 2010 van kosten en baten van zes Zuiderzeelijn-varianten onder het ‘European
coordination’-scenario van het cpb in miljoenen guldens
HZL-IC+
directe effecten
exploitatie-opbrengsten
369
reistijdwinst
553
indirecte effecten
arbeidsmarkt
207
woningmarkt
nihil
international
0
regionale herverdeling
p.m.
overige indirecte effecten p.m.
totale baten
1129
directe effecten
investeringen infrastr.
2532
restwaarde infrastr.
-298
onderhouds- en
351
exploitatiekosten
externe effecten
CO 2 en NO x
43
overige externe effecten
p.m.
afname congestie
0
totale kosten
2628
saldo
-1498
onzekerheidsmarge (%)
5-10
HZL-HSL
926
1213
ZZL-IC
556
795
ZZL-HSL
912
1006
290
286
511
nihil
nihil
nihil
nihil
0
0
366
665
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
2429
1638
2793
7579
-892
92
5060
-596
470
7983
-940
367
ZZL-MZB
1570
2040
788
nihil
565
p.m.
p.m.
5062
12.772
-1504
1163
98
33
67
240
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
0
0
0
0
6877
4967
7477
12.671
13.726
-4448
-3329
-4684
-7609
5-10
5 -10
10-15
10-15
ZZL-MZM
2464
2276
909
p.m.
6214
12.947
-1524
1992
311
p.m.
0
-7511
10-15
Er zijn zes projectalternatieven doorgerekend, die sterk verschillen qua tracé en gebruikte techniek:
» 1. HZL-IC+: de bestaande lijn wordt opgewaardeerd. Dit geldt voor het traject Schiphol-Groningen en Zwolle-Leeuwarden/Groningen.
» 2. HZL-HSL: over het bestaande tracé rijdt een hogesnelheidstrein. De infrastructuur wordt hiertoe opgewaardeerd.
» 3. ZZL-IC: er wordt nieuwe railinfrastructuur aangelegd, de intercity stopt na Almere in Heerenveen en Groningen, de sneltrein in
Lelystad, Emmeloord, Heerenveen, Drachten en Groningen.
» 4. ZZL-HSL: er rijdt een hogesnelheidslijn met dezelfde stops als de intercity. Daarnaast rijdt er een sneltrein die op alle stations stopt.
» 5. ZZL-MZB: er rijdt een magneetzweeftrein die alleen stopt in Schiphol, Amsterdam Zuid WTC, Almere, Heerenveen en Groningen.
Daarnaast rijdt er een spits-shuttle tot aan Almere en rijdt er een ‘langzame’ zweeftrein die stopt op alle stations.
» 6. ZZL-MZM: de ‘metro’-variant: er rijdt zes keer per uur een zweeftrein die op alle stations stopt.
De uitkomsten
Door nu alle posten op te tellen ontstaat het uiteindelijke beeld van het saldo van de maatschappelijke kosten en baten. In de
onderstaande tabel zijn alle kosten en baten weergegeven voor het ‘European co-ordination’-scenario van het CPB. In het rapport zijn
ook de andere scenario’s doorgerekend. Die resulteren niet in een sterk afwijkend beeld.
Alle projectalternatieven blijken onrendabel. De intercity-alternatieven genereren hierbij de minste baten, maar ook de minste kosten,
gevolgd door de hsl-alternatieven. De MZB en MZM scoren per saldo ongeveer gelijk, waarbij zowel de kosten als de baten van de
laatste hoger zijn.
De overige indirecte effecten zijn zeer beperkt van omvang. Alle alternatieven kennen negatieve externe effecten, met name door de
generatie van nieuw verkeer, terwijl er nauwelijks sprake is van een afname van het autoverkeer. De Hanzelijn-alternatieven scoren slecht
doordat er met name aanpassingen in woongebieden nodig zijn. Voor de Zuiderzeelijn-alternatieven is geheel nieuwe infrastructuur
nodig, veelal langs woongebieden. De regionale herverdeling van activiteiten heeft, afgezien van de genoemde arbeidsmarkteffecten, per
saldo geen positieve effecten op de Nederlandse economie.
Effecten op regio’s en actoren
Door de aanleg van de verbinding ontstaan prijsvoordelen (concurrentievoordelen) voor bedrijven rond de Zuiderzeelijn ten opzichte
van andere regio’s. Deze prijsverlaging heeft een positief effect op de vraag naar diensten en daarmee op de vraag naar arbeid in die
regio’s ten koste van de andere regio’s. Op nationaal niveau resulteert dus in eerste instantie een herverdeling van werkgelegenheid (zie
tabel 2). Herverdelingseffecten leiden per saldo op nationaal niveau niet tot baten en worden derhalve niet in de kosten-batenanalyse
gekwantificeerd. Omdat de politiek hier gezien de doelstellingen van het project waarde aan hecht, is deze herverdeling als p.m.-post in
de kosten-batenanalyse opgenomen. Tevens resulteert de herverdeling naar regio’s met een hogere werkloosheid per saldo tot het
oplossen van marktimperfecties en zo een generatie van werkgelegenheid – deze baten zijn wel in de analyse opgenomen 6.
Tabel 2. Veranderingen binnenlandse werkgelegenheid per provincie ten opzichte van het het nulalternatief in 2020 onder het
‘European coordination’-scenario van het CPB
HZL-IC+
Groningen
Friesland
Drenthe
Overijssel
Flevoland
Gelderland
Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zuid-Nederland
800
150
-250
200
500
-650
-100
-150
200
-700
HZL-HSL
1150
200
-350
250
700
-900
-150
-200
250
-950
ZZL-IC
1100
650
-650
-950
650
-1350
-650
250
1450
-600
ZZL -HSL
2500
1000
-1000
-1550
1150
-2550
-600
1200
1050
-1250
ZZL-MZB
ZZL-MZM
4300
3350
1550
2000
-1350
-2650
3150
-3750
-600
950
600
-2200
-1400
-2500
4250
-3850
-950
300
950
-2250
Bron: TNO-Inro et al., 2000
De netto-effecten per regio staan in tabel 3. Hierbij zijn de kosten toegerekend aan de regio’s op basis van het inwonertal en de directe
baten op basis van herkomst van de reiziger. De regio’s waar de projectalternatieven doorheen gaan, profiteren van de aanleg. De andere
regio’s daarentegen kennen negatieve effecten.
Tabel 3. Vergelijking kosten en baten in regio’s (European coordination-scenario CPB, netto-contante waarde in 2010, in
miljoenen guldens)
HZL-IC+
noordvleugel Randstad
Flevoland
Overijssel
Groningen
Friesland
Drenthe
overig Nederland
HZL-HSL
ZZL-IC
-44
207
-112
413
76
-164
-1743
47
183
-404
602
82
-370
-4483
-10
263
-736
466
281
-404
-3156
ZZL -HSL
653
464
-1180
1169
435
-617
-5451
ZZL-MZB
714
1193
1919
1588
773
1040
-807
-8903
ZZL-MZM
410
1917
-1906
1107
-965
-8978
N.B. De gebruikte regiogrenzen komen niet geheel overeen met de prvinciegrenzen.
Er zijn verschillende actoren die effecten ondervinden van de uitvoering van de projectalternatieven. Reizigers profiteren per saldo door
de reistijdwinsten met woon-werk en overig motief. Voor de exploitant blijkt het project sterk verliesgevend te zijn, als de investeringen
meegerekend worden. Wel dekken in alle alternatieven de exploitatie-opbrengsten de exploitatiekosten, uitgaande van een discontovoet
van vier procent (het bedrijfsleven hanteert een hogere discontovoet). Bedrijven en consumenten profiteren van de aanleg.
Omwonenden profiteren van positieve arbeidsmarkteffecten, maar worden tevens het meest getroffen door visuele hinder, negatieve
effecten op de ruimtelijke ordening (zoals doorsnijding van het landschap), geluidsoverlast en de sociale veiligheid.
Gevoeligheidsanalyses
We hebben gevoeligheidsanalyses uitgevoerd om na te gaan wat de effecten zijn van andere projecten op de rentabiliteit van de
Zuiderzeelijn. Daarnaast hebben we effecten van tegenvallers bij hogere investeringen en het gebruik van een hoge discontovoet
doorgerekend. De belangrijkste resultaten zijn:
» simultane uitvoering van Rondje Randstad. Door de synergie ontstaan er extra baten van de aanleg van de ZZL-MZB variant van ruim
450 miljoen gulden.
» bij het doortrekken van de magneetzweefbaan naar Duitsland (1x per uur) ontstaan extra baten van ruim 200 miljoen gulden.
» het niet aanleggen van de Hanzelijn leidt tot een daling van het aantal reizigers, waardoor de exploitatie-opbrengsten dalen. De
reistijdwinst voor de overige reizigers is extra groot, terwijl er ook extra indirecte effecten optreden. Per saldo leidt dit tot extra baten van
tussen de 20 en 750 miljoen gulden.
» het direct aantakken van Leeuwarden in de ZZL-IC en ZZL-HSL alternatieven resulteert niet in meer reizigers. Wel nemen de
reistijdwinsten toe; ze wegen echter niet op tegen de extra kosten. Per saldo is er een negatief effect van ruim 100 miljoen gulden.
» een hogere discontovoet en hogere investeringen resulteren in nog grotere maatschappelijke tekorten.
Conclusies
Alle onderzochte projectalternatieven resulteren in een negatief saldo, variërend van 1,5 tot 7,5 miljard gulden. Zowel de kosten als de
baten nemen toe wanneer het alternatief sneller is (hogesnelheidslijn, magneetzweefbaan). Het saldo van de snellere alternatieven is
echter negatiever dan van de langzamere alternatieven.
De regio’s die bediend worden door de alternatieven, profiteren per saldo van de aanleg. Andere regio’s daarentegen kennen negatieve
effecten. Op nationaal niveau resulteert dit niet in kosten en baten. Reizigers, bedrijven en consumenten profiteren van de lijn. De
omwonenden kennen positieve arbeidsmarktbaten, maar worden getroffen door onder meer geluidsoverlast, visuele hinder en andere
negatieve externe effecten. Een belangrijke conclusie is verder dat alle alternatieven bedrijfseconomisch niet rendabel zijn.
De gevoeligheidsanalyses tonen aan dat de aanleg van Rondje Randstad en de doorverbinding naar Duitsland extra baten genereren op
de Zuiderzeelijn. Dit zegt overigens niets over de kosten en baten van deze projecten zelf. Direct aantakken van Leeuwarden (zonder
overstap in Heerenveen) leidt per saldo tot een negatiever saldo.
De aanleg van infrastructuur is uiteindelijk altijd een politieke beslissing. Een kba verschaft de beleidsmaker beleidsinformatie, op basis
waarvan een afgewogen beslissing kan worden genomen. Het is uiteindelijk aan de politiek om te bepalen of posten waar economen
‘niets mee kunnen’, zoals een regionale herverdeling of mogelijke imago-effecten, opwegen tegen het berekende negatieve
maatschappelijke saldo.
1 CPB/NEI, Leidraad voor kosten-baten analyse, Den Haag/Rotterdam, 2000. Zie ook C.J.J. Eijgenraam, C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en
A.C.P. Verster, Evaluatie van infrastructuur, ESB, 28 april 2000, blz. 358-361, en P.W.L. Gerbrands en F.A. Rosenberg, Resultaten en
toepassingsgebied van OEEI, ESB, 28 april 2000, blz. 362.
2 Dit artikel is gebaseerd op: NEI, Kba van een snelle verbinding naar het Noorden, NEI, Rotterdam, 2000, http://www.hslzuiderzee.nl.
3 Projectorganisatie Zuiderzeelijn, Projectplan deel A: doelstellingen, resultaten en projectanalyse, Utrecht, 2000.
4 Ministerie Verkeer en Waterstaat, PriceWaterhouseCoopers en NEI, Business case van een snelle verbinding naar het Noorden,
Utrecht, 2000; TNO Inro, RUG, VU, TU Dresden, Indirecte effecten van de Zuiderzeelijn, Delft, 2000; Ministerie van Verkeer en
Waterstaat, Effecten van de Zuiderzeelijn, Utrecht, 2000, en http://www.hslzuiderzee.nl.
5 Railned, Referentienetwerk 2010, Utrecht, 1999.
6 In tegenstelling tot opmerkingen gedaan in: E. Boneschansker en P.H. Pellenbarg, Zweeftrein naar het Noorden: op zoek naar
argumenten, ESB, 10 november 2000, blz. 896-899.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)