De economie van lastenverschuiving
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4110, pagina 472, 11 juni 1997 (datum)
Rubrie k :
Reactie
Tre fw oord(e n):
belastingen
Dit artikel is een reactie op Naar een belastingkorting van L.G.M. Stevens.
Stevens’ voorstellen zijn erop gericht om het keurslijf van het huidige premie- en belastingstelsel te flexibiliseren ten behoeve van een
lagere wig aan de onderkant van het loongebouw. Terwijl Stevens de nadruk legt op technische aspecten, zal ik zijn betoog aanvullen
met overwegingen van economisch-politieke aard. Enerzijds ondersteunen deze overwegingen verschillende elementen uit Stevens’
betoog. Anderzijds geven ze aan dat lastenverschuiving ten behoeve van een lagere wig aan de onderkant al snel stuit op
inkomenspolitieke en economische restricties.
Lastenverschuiving
Gegeven de totale lastendruk impliceert een verlaging van de gemiddelde wig aan de onderkant van de inkomensverdeling een hogere
lastendruk voor andere groepen. De belangrijkste bijdrage wordt in Stevens’ voorstellen geleverd door ouderen met een aanvullend
pensioen meer belasting of premie te laten betalen (door de AOW te fiscaliseren of de premievrijstelling voor 65-plussers af te schaffen).
Daarnaast betalen alleenverdieners met een hoger inkomen het gelag doordat de (overdraagbare) heffingsvrije voet wordt vervangen
door een (overdraagbare) heffingskorting. Voor zover het progressie-effect van deze omzetting wordt aangewend voor wigverkleining
aan de onderkant, worden ook andere werkenden met een middeninkomen aangeslagen.
Bejaarden zwaarder belasten
Voor het verhogen van de lastendruk op bejaarden met een aanvullend pensioen is veel te zeggen. Het belangrijkste argument is de
toenemende heterogeniteit van de inkomensverdeling binnen generaties waardoor leeftijd een minder goede maatstaf wordt voor
draagkracht: meer ouderen zijn welgesteld en vele (laaggeschaalde) jongeren bevinden zich in een kwetsbare positie.
Een ander argument voor het verhogen van het tarief op aanvullende pensioenen is dat het de kunstmatige prikkel tot het uitstel van
inkomen via contractuele besparingen elimineert. Deze prikkel draagt middels het verschuiven van inkomen naar hogere leeftijd bij aan de
lage effectieve pensioenleeftijd en de lage arbeidsparticipatie van ouderen; het is aantrekkelijk om te sparen via financieel in plaats van
menselijk kapitaal.
Het overgangsprobleem
Het grootste probleem bij het zwaarder belasten van ouderen vormt de transitie. De overheid kan de huidige bejaarden met een
middeninkomen moeilijk plotsklaps zwaarder gaan belasten. Deze ouderen hebben zich immers ingesteld op een relatief laag tarief en
kunnen zich moeilijk aanpassen aan nieuwe spelregels. Stevens’ vraag waarom het kabinet niet gekozen heeft voor algehele fiscalisering
laat zich dan ook eenvoudig beantwoorden. Zo’n stap met grote inkomensgevolgen voor een beperkte groep ouderen zou het
vertrouwen aantasten in een betrouwbare overheid die stabiele spelregels waarborgt. Dit is één van de redenen dat het belasting- en
premiestelsel een keurslijf is: burgers hebben bij het nemen van lange-termijn beslissingen behoefte aan stabiele spelregels.
Vertrouwen in de overheid is een kostbaar goed en daarom duur. Het zwaarder belasten van reeds opge- bouwde pensioenrechten lijkt
aantrekkelijk. Zo’n belasting kent geen ontmoedigingseffecten: de getroffenen kunnen zich niet meer aanpassen aan de hogere heffing
door minder te gaan sparen of werken. Hoe langzamer de overheid de collectieve druk op aanvullende pensioeninkomens verhoogt, hoe
minder het profiteert van dit lump-sum karakter van de heffing en hoe meer de overheid zich beperkt tot heffing op nog op te bouwen
pensioenrechten, die jongeren nog wel kunnen ontgaan door minder te werken. De door het kabinet gekozen oplossing van geleidelijke
fiscalisering (maximering van het AOW premiepercentage met aanvullende financiering uit een rijksbijdrage) lijkt een redelijk compromis
tussen de verschillende overwegingen. Het recente besluit om de AOW-premie niet te maximeren op 15,4% maar op 16,5% om zo 65plussers met een aanvullend pensioen te ontzien, laat overigens zien dat zelfs het tempo waarmee het kabinet in eerste instantie de
AOW-premie wenste te fiscaliseren al snel op inkomenspolitieke problemen stuit.
Middeninkomens zwaarder belasten
De tweede manier om de lastenverlichting aan de onderkant te financieren drukt meer direct op de middenin- komens en de hogere
inkomens van (jongere) werkenden. Door de omzetting van de heffingsvrije voet in een heffingskorting nemen de gemiddelde tarieven
voor de midden- en hogere inkomens toe alsmede het marginale tarief voor inkomens rondom de grenzen van de inkomensschijven.
Stevens merkt terecht op dat de omzetting naar een heffingskorting de huidige structuur van marginale en gemiddelde tarieven niet hoeft
te beïnvloeden wanneer gelijktijdig de eerste schijf wordt verlengd. Toch lijkt hij een voorkeur te hebben om het progressie-effect van de
omzetting te benutten voor gerichte lastenverlichting voor de lage inkomensgroepen 1.
Voor prioriteit voor lastenverlichting aan de onderkant zijn trouwens niet alleen inkomenspolitieke maar ook economische argumenten
aan te voeren. De baten van een lage gemiddelde wig aan de onderkant betreffen het stimuleren van de vraag naar en het aanbod van
laagbetaalde arbeid. Deze baten worden belangrijker naarmate de overheid minder kan verwachten van andere instrumenten om de
participatie aan de onderkant te stimuleren, zoals het sanctiebeleid en een actief arbeidsmarktbeleid. De baten winnen ook aan belang
naarmate meer personen zich aan de onderkant van het loongebouw bevinden zodat meer personen profiteren van de grotere financiële
prikkels.
De kosten zijn, gegeven de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit, een hogere marginale en gemiddelde wig voor de
middeninkomens en een hogere gemiddelde wig voor de hogere inkomens. Deze kosten verliezen aan belang naarmate een heterogene
inkomensverdeling impliceert dat minder personen een middeninkomen verdienen en dat er zich een grotere groep boven dit
inkomenstraject bevindt. Een hoger marginaal tarief voor de middeninkomens impliceert namelijk dat men middelen kan verschuiven van
de relatief grote groep van hogere inkomens naar de lagere inkomens, zonder daarbij de marginale tarieven voor deze beide groepen te
hoeven verhogen 2.
Mobiliteit van arbeid
Daar staat tegenover dat de hoge gemiddelde wig voor hogere inkomens tot migratie kan leiden. Bovendien kan, in dynamisch
perspectief, de prikkel tot de accumulatie van menselijk kapitaal afnemen, zeker voor middenin- komens, zodat de inkomensverdeling
platter wordt. Verder zal de elasticiteit van het arbeidsaanbod van middengroepen toenemen naarmate arbeidspatronen flexibeler worden.
Met name de alleenverdieners met hogere in- komens krijgen het door Stevens’ voorstellen stevig voor hun kiezen. De heffingsvrije voet
van zowel hun partners als die van henzelf wordt minder waard. Daarbovenop worden ze tijdens pensioen nog eens stevig aangeslagen.
Stevens legt in de aanhef van zijn artikel de nadruk op de toenemende mobiliteit van niet alleen kapitaal maar ook arbeid. Naarmate de
mobiliteit van de hogere inkomens verder stijgt, neemt de speelruimte voor lastenverlichting aan de onderkant door lastenverschuiving
verder af. Dit illustreert eens te meer dat de grootste barrières voor het verlichten van lasten aan de onderkant door lastenverschuiving
niet zozeer technisch maar veeleer van inkomenspolitieke en economische aard zijn. De effectieve speelruimte om de werking van het
fiscale stelsel te verbeteren door lastenverschuiving is dan ook geringer dan Stevens suggereert
1 Overigens betreft de hiermee gepaard gaande herverdeling van hogere naar lagere inkomens, in tegenstelling tot wat Stevens
suggereert, ook de 65-plussers. De 65-plussers met alleen de AOW profiteren immers van de herverdeling naar de lagere inkomens via de
netto-netto koppeling.
2 De theorie van de optimale structuur van gemiddelde en marginale tarieven is geformaliseerd door J.A. Mirrlees, An exploration in the
theory of optimum income taxation, Review of Economic Studies, 1971, blz. 175-208.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)