Gelijke monniken, gelijke kappen
Aute ur(s ):
Cohen, M.J. (auteur)
Voorzitter van de werkgroep ‘Markt en Overheid’.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4110, pagina 467, 11 juni 1997 (datum)
Rubrie k :
Column
Tre fw oord(e n):
publieke, sector
In het recente verleden groeide de overtuiging dat de publieke sector de economie in de weg zat en teveel middelen vergde.
Bezuinigingen werden onafwendbaar en overheidstaken afgestoten of op afstand geplaatst. Organisaties met publieke taken kregen
daarbij vrij spel om marktactiviteiten te ontwikkelen. Dat leidde ertoe dat andere marktpartijen zich gingen beklagen over oneerlijke
concurrentie vanwege een lichter belastingregime en bepaalde (financiële) voorrechten. Gebrek aan inzicht over de vraag hoe en op
welke schaal overheidsdiensten en -instellingen zich op de markt begaven alsmede de genoemde klachten brachten het kabinet ertoe
een interdepartementale werkgroep in het leven te roepen om het verschijnsel nader te analyseren en om voorstellen te doen hoe
daarmee om te gaan. Deze werkgroep ‘Markt en Overheid’ heeft onlangs zijn eindrapport aan het kabinet aangeboden. Het kabinet
heeft het op hoofdlijnen onderschreven en aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II, 1996/97, 24036, nr. 45).
Een belangrijke constatering uit het rapport is dat er nogal wat ongelijke concurrentiecondities zijn, en dat een aantal daarvan uiterst
lastig is op te heffen. Een financieel voordeel kan ontstaan door de afwezigheid van heffing van vennootschapsbelasting. Ook de BTW
en het gebruik van subsidies voor publieke taken of van revenuen uit de publieke taak ten bate van commerciële marktactiviteiten
kunnen leiden tot ongelijke concurrentiecondities. Publieke kapitaalverschaffers hoeven zich niet door marktcondities te laten leiden,
sommige publieke ondernemers beschikken over productiemiddelen die niet marktconform worden gebruikt en ondervinden voordelen
door gegevensbestanden van klanten uit hoofde van de publieke taak. De toepasselijkheid van arbeidsvoorwaarden kan zowel een
voordeel als een nadeel zijn. Een reden voor marktvoorsprong kan ook zijn het aanbieden van zowel marktactiviteiten als daarmee
samenhangende toezichthoudende taken.
Hoe nu om te gaan met deze ongelijke concurrentiecondities? Organisaties met Exclusieve of bijzondere Marktrechten, oftewel OEMs
zoals de werkgroep ze gedoopt heeft, moeten zich in eenzelfde concurrentiepositie bevinden als private ondernemingen wanneer zij zich
op open markten begeven: gelijke monniken, gelijke kappen. Omdat het mededingingsrecht niet of onvoldoende in staat is vooraf een
gelijk speelveld te creëren, is er naar het oordeel van de werkgroep reden om nadere regels te stellen.
De hoofdregel is dat publieke en private taken in beginsel in gescheiden organisaties moeten plaatsvinden, omdat voor het functioneren
in één organisatie geen gelijke concurrentiecondities kunnen worden bewerkstelligd. Als publieke en private activiteiten weliswaar in
aparte rechtspersonen zijn ondergebracht, maar er sprake blijft van één entiteit, dan kan de publieke moeder de dochter de bal blijven
toespelen en kunnen ‘economies of scope’ worden bereikt door publieke exclusiviteit. Deze hoofdregel kent uitzonderingen, nl. wanneer
het algemeen belang uitdrukkelijk gediend wordt met een combinatie van publieke taakuitoefening èn opereren op een open markt.
De werkgroep heeft vier van die uitzonderingen getraceerd. De eerste doet zich voor wanneer marktactiviteiten onlosmakelijk verbonden
zijn met de publieke taakvervulling, zoals het vervaardigen van producten in sociale werkplaatsen. De tweede groep uitzonderingen
bestaat wanneer voor het uitvoeren van een overheidstaak om technische of operationele redenen een zodanige minimumcapaciteit aan
productiemiddelen nodig is dat er sprake is van onbenutte restcapaciteit. Denk aan een militair vliegveld dat niet de gehele dag voor
publieke doelen wordt gebruikt. De derde groep uitzonderingen betreft die gevallen waarin overheidstaken onder concurrentie geplaatst
worden. In de periode tussen het besluit en de effectuering daarvan is scheiding van taken niet noodzakelijk. De vierde
uitzonderingsgrond geldt voor de kennisinfrastructuur, wanneer de combinatie van contractonderzoek met publiek gefinancierd
onderzoek tot meerwaarde leidt.
Voorstanders van hybride organisaties, dus met een publieke en een private poot, vinden de voorstellen van de werkgroep te ver gaan
en zelfs contraproductief. Zij vinden dat de tucht van de markt ook binnen de publieke sector geïntroduceerd kan worden en dat de aldus
af te dwingen bedrijfsmatige attitude een goede uitwerking kan hebben op de vervulling van de publieke taak. Deze redenering is minder
dwingend dat zij lijkt. Een bedrijfsmatige cultuur kan ook geïntroduceerd worden door meer vrijheid te creëren aan de middelenkant
(arbeid, productiemiddelen), of door het onder concurrentie plaatsen van de kerntaak. Bovendien kunnen hybride organisaties van twee
walletjes eten en van twee werelden genieten: de zekerheden van het publieke domein en de vrijheid van de markt. Daarbij blijft
onduidelijk wie de winsten incasseert of voor verliezen opdraait: de private organisatie of de belastingbetaler. Hybride organisaties zijn
naar hun aard onhelder: daarom is een ‘in beginsel niet’-houding te prefereren boven een ‘in beginsel wel’. Dat dwingt tot argumenten
waarom men wenst te kiezen voor een hybride en legt de verantwoordelijkheid daarvoor waar hij hoort: niet bij de organisatie maar bij de
politiek.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )