Europese integrate vraagt
om een nieuw staatsbestel
W.S.P. Fortuyn*
E
uropese integratie brengt voor Den Haag een sluipende soevereiniteitsoverdracht
met zich mee, zowel naar Brussel als naar lokale overheden. Om ditproces in
goede banen te leiden is een rigoreuze hervorming van bet staatsbestel vereist.
Deprovincies dienenplaats te maken voor vijf Europese regie’s met vergaande
bevoegdheden. In Den Haag dient een gestroomlijnd zakenkabinet te zetelen dat, in
nauw overleg met de regie’s en Brussel, de hoofdlijnen uitzet. Het bedrijfsleven heeft
met de overschakelijking op ‘business units’ en netwerkverbanden aangegeven dat
ingrijpende bestuurlijke veranderingen nodig en mogelijk zijn. De miljoenennota
biedt hiervoor echter bedroevend weinig aanknopingspunten.
Inleiding
Er is iets opmerkelijks aan de hand met al het spreken over verdergaande integratie van het Europa
der naties door de Nederlandse regering. Er wordt
een monetaire en politieke unie opgetuigd in het
verband der EG en vastgelegd in het Verdrag van
Maastricht, maar rnaatschappij en overheidsorganisatie zijn zeker nog niet gereed gemaakt om een dergelijk verdrag te accommoderen. De Nederlandse
politiek doet daar weinig of niets aan. Een uitgebreid maatschappelijk debat om een draagvlak te
creeren voor een dergelijke vergaande ingreep in de
organisatie van de rnaatschappij en het openbaar bestuur wordt niet gevoerd. Een dergelijk debat is
hoogst noodzakelijk. Als er een land niet gereed is
voor het grote Europese avontuur dan is het ons
land wel. Er is een hoop te doen met name op sociaal, politiek en cultured gebied en het is hoog tijd
dat de politiek de handen eens uit de mouwen
steekt.
In het hierna volgende zal ik dit thema uitwerken
voor het openbaar bestuur van ons land. Alvorens
mijn voorstellen op dit gebied te presenteren, zal ik
eerst ingaan op relevante ontwikkelingen in het bedrijfsleven. De organisatorische veranderingen die
daar plaatsvinden kunnen als voorbeeld dienen voor
wat ik voorsta voor het Nederlandse staatssbestel.
Business-units en netwerkorganisaties
Aan het einde van de jaren zeventig en het begin
van de jaren tachtig besteedt de managementliteratuur erg veel aandacht aan nieuwe organisatiestructuren voor ondernemingen. De stuwende kracht
achter deze veranderingsgezindheid is de snelle opkomst van de informatica. Het implementeren van
technologische verworvenheden vooronderstelt een
andere structuur van de arbeidsorganisatie in ondernemingen. Het Fordisme en Taylorisme, die leidden
tot organisatiestructuren van de massaproduktie en
massaconsumptie, blijken niet meer te voldoen. De
hierarchische opzet van de arbeidsorganisatie met
zijn zo precies mogelijke taak- en bevoegdheidsomschrijvingen komt in toenemende mate haaks te
staan op de vereisten die een optimale gebruikmaking van de mogelijkheden van de informatica aan
de arbeidsorganisatie stellen. In de nieuwe situatie
is juist een minder hierarchische ordening met grotere bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor
de individuele medewerkers van belang. Het inzicht
breekt meer en meer door dat in de informatiemaatschappij het ‘human capital’ van de onderneming de
belangrijkste produktiefactor is. Plattere arbeidsorganisaties worden ingericht en de werknemer evolueert tot medewerker en in de modernste organisaties zelfs tot mede-ondernemer. Grote centralistisch
geleide ondernemingen vormen zich langzamerhand om tot een samenstel van ‘business- units’ die
opereren in netwerkverbanden.
Deze omvorming stelt zowel de interne organisatie
als de positie van de hierarchic in de organisatie
voor grote problemen. Problemen die vooral cultureel van aard zijn. Het management op het niveau
van de ‘business-units’ heeft te leren dat het binnen
kaderstellingen geheel en al verantwoordelijk is
voor de resultaten. Het is niet meer mogelijk om te
wachten op aanwijzingen van hogerhand of zich te
verschuilen achter de hoger geplaatste in de hierarchic. Het topmanagement moet leren delegeren; de
vrij gekomen tijd dient ten goede te komen aan strategieontwikkeling en -bepaling.
Het bedrijfsleven zit nog volop in dit veranderingsproces. Er wordt niet meer aan getwijfeld dat de toekomst toebehoort aan ‘business-units’ die in net-
* De auteur is bijzonder hoogleraar aan de Faculteit der
Sociale Wetenschappen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
werkverbanden werkzaam zijn. Wel is er steeds
meer aandacht voor het beheersen van ‘businessunits’ in het verband van de grote onderneming. De
ultieme consequentie van het werken met ‘businessunits’ is immers dat deze binnen bepaalde randvoorwaarden gerechtigd zijn om het verband van de grote onderneming te verlaten indien zij daar niet
langer de profijtelijkheid van inzien. Met name het
topmanagement heeft hier veel moeite mee. Wordt
deze consequentie wel aanvaardt, hetgeen naar
mijn mening op termijn onvermijdelijk is, dan moet
het topmanagement de aangesloten ‘business-units’
dag in dag uit overtuigen van de profijtelijkheid van
het deel uitmaken van dit grotere geheel.
Naast markt en telematicaontwikkelingen is er ook
een dieper reikende oorzaak van deze massieve ont-
wikkeling richting business-units en netwerkorganisaties. Deze moet gezocht worden in de emancipatie van de werknemer. Scholing en toenemende
mondigheid dragen er belangrijk toe bij dat mensen
minder afhankelijk worden en grotere verantwoordelijkheid willen dragen. Daarnaast zorgt de
sprongsgewijze toename van de mobiliteit ervoor
dat mensen zich minder hechten aan traditionele
voegdheidstoeeigening. Zo ontwikkelt zich momenteel een vorm van gedeelde soevereiniteit als uitkomst van een betrekkelijk blind proces. De centralistische nationale staat evolueert in de richting van
een decentrale staat waarbij de soevereiniteit wordt
gedeeld met Brussel en de regie’s. Door het blinde
karakter van dit evolutieproces en doordat de politick dit onvermijdelijke proces niet regelmatig in het
brandpunt van de politieke discussie plaatst, past
het openbaar bestuur zich in onvoldoende mate
aan, aan deze nieuwe zich ontwikkelende realiteit.
Daardoor worden operaties als de grote efficiencyoperatic, de dereguleringsoperatie, de toekenning
van belastinggaringsmogelijkheden aan lagere overheden en de herinrichting van het binnenlands bestuur niet in het juiste perspectief geplaatst. In al
deze processen ontbreekt meer of minder ostentatief het perspectief der EG en dat der decentralisatie
van het openbaar bestuur in het kader van de ontwikkeling van regie’s.
Herindeling in Europese regie’s
turen, die de medewerkers in de gelegenheid stel-
De bevoegdhedenverdeling tussen Brussel en Den
Haag vooronderstelt een krachtig lokaal bestuur,
zonder dat is zowel Brussel als Den Haag krachteloos en dat in toene mende mate. Ik stel voor het
probleem van de versnipperdheid en de somtijds
daarmee samenhangende gebrekkige besluitvor-
len om zich binnen de kaders van de organisatie
ming en het tekort aan daadkracht, als volgt op te
optimaal te ontplooien. Overigens een wederzijds
lessen. We schaffen de provincies af. Daarvoor in
de plaats komen zeer krachtige Europese regie’s
(Euregio’s) die op strategisch niveau over veel meer
bevoegdheden beschikken dan de huidige provincies. Delegatie van rijkstaken met een regio- en gemeente-overschrijdend karakter vindt zondermeer
verbanden en organisaties. Het is niet langer meer
een prae om jarenlang bij dezelfde organisatie werkzaam te zijn. Dat vereist aangepaste organisatiestruc-
belang. De geemancipeerde, individualistische, calculerende burger/medewerker is niet langer meer
een uitzondering maar vormt veeleer de regel. Onze
maatschappij is daar nog onvoldoende op ingesteld.
Nationale soevereiniteit onder druk
Sedert het verdrag van Rome, in 1956 geratificeerd,
heeft er een constante stroom van overdracht van
bevoegdheden van de lidstaten naar Brussel plaats
gevonden, met als voorlopig sluitstuk de vervolmaking van de interne markt in de loop van 1993 en
het voeren van een uniform mededingingsbeleid.
Op monetair terrein ligt nog een Europese Centrale
Bank en een Europese munt in het verschiet.
aan hen plaats. Het land wordt daartoe opgedeeld
in vijf Euregio’s:
1. De Euregio Noord-Nederland, omvattende de huidige provincies Friesland, Groningen en Drenthe alsmede de Noord-Oostpolder;
2. De Euregio Midden-Nederland, omvattende de
Dit in tegenstelling tot bij voorbeeld landen als En-
provincies Gelderland en Overijssel en Oostelijk Flevoland;
3. De Euregio Zuid-Nederland, omvattend de provincies Limburg en Brabant tot vlak voor Breda.
Deze Euregio zou samen kunnen gaan met de aangrenzende regie’s rond Luik en Aken.
4. De Euregio Noordelijke Randstad, omvattend de
geland en Frankrijk. Voor een deel is deze bevoegd-
provincies Noord-Holland en Utrecht en Zuid-Hol-
heidsoverdracht ook weinig zichtbaar, omdat de uitvoering van de bevoegdheden vaak is opgedragen
aan de nationale departementen. Het meest in het
land tot iets voorbij Leiden, alsmede Zuidelijk-Flevoland en wellicht straks de Markerwaard;
5. De Euregio Zuidelijke Randstad, omvattend de
rest van de provincie Zuid-Holland, de provincie
Zeeland en Breda en het deel ten westen van Breda
van de provincie Brabant. Deze Euregio houdt uitdrukkelijk de mogelijkheid open van het toetreden
van Antwerpen op termijn.
De bevolking van een Euregio kiest rechtstreeks het
haar vertegenwoordigende orgaan, dat uit zijn midden een dagelijks bestuur vormt. De voorzitter van
het dagelijks bestuur en van de vergadering der
volksafgevaardigden wordt rechtstreeks door de re-
De overdracht van bevoegdheden aan Brussel is
een sluipend proces, waar zeker in ons land geen
principiele politieke discussies over zijn gevoerd.
oogspringend is dat gebeurd bij het landbouwbe-
leid, waar het Ministerie van Landbouw, Visserij en
Natuurbeheer naast een rol in de uitvoering van nationaal beleid ook een gewichtige rol vervult bij de
uitvoering van in Brussel vastgesteld beleid. Ondertussen heeft deze sluipende overdracht van bevoegdheden wel tot gevolg dat de nationale soever-
einiteit afkalft.
De nationale soevereiniteit staat echter ook van binnenuit onder druk. In vrijwel alle lidstaten ontwikke-
len zich regie’s die een deel van de nationale bevoegdheden naar zich toe trekken. Ten onzent
gebeurt dit door provincies, maar vooral ook door
de grote steden. Ook hier is sprake van een sluipend proces van bevoegdheidsoverdracht c.q. be-
ESB 16-9-1992
gionale bevolking gekozen. Om de flexibiliteit van
het binnenlands bestuur te optimaliseren, heeft men
binnen de Euregio de bevoegdheid om regie’s in te
stellen. Deze regie’s kunnen nationale grenzen overschrijden. In dat geval wordt daartoe besloten door
889
de besturen van de Euregio’s die dat aangaat. Bij de
Het kabinet zetelt bij elkaar in een regeringsge-
verdeling van bevoegdheden zal overheveling van
bouw. Ministers verblijven dus niet op departementen maar verblijven in de regeringszetel, alwaar zij
worden bijgestaan door een kleine persoonlijke
bevoegdheden plaatsvinden van Euregionaal en ge-
meentelijk niveau naar dat van de betreffende grensoverschrijdende regio. Hoe en in welke mate wordt
uiteindelijk beslist door het Euregionale bestuur, dat
immers ook beslist over de installing van de regio
zelf. Ook het vertegenwoordigende orgaan der regio
wordt rechtstreeks door de bevolking gekozen. Zij
kiezen uit hun midden een dagelijks bestuur.
De kleinste bestuurlijke eenheid, ten slotte, is de gemeente. Er wordt naar gestreefd de gemeente niet
veel groter te doen zijn dan 20 000 inwoners. Daarmee kunnen vele reeds opgeheven gemeenten op-
nieuw worden ingesteld. Op dit niveau gaat het er
niet zozeer om, om parlementje te spelen, maar om
een zo rechtstreeks mogelijke vertegenwoordiging
van de bevolking. Vandaar dat de eenheden zo
klein als mogelijk dienen te zijn, om dat recht-
staf. Deze staf wijzen ze zelf aan bij hun aantreden
en verdwijnt weer bij hun aftreden.
Aan het hoofd van een departement, in mijn visie
van binnenlands bestuur niet groter dan driehonderd
hooggeclassificeerde ambtenaren, staat een zakelijk
en een politick directeur. De politiek directeur valt
direct onder de minister die het aandachtsgebied
waarin het departement valt bestiert. De zakelijk directeur is voor de uitvoering van het beleid afhankelijk van de aanwijzingen ter zake van de politiek
directeur. De politiek directeur krijgt de titel van
staatssecretaris en verdwijnt op het moment dat de
minister verdwijnt. De staatssecretaris nieuwe stijl is
echter geen zelfstandige politieke functionaris. De
staatssecretaris heeft in het parlementaire debat
streekse contact ook daadwerkelijk te waarborgen.
Het spreekt voor zich dat in cleze kleine eenheden
slechts een toelichtende rol, de politieke rol wordt
enkel en alleen door zijn minister gespeeld.
de dingen gebeuren die dicht aangedrukt liggen tegen het dagelijkse leven van de burger. De zaken
van strategisch belang worden immers geregeld op
clusters gemaakt op basis van politieke keuzen en
Binnen de aandachtsgebieden worden probleembesluitvorming. Deze probleemclusters worden aan-
het niveau van de regio of de Euregio.
gestuurd door een projectmanager, die direct onder
Het werken in kleine business-units en het opereren
van deze units in het raam van strategische netwer-
de verantwoordelijke minister valt en daaraan ook
rechtstreeks rapporteert. Dit is het flexibele stuk van
ken kan hier als nuttig voorbeeld dienen. Ook op
deze manier wordt het kleine en overzichtelijke,
kortom de menselijke maat, gecombineerd met de
voordelen van de grotere schaal.
het politieke bestuur. Probleemclusters kunnen telkens opnieuw worden gedefinieerd en door een
projectmanager worden gerund. Probleemclusters
Het is van het grootste belang dat de verschillende
bestuursniveau’s, zoals door de commissie De Kam
is bepleit, over een eigen belastinggaringsgebied beschikken. Er dient dus een verdeling te komen van
de belastinginning over de niveaus van: Brussel, Den
Haag, de Euregio, de regio en de gemeente. Om de
burger niet in de situatie van de bekende citroen te
plaatsen en de overheden niet uit te dagen om als
citroenpers te gaan functioneren, is het de Tweede
Kamer der Staten Generaal die jaarlijks op voorstel
van de regering beslist hoe hoog de totale lastendruk
op de burger maximaal mag uitvallen. Het Euregionale bestuur zorgt er vervolgens voor dat de maximumgrens van de totale lastendruk, zoals vastgelegd door
de Tweede Kamer, niet wordt overschreden. Mocht
dit onverhoopt toch gebeuren dan staat de burger
beroep open bij de Raad van State.
Regeren op zijn Europees
Bezien in het licht van ingrijpende modernisering
van het openbaar bestuur, wil ik pleiten voor een
zakenkabinet met een losse parlementaire binding.
Een kabinet bevolkt door mensen die hun sporen
op het gebied van het moderniseren ruimschoots
hebben verdiend. Een kabinet van heldere, creatieve en vooral ook moedige mensen. Dit kabinet bestaat uit ten minste negen en ten hoogste elf perso-
nen. De ministers in het kabinet zijn geen hoofden
meer van departementen maar beheren een aandachtsgebied. Naast het aandachtsgebied waar zij
de eerste verantwoordelijkheid voor dragen hebben
zij een aandachtsgebied waarvoor zij tweede verantwoordelijke zijn. Dit is liefst een niet-aanpalend gebied. Op die manier houden we het fris en krijgt de
eerst verantwoordelijke ook binnen het kabinet vol-
doende en gestructureerd tegenspel.
zijn dus per definitie tijdelijk van aard en staan als
zodanig tegenover de departementen die de meer
stabiele segmenten van het politieke bestuur uitmaken. Indien een minister clat nuttig oorcleelt kan hij
zich in zijn verkeer met het parlement laten verge-
zellen door een of meer van zijn projectmanagers.
ons land en de politick van harte. Dan komen die
andere gezichten vanzelf.
Er dient overigens nauwlettend op te worden toegezien dat de bestaffing van de projectmanager zeer
beperkt blijft. Het is nu juist zijn taak om de stabiele
Slot
segmenten van het politieke bestuur, de departe-
van binnenlandsbestuur en landsbestuur geschoeid
menten, zover te krijgen dat ze gezamenlijk en op
elkaar afgestemd het probleem te lijf gaat. Het is
geenszins de bedoeling dat de projectstaf van de
op Europese leest. Het betreft hier slechts een
‘grand design’, een voorzet om de gedachten te bepalen. Het uitwerken van een concreet plan langs
boven aangegeven lijnen vergt nog veel denkwerk.
projectmanager ook het op te lossen probleem gaat
oplossen.
Dit kabinet nieuwe stijl gaat echt regeren op hoofd-
In het voorgaande heb ik een ruwe schets gegeven
Voorafgaande aan mijn voorstellen heb ik een kor-
een ‘grand design’ behoeven. De regering wordt het
hart van de strategische beleidsvorming in dit land.
te verhandeling gegeven over ‘business-units’ en
het werken in netwerkorganisaties en over de oorzaken die tot deze veranderingen in de arbeidsorganisaties hebben geleid. Het is naar mijn mening
evident dat de overheidsorganisatie niet aan soortgelijke veranderingen ontkomt. Ook daar biedt de
‘business- unit’ en het werken in netwerkorganisaties de oplossing voor het bureaucratieprobleem in
het algemeen en in het bijzonder de daaruit voortvloeiende in flexibiliteit, inefficientie en proces- en
Een centrum van creativiteit, nieuwe ideeen en voor-
procedure gerichtheid instede van doelgerichtheid.
al inspiratie. Er zal in de eerste plaats worden geregeerd door te overtuigen. lets opleggen functioneert
slechts als sluitstuk. Er zal dus in eerste instantie
Sterker nog, mijn ruwe schets van het binnenlanclsen landsbestuur nieuwe stijl valt helemaal niet uit
te voeren met de huidige sterk verbureaucratiseer-
lijnen en vooral in een Europees kader en in nauw
overleg met Brussel. Immers, een flink deel van de
uitvoerende taken wordt overgedragen aan de in te
stellen Euregio’s. De landsregering kan zich dan vol-
ledig concentreren op de taken die niet op Euregioniveau kunnen worden afgewikkeld, op de taken
die samenwerking tussen Euregio’s vereisen danwel
een collegiale omgang zijn met de Euregionale besturen. De regering zal daarin alle voormelde taken
inbrengen en zonodig wijzen op tekortkomingen en
kortzichtigheid van het Euregionale bestuur.
Indien het binnenlands bestuur wordt gewijzigd
langs de lijnen zoals door mij geschetst, dan ligt het
voor de hand om de samenstelling van de Eerste Ka-
de organisatie van het openbaar bestuur. Een groot
veranderingsproces is dus noodzakelijk, waarbij
het van belang is om dat niet alleen intern te richten maar ook door de creatie van externe drukfacto-
ren onder tempo te plaatsen. Dat laatste betekent
een stelselmatig breken van het monopolie op overheidsdienstverlening door overheidsdiensten. Dat
mer daarop af te stemmen. Ik stel voor om tot de
kan door het particuliere bedrijf toe te laten op de
Eerste Kamer nieuwe stijl qualitate qua toe te laten
traditionele markten van de collectieve sector en
alle voorzitters van de dagelijkse besturen van de re-
door overheidsdiensten te privatiseren. Uitkomst
gio’s en Euregio’s, alsmede een selectie uit de burge-
van dit veranderingsproces zal zijn met aanzienlijk
minder mensen een betere dienstverlening en een
verschuiving van overtollige ambtenaren naar
meesters totdat het aantal van 75 zetels is bezel. De
selectie van burgemeesters zou kunnen gebeuren
mede aan de hand van een soort gemeenteclassificatie, zodat elke soort gemeente in ieder geval vertegenwoordigd is. De Eerste Kamer wordt hierdoor de
vertegenwoordiger van het lokale bestuur en vormt
zodoende de correctiemogelijkheid op het landsbestuur. Hiermee krijgt de Eerste Kamer direct een zinnige rol toebedeeld in het parlementaire spel.
dienstverlening in de particuliere sector, die op zijn
beurt zijn markten drastisch ziet uitgebreid in de
richting van die van de collectieve sector. Voor de
burger betekent dit minder algemene heffingen en
meer betalen voor de specifieke diensten waarvan
hij gebruik maakt.
Verweer in de trant van: in landen als Duitsland en
Al deze hervormingsvoorstellen hebben slechts een
Frankrijk is het openbaar bestuur nog veel sterker
doel: het herstel van de regiefunctie van de politick.
verbureaucratiseerd dan in ons land, zal ons niet hel-
Het is haar taak bij uitnemendheid om mensen, on-
pen. Een klein dienstverlenend land als het onze
dernemingen, instellingen en organisaties bijeen te
brengen, wanneer dat nodig is om iets van algemeen belang te realiseren. Die regiefunctie is in dis-
kan zijn riante economische positie slechts behouden en wellicht verbeteren, indien het voorop loopt
qua flexibiliteit en qua optimalisering van zijn enige
krediet geraakt, terwijl we hem heel hard nodig heb-
kapitaal: het human capital.
ben ten behoeve van de modernisering van ons
land op tal van gebieden. De markt, mensen, instellingen, bedrijven en organisaties kunnen van alles,
Het behoeft geen betoog dat ik in de miljoenennota
voor deze mijns inziens dringend noodzakelijke hervormingsoperatie weinig tot geen aangrijpingspun-
behalve boven zichzelf uitstijgen en gemeenschap-
ten heb aangetroffen. Het is met het kabinet-Lub-
pelijke belangen en doelen formuleren. Dat gaat uiterst moeizaam en daar ligt precies de taak van de
bers III gesteld zoals de HP-De Tijd dit zo treffend
uitdrukte: het was niks, het is niks en het wordt
niks. Er wordt keurig boekgehouden en zelfs op de
winkel gepast, maar van regeren is geen sprake.
Laat staan dat men de mensen in het land inspireert
om zichzelf eens flink bij de kladden te pakken en
politick: de formulering en de behartiging van datgene wat zij ziet als het algemeen belang. Daarover de
regie voeren dat is haar taak. Dat deze regievoering
niet kan zonder publiek debat is in onze geemanci-
peerde en geindividualiseerde samenleving evident.
Daarom is de taak van de politick niet alleen om te
regisseren en te besturen, maar vooral ook om het
publieke debat te inspireren en te organiseren en de
agenda daarvoor aan te reiken. Deze functie gun ik
ESB 16-9-1992
zich in te stellen op de nieuwe tijd, die, hoe men
het ook wendt of keert, zal worden bepaald door de
bakermat van de westerse beschaving: Europa.
W.S.P. Fortuyn