Erger dan tollenaars
Dit jaar heeft minister Alders zijn Notitie Bekostiging
Milieubeleiduitgebrachi. Een boeiend stuk waarin
onder andere wordt ingegaan op enkele punten van
kritiek van de Tweede Kamer op thans bestaande
onzuiverheden in de toepassing van het principe
‘de vervuiler betaalt’. Enkele van die kritiekpunten,
die ook thans weer in de politieke discussie aan de
orde zijn, heb ik nooit goed begrepen. De Kamer
heeft er bij voorbeeld moeite mee dat de opbrengst
van de bestemmingsheffing op brandstof niet ten
voile ten goede komt aan de groep vervuilers die de
heffing opbrengt. So what? Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wordt vaak nogal eng gekoppeld aan de
gedachte van een bestemmingsheffing. Men veronderstelt dat dit beginsel inhoudt dat indien vervuilers van groep X moeten betalen, dat dan de opbrengst wordt aangewend voor de bestrijding van
de vervuiling van X. Dat is een onzuivere gedachte.
Het kan uit milieu-oogpunt veel rendabeler zijn om
vervuilers X te laten betalen en de opbrengst aan te
wenden voor de bestrijding van een ander type vervuiling.
Een boeiend element in de Notitie is de drietrapsraket in het principe de vervuiler betaalt.
De eerste trap is het principe de vervuiler betaalt m
zijn zuiverste vorm: via directe regulering wordt de
vervuiler gedwongen op eigen kosten maatregelen
te nemen.
In de tweede trap gaat het om een uitwerking van
het genoemde beginsel via specifieke bestemmingsheffingen. Omdat een heffing wordt gelegd op een
identificeerbare groep vervuilers wordt hier gesproken van vervuilers betalen. De toevoeging is: “De
opbrengst van de heffing zal worden benut voor
het (mede) bekostigen van door of ten behoeve
van die groep te treffen voorzieningen”. Die toevoeging, dat moge nu duidelijk zijn, lijkt mij niet logisch: waarom geen heffing gelegd op een specifieke groep vervuilers, waarbij de opbrengst wordt
benut in een andere sfeer? Dat laatste staat de wetgever vrij om te bepalen. Op die manier kan een
hoger welvaartsoptimum worden bereikt dan zonder die toevoeging.
De derde trap wordt aangeduid als vervuiling betaalt. Het gaat in dit geval om een algemene bestemmingsheffing voor een milieudoel, waarvan de kosten niet individueel kunnen worden toegerekend en
dus omgeslagen worden over “het collectief van vervuilers”. Als toepassing wordt genoemd de heffing
op brandstoffen waarvan de opbrengst wordt benut
voor de bekostiging van milieu-uitgaven.
Een merkwaardige zaak is dat bij de tweede trap de
mogelijkheid wordt geopperd dat een specifieke
bestemmingsheffing geen belastingkarakter hoeft
te hebben, waarbij het dan gaat om een retributie
of bijdrage. Minister Alders schrijft dan: “In zo’n geval kan een privaatrechtelijke instantie de heffing
opleggen en invorderen”. Een privaatrechtelijke
heffing?
Uit de Evangelien kennen we het verschijnsel van
de tollenaar: een private functionaris aan wie de in-
ESB 13-11-1991
ning van de keizerlijke belasting
was uitbesteed. Dit ging in de
vorm van een concessie. Tegen betaling van een bepaald bedrag kon
de tollenaar zijn gang gaan en zoveel mogelijk voor zich zelf binnen
zien te krijgen. Die privatisering
van belastinginning was velen een
gruwel.
De hierboven besproken situatie is
nog erger, omdat niet alleen de inning doch ook de oplegging en aanslag worden geprivatiseerd. Bij eerste lezing geloofde ik mijn ogen
niet: zo’n praktijk is toch direct in
strijd met de Grondwet?
Enig nader onderzoek bracht het
volgende aan het licht. Het Rijk
wil de collectieve lasten niet te veel laten stijgen en
wil het financieringstekort verlagen. Daartoe worden onder andere subsidies in de energiesfeer ‘afgebouwd’. Tegelijk heeft het Ministerie van Economische Zaken met de energiedistributiebedrijven
geregeld dat deze overheidsmonopolies tal van subsidies gaan geven aan gezinnen en bedrijven en andere organen, gericht op milieuplannen. Het kan bij
voorbeeld gaan om subsidies aan huishoudens voor
spaarlampen en isolatie, of om subsidies aan bedrijven voor isolatie of warmtevoorziening (zie onder
andere Uitgangspunten voor het eerste Milieu Actie
Plan van de energiedistributiesector). De subsidies
worden voor ongeveer de helft betaald uit een subsidie van EZ en voor de rest door de sector zelf. De
energiedistributiebedrijven mogen daartoe op de
prijs van het aardgas een opslag leggen. Die opslag,
daar gaat het om!
Grapperhaus heeft ooit in dit blad uiteengezet waarom winsten van overheidsmonopolies op een lijn
staan met belastingen. Hier gaat het om belastingen
opgelegd door en gei’nd door energiedistributiebedrijven – overheidsmonopolies, wat hun rechtspersoon ook is. De regering noemt het retributies
die opgelegd en gei’nd worden door privaatrechtelijke instellingen, maar door een knol een citroen te
noemen, is er nog geen citroen van gemaakt. Economisch is het een belasting. Opvallend is het dat in
de sector zelf ook gewoon gesproken wordt van
een milieuheffing. Lees bij voorbeeld het Jaarplan
1992van het GEB Rotterdam: “De opbrengst (…)
van de heffing op het tarief voor warmte komt ten
goede aan verbetering van de rentabiliteit van het
produkt warmte”.
Gaat het hier om een volstrekt nieuwe vorm van debudgettering, namelijk niet aan de uitgavenzijde
maar aan de collectieve-lastenzijde? Ik ben geneigd
om die vraag met ja te beantwoorden. De consequentie lijkt mij de stelling dat de regering handelt
in strijd met de Grondwet. Het wachten is nu op de
burger die voor de rechter zijn rekening met MAPtoeslag aanvecht.
P.R BoorsmH
1127