Arbeidsverhoudingen by de
overheid, de toekomst in beeld
De arbeidsverhoudingen bij de overheid verkeren in een overgangsfase. Het overlegmodel
maakt geleidelijk plaats voor een onderhandelingsmodel. Volgens de auteur verdient het
aanbeveling de arbeidsvoorwaarden net als in het bedrijfsleven meer decentraal vast te stellen.
PROF. DR. W. VAN VOORDEN*
Het is niet overdreven te stellen dat de laatste jaren de
arbeidsverhoudingen bij de overheid in vergelijking met het
stelsel van arbeidsverhoudingen in de marktsector de grootste dynamiek vertonen. Arbeidsmarktspanningen, afwezigheid van koppeling met de inkomensontwikkeling in de
marktsector en geringe inkomensverbeteringen hebben niet
alleen bij de betrokkenen de actlebereidheid gevoed maar
ook bij de beleidvoerders de geesten vaardig gemaakt meer
adequate verhoudingen te ontwerpen. Het veranderingsproces is nu zo ver gevorderd dat de weg terug lijkt afgesloten,
terwijl een nieuw stelsel nog slechts in embryo aanwezig is.
De arbeidsverhoudingen bij de overheid verkeren daarmee
in een cruciate overgangsfase. Weliswaar is op basis van de
huidige stand een bepaalde richting te onderkennen doch
het toekomstbeeld is allerminst scherp.
Van dienaar tot werknemer
Het behoort in steeds mindere mate tot de goede toon om
voor een eigen rechtspositioneel en arbeidsvoorwaardelijk
bouwwerk voor ambtenaren te pleiten. Lang geleden was dit
volstrekt gelegitimeerd vanwege de speciale positie die de
ambtenaar innam ten opzichte van de werknemer in het
bedrijfsleven. De overheid die zorg droeg voor kerntaken als
politie, defensie en openbaar bestuur in de samenleving en
functioneerde met een om democratische redenen mobiele
politieke top, behoefde een ambtelijk corps dat bestendig
aanwezige, gerijpte deskundigheid aan loyale dienstbaarheid paarde. Bij deze taak- en rolopvatting behoorden een
uitstekende rechtspositie en een goed pakket arbeidsvoorwaarden. In arbeidsmarkttermen gesteld: de overheid vormde voor de doorsnee-ambtenaar een interne markt waar
carriere-orie’ntatie binnen de dienst maximaal en stijging door
baanwisselingen over organisaties heen minimaal was.
De verwatering van deze visie houdt verband met de
gewijzigde plaats en omvang van de overheid in de samenleving. Met name in de jaren zestig en zeventig is de overheid
gegroeid als kool, ook in sectoren die traditioneel niet tot het
eigenlijke domein van de overheid worden gerekend1. Stelselmatig zijn delen van het vrijwilligerswerk (de zorgsector)
en van het bedrijfsleven (met name de nutssector) toegevoegd aan het areaal en tot overheidstaak gebombardeerd.
Tegelijk daarmee raakte de speciale ambtelijke positie in de
versukkeling. Overheid en bedrijfsleven recruteerden in toenemende mate op dezelfde arbeidsmarkt en de mobiliteit kon
over en weer toenemen. De schaalvergroting bij de overheid
tastte voorts de loyale, intern gerichte orientatie aan; steeds
meer werd de ambtenaar, vergelijkbaar met de werknemer
1044
in het bedrijfsleven. De vleug van dienstbaarheid verwoei.
Ondanks de bindende werking van de welvaartsvaste pensioenvoorziening nam de exteme mobiliteit toe. De overheid
werd meer bedrijf onder bedrijven en werkgever, zij het een
grate, onder andere werkgevers.
Deze kentering, ideeel door het af brokkelende beeld van
de overheid als hoogverheven werkgever als ook feitelijk
door toenemende overlapping met functies in het bedrijfsleven, heeft de legitimering voor de unieke rechtspositie en
arbeidsvoorwaarden van de ambtenaar ondergraven. Aan
principiele gelijkwaardigheid van de publiekrechtelijke met
de privaatrechtelijke arbeidsverhouding stond steeds minder in de weg. Zolang evenwel het trendbeleid werd gevolgd en de overheid expandeerde had de veranderde kijk
op de ambtenaar geen grate consequenties. Toen echter
het trendbeleid onder vuur kwam (eerst opgeschoond en
gekortwiekt en in 1985 geheel afgeschaft) en voorts het
kabinet Lubbers-ll tot afslanking (Vermindering van het
arbeidsvolume’) overging, kwamen de spanningen aan de
oppervlakte. Niet langer de Veilige’ grondslag van de salarisontwikkeling uit het bedrijfsleven en geen onderhandelingsrechten om op eigen kracht verbeteringen af te dwingen of, beter gezegd, verslechteringen te beperken.
Karakterisering van de overgangsfase_____
De ambtenaar bevindt zich nu in een overgangsfase
tussen twee tijdperken die wordt gekenmerkt door drie
aspecten.
Het tijdperk van het overlegmodel loopt op zijn eind, terwijl
van het onderhandelingsmodel nog niet meer dan de steigers zijn te zien. De halfwegsituatie wordt in de eerste plaats
gemarkeerd door de proefneming met een meer gelijkwaardig arbeidsvoorwaardenoverleg 19892. Kernstuk hiervan is
dat de invoering of wijziging van arbeidsvoorwaarden de
* De auteur is hoogleraar sociaal-economisch beleid aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam en hoogleraar arbeidsverhoudingen aan de Katholieke Universiteit Brabant. Tevens is hij lid van
de advies- en arbitrageregeling voor de rijksdienst (commissie-AIbeda). Dit artikel is een bewerking van een inleiding gehouden op
het congres ‘Ambtenaren in het jaar 2000, op weg naar nieuwe
arbeidsverhoudingen’ (5 oktober jl. aan de Erasmus Universiteit).
1. Zie ook W.S.P. Fortuyn, De ambtenaar: een werknemer als ieder
ander, NVA-berichten, jg. 3, nr. 2,1989.
2. Op basis van de Schets van een herzien overlegstelsel bij de
overheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is met (aanvankelijk een meerderheid) van de ambtenarencentrales een
daartoe strekkend Protocol (protocol proefneming arbeidsvoorwaarden overleg 1989) overeengekomen.
instemming behoeft van de meerderheid van de organisaties
van overheidspersoneel. Nu dit experiment onlangs positief
is beoordeeld kan het dienen als opstap voor een completer
onderhandelingsmodel. In de tweede plaats moet worden
gewezen op het bestaan van een instrumentarium dat als het
ware preludeert op een onderhandelingskader. Het materieel
bezit van stakingsrecht (sinds de woelingen in 1983) alsmede de aanwezigheid van een advies- en arbitrageregeling
(sinds 1984) zijn immers instrumenten die veel logischer
passen bij vastgelopen onderhandelingen tussen gelijkwaardige partners dan bij overlegrondes waar de minister van
Binnenlandse Zaken het laatste woord heeft. Meet hangijzer
vormt op dit moment de vraag of de onderhandelingsrelatie
zfch ook uitstrekt tot de vaststelling (en niet alleen de verdeling) van de loonruimte, omdat deze bevoegdheid interfereert
met het budgetrecht van het parlement. Inbreuk op dit recht
door georganiseerde belangengroepen lijkt mij niet goed
verdedigbaar doch het is de vraag of het ene niet met het
andere is te rijmen. Het staat voor mij vast dat de finale
beslissingsbevoegdheid bij het parlement berust en ook dat
de minister van Binnenlandse Zaken voor zijn begroting
verantwoording draagt tegenover het parlement. Dit zo zijnde, kan er meer dan thans voor bonden van overheidspersoneel plaats voor invloed worden ingeruimd. Van grote
betekenis is of men het op voorhand eens is over de criteria
die bij de bepaling van de ruimte dienen te worden gehanteerd. De dringende wens van de bonden om bij de loonruimtebepaling op gelijkwaardigere wijze te worden betrokken
kan niet los worden gezien van de minieme ruimte die in 1986
en 1987/88 uit louter budgettaire overwegingen (aanvankelijk) is geboden. Bestaat overeenstemming over de criteria
dan is het bij de begrotingsvoorbereiding zinvol om met de
bonden naar overeenstemming over de omvang van de
ruimte te zoeken. Meer in het algemeen lijkt maatschappelijk
overigens de ontvankelijkheid te groeien voor georganiseerde beTnvloeding van het parlement. Zo wordt in de beoordeling van stakingsacties van ambtenaren vrij algemeen de
opvatting aangehangen dat, tot het parlement heeft gesproken (en mits aan bepaalde eisen is voldaan), acties gericht
op beTnvloeding van de politieke besluitvorming niet ongeoorloofd zijn. Neo-corporatieve arrangementen als aanvulling op parlementaire besluitvorming zijn in, exemplarisch is
in dit verband ook de voorziene tripartisering in het arbeidsvoorzieningsbeleid4.
Eigenlijk wordt de discussie over het onderhandelingsmodel op het slechtst denkbare moment gevoerd, namelijk in de
periode dat de koppeling aan de inkomensontwikkeling van
het bedrijfsleven is doorgeknipt en overeenstemming over
‘eigen’ grondslagen ontbreekt. Mijns inziens zijn door het
ontbreken van gemeenschappelijk gedeelde criteria voor de
loonruimtebepaling partijen (te) gefixeerd geraakt op het
gelijkwaardigheidselement. Dit geldt ook voor de opstelling
van de minister ten aanzien van het budgetrecht: gedurende
de lange jaren dat de trend werd gevolgd kan toch moeilijk
worden volgehouden dat het parlement het laatste woord
had. Dat brengt mij op het tweede aspect.
Het trendbeleid, dat lange tijd zonder al te veel problemen heeft gefunctioneerd, is afgeschaft terwijl er nog geen
nieuwe standaard voor de ontwikkeling van de ambtenarensalarissen gloort. Zonder maatstaf is het moeilijk praten,
dat hebben de partijen in het overleg de laatste jaren aan
den lijve ondervonden. De huidige situatie – bij elke ronde
vertrekt men als het ware opnieuw van de nulsituatie – kan
niet meer dan een overgangsfase zijn. Op steeds meer
niveaus blijkt de loonontwikkeling dermate met die van het
bedrijfsleven uit de pas te lopen dat het behoud en de
recrutering van personeel moeilijkheden ondervinden.
Voorts is er de onderhandelaarsfrustratie het principe
gelijk loon voor vergelijkbaar werk doorkruist te zien door
financieel-economische (zuinigheids)overwegingen van
de overlegpartner. Hoe dan ook zal er opnieuw een stan-
ESB 25-10-1989
daard moeten komen voor een adequate arbeidsvoorwaardenontwikkeling bij de ambtenaren. Verschillende modelten zijn denkbaar.
Herstel van de koppeling (trendbeleid) lijkt het eenvoudigst. Ditbeproefde systeem heeft jarenlang redelijkgewerkt.
Toch passen hierbij enkele kanttekeningen. Ten eerste rijst
de vraag of, nu de ambtenarenorganisaties binnen de centrales de grootste bonden zijn geworden, het volgen van de
gemiddelde contractlonen in de markt, uitonderhandeld door
verzwakte bonden, wel overeenkomstig hun status- en
machtspositie is. Voorts is er reden om aan te nemen dat in
een florerende economie het bedrijfsleven nogal wat boven
het cao-niveau betaalt hetgeen buiten de trend blijft5. In het
bedrijfsleven heeft zich bovendien een decentralisatietendens voltrokken, waardoor de berekening van de trend (en
de overeenstemming over de uitkomst) weleens meer problemen zou kunnen geven dan in de jaren zestig en zeventig.
En dan is er nog het verband tussen het trendbeleid en
ingrepen van de overheid in de loonontwikkeling in de marktsector. Het is niet toevallig dat de ingrepen in de collectieve
arbeidsovereenkomsten in het bedrijfsleven sinds de ontkoppeling achterwege zijn gebleven. Herstel van het trendbeleid
verhoogt aanmerkelijk het risico van een looningreep, omdat
hier de enige weg ligt voor de overheid om de inkomensontwikkeling in de collectieve sector in de hand te houden. Het
is de vraag of de werkgevers en werknemers in de marktsector zijn ^esteld op deze hete adem in de nek.
Van ondernemerszijde wordt wel gespeeld met de idee
voor grote groepen ambtenaren collectieve arbeidsovereenkomsten af te sluiten, zoals in het bedrijfsleven6. Voor
vitale delen als politie, militair personeel en hoge ambtenaren
zou dan vanwege een actieverbod een trendbeleid moeten
worden gevoerd. Weliswaar wordt langs deze weg wel de
zelfstandige, gelijkwaardige positie van de overheidswerknemers goed tot uitdrukking gebracht, doch daarmee is nog
geen nieuwe standaard geleverd. Voorts wringt het trendbeleid indien het met name op hogere functionarissen wordt
toegepast; de cao’s in het bedrijfsleven waarop de trend rust
gelden immers voor de hogerbetaalden aldaar niet.
Gegeven de behoefte aan zelfstandige onderhandelingsrechten, komt mijns inziens de zogenoemde beleidsmatige
koppeling het meest in aanmerking voor de toekomst, evenwel niet ongeclausuleerd. Reeds eerder heb ik gewezen op
de mogelijkheid een vloer in de onderhandelingen te leggen
door bij voorbeeld aan te sluiten bij de gemiddelde loonsverhogingen in het kwartiel cao’s met de laagste algemene
loonstijgingspercentages7. Daarenboven kan dan, mede gelet op de financieel-economische situatie van de overheid,
de spanning op de arbeidsmarkt en de loonontwikkeling in
het bedrijfsleven over hogere percentages worden onderhandeld. Voordeel van dit model is dat het past op het derde
overgangsaspect.
Ik doel hier op de overgang van centrale coordinate naar
de decentrale vaststelling van arbeidsvoorwaarden. In het
bedrijfsleven is deze verandering reeds gerealiseerd, de
invloed van centrale kaders is – zeker bij de vaststelling van
primaire arbeidsvoorwaarden – beperkt. De overheid houdt
3. Op 21 juni jl. Voorts is besloten de proefneming met een jaar te
verlengen.
4. Zie L. Betten, De nieuwe arbeidsvoorzieningswet: gedeelde
verantwoordelijkheid, Sociaal Maandblad Arbeid, jg. 43, nr. 10,
oktober 1988, biz. 709 e.v.
5. De gemiddelde loonmutatie bij werknemers onder een CAO
bedroeg in 1987 3,8%, waarvan 0,8% het gevolg was van overeengekomen initiele verhogingen van de CAO-schaallonen. Zie
het rapport Arbeidsvoorwaardenontwikkeling CAO’ers en nietCAO’ersin 1987in de marktsector, Loontechnische Dienst, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, juni 1989, biz. 7 e.v.
6. D.E. Cnossen, Arbeidsverhoudingen in de markt en de collectieve sector, NVA-berichten, op.cit., biz. 21.
7. W. van Voorden, De CAO als spiegel der arbeidsverhoudingen,
Sociaal Maandblad Arbeid, jg. 42, nr. 11, november 1987, biz. 679.
1045
nog te sterk vast aan centrale coordinatie, met steeds minder
succes. Spanningshaarden kunnen steeds moeilijker worden bestreden, inbreuken op algemene principes slaan bressen in de eenvormigheid. Acties van trendvolgers in de
verpleging en de bejaardenzorg versterken het beeld dat de
deksel van de jampot is. Als noodventielen voor de toegenomen druk zijn sinds 1987 arbeidsmarkttoeslagen en bindingspremies ingevoerd. Het is zeer twijfelachtig of deze
gelegenheidsmaatregelen de toenemende spanningen kunnen wegnemen. Uit recent, herhaald onderzoek blijkt dat de
arbeidsmarktpositie van de rijksoverheid – het sterkst in het
Haagse – gemeten aan de meest benodigde hoogopgeleide
categorieen, in de laatste drie jaar verder is verzwakt8. Op
essentiele punten als salaris en salarisontwikkeling, ontplooiingskansen en carriereperspectief scoort de overheid fors
lager dan het bedrijfsleven. Ook op gemeentelijk niveau is
zorg voor de personeelsvoorziening uitgemond in een streven naar imagoverbetering.
De overall afnemende werkloosheid zal de komende jaren
adequate bezetting van knelpuntbanen verder bemoeilijken
en het muurbloemkarakter van de overheid benadrukken.
Decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming binnen
bepaalde grenzen als structurele verandering is dan beter
dan de creatie van uitlaatkleppen. De overheidsdiensten
onder de centrale coordinatie laten niet na meer eigen inbreng te bepleiten. De wens neemt twee gestalten aan. Ten
eerste wensen lagere overheidswerkgevers al lang aan te
schuiven aan de overleg- c.q. onderhandelingstafel, naast
de minister van Binnenlandse Zaken; het College van Arbeidszaken loopt zich al warm. Een en ander is met de
recente proefneming in formele zin van start gegaan. Voorts
is er gegeven de regionale en lokale verschillen behoefte om
sterker dan thans op lagere niveaus afspraken te maken om
door gedifferentieerd beleid specifieke personeelsproblemen op te lossen. Een ontwikkeling in deze richting zou
sporen met wat zich in het bedrijfsleven heeft afgespeeld.
Toekomstbeeld___________________
Vat ik deze analyse samen dan ontstaat het volgende
beeld. De overheid wordt anders bejegend; de hoge verhevenheid als hoedster van het algemeen belang is (waarschijnlijk voorgoed) door de egalitair democratische tijdgeest
verdrongen; de arbeidsmarkt geraakt meer en meer in evenwicht en brengt arbeidsmarktspanningen aan het licht, die
met steeds minder succes door algemene en centrale maatregelen kunnen worden bestreden. In het bedrijfsleven heeft
zich een ontwikkeling voltrokken naar decentrale vaststelling
van arbeidsvoorwaarden. De drang naar gelijkwaardigheid
van de overlegpartijen bij de overheid is onmiskenbaar en is
aan vakbondskant extra geprikkeld door de nadruk op budgettaire argumenten door net laatste kabinet. Het overlegmodel alsmede de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden steeds minder maatschappelijk aanvaardbaar geacht. Veranderingen zijn op til, maar nog niet gerealiseerd. Een en ander lijkt uit te monden in een onderhandelingsmodel, dat berust op een koppeling met de loonontwikkeling in het bedrijfsleven en decentraal, gedifferentieerd kan
worden ingevuld. Realisatie van deze elementen betekent
een nieuw tijdperk voor de ambtenaar, waarin hij zich meer
dan thans senang zal voelen.
Lange weg
Het traject naar nieuwe verhoudingen is nog lang. Op
voorhand zie ik twee vertragende factoren. Ten eerste is de
ambtelijke rechtspositie omgeven door fijnmazige regelgeving, die de reactiesnelheid van de overheid op nieuwe
ontwikkelingen tempert. Tussen aanzet en uitvoering verstrijkt veel tijd; de gecreeerde werkelijkheid is taai. Ten tweede impliceert een meer aan de werknemer in de private
1046
sector gelijkwaardige positie van de ambtenaar naast het
gelijktrekken van beloningsverhoudingen ook afbouw van de
huidige wachtgeldregeling en harmonisatie van de pensioenvoorziening. Anders gesteld: een pleidooi voor gelijkwaardigheid gaat moeilijk samen met het vasthouden aan
verworven rechten. Nieuwe verhoudingen kunnen aanzienlijk worden vertraagd indien partijen in de opeenvolgende
stappen een quasi beleefde ‘na U’-houding aannemen. Het
is de vraag of in dit licht 2000 zal worden gehaald.
Externe effected
Andere arbeidsverhoudingen bij de overheid zullen ook
extern effecten uitoefenen. Uiteraard ontbreekt daarvan
een precies beeld, maar toch verwacht ik verandering op
de volgende terreinen.
Het onderscheid in regelgeving met de gepremieerde en
gesubsidieerde sector (de trendvolgers) zou in belangrijke
mate (kunnen) wegvallen. Dit roept de vraag op of er
voldoende aanleiding zal blijven om trendvolgers en overheidspersoneel afzonderlijk en door twee ministeries te
benaderen.
Wordt de overheid meer gelijk aan andere werkgevers
dan ligt het in de rede deze grootwerkgever in werkgeverskring te integreren. In institutionele zin betekent dit bij
voorbeeld dat het departement van Binnenlandse Zaken
deel gaat uitmaken van de werkgeversdelegatie in de SER
en, indien de ambtenaren onder de NWW worden gebracht, in het AWF en in het Centraal Bestuur voor de
Arbeidsvoorziening, als de bemiddeling voor overheidsfuncties via het arbeidsbureau gaat verlopen.
Ten slotte, wat betekent grotere gelijkwaardigheid van
de arbeidsverhoudingen voor het overheidspersoneel voor
de advies- en arbitrageregeling die sinds 1984 voor de
rijksdienst (Commissie-Albeda) functioneert? Rood beschouwt de bestaande regeling als correctie op de ongelijkwaardige positie van de ambtenarenorganisaties in het
overleg en ziet – bijgevolg – met de groei naar grotere
gelijkwaardigheid de rol van de advies- en arbitragecommissie tanen . In analogie met de heersende opvatting van
werkgevers en werknemersorganisaties in de marktsector
zullen de organisaties van overheidspersoneel aan
machtsstrijd de voorkeur geven boven conflictoplossing
met behulp van derden. Albeda daarentegen meent dat de
mate van gelijkwaardigheid tussen partijen geen verband
houdt met het nut van een derde partij; convergentie slaat
juist de brug om de conflictmijdende en -oplossende werking van de in de publieke sector beproefde regeling ook
aan de marktsector ten goede te laten komen10. Met Albeda ben ik van opvatting dat bij een modern en volwassen
stelsel van arbeidsverhoudingen een bemiddelingsinstituut
niet mag ontbreken. Indien partijen door de aanwezigheid
van een bemiddelingsinstituut niet bij voorbaat de handen
zijn gebonden om een krachtmeting aan te gaan, kan de
aanwezigheid van een derde partij niet anders dan een
positieve bijdrage hebben. Rood heeft gelijk als hij constateert dat in de marktsector geen aanstalte wordt gemaakt
om tot een permanent instituut te komen. De vraag is
evenwel of de werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers daar in de komende jaren nun opvatting niet zullen
wijzigen, mede op basis van de reputatie van de commissie-Albeda.
W. van Voorden
8. De aantrekkingskracht van de rijksoverheid als werkgever,
samenvatting derde Lagendijk-onderzoek, 23 mei 1989, biz. 5.
9. M.G. Rood, Vijf jaar advies- en arbitragecommissie en hoe
verder?, in: W. Albeda, Th.H. Dragt, W.S.P. Fortuyn (red.), Ambtenaren in het jaar 2000, Den Haag, 1989, biz. 34.
10. W. Albeda, Ambtenaren in de toekomst, in: W. Albeda, Th.H.
Dragt, W.S.P. Fortuyn (red.), op.cit, 1989, biz. 169.