Terugploegen van uitkeringsgelden

Terugploegen van
uitkeringsgelden
Het aanwenden van uitkeringsgelden ter financiering van werkgelegenheidsprojecten
brengt nogal wat problemen met zich mee. Zo blijken in de bouw budgetvervuiling,
onvoldoende additionaliteit en een gebrek aan voldoende vakbekwame langdurig
werklozen belangrijke knelpunten te zijn bij de terugploegexperimenten. In dit artikel
wordt evenwel betoogd dat deze knelpunten in veel mindere mate voor de kwartaire
sector gelden. Volgens de auteur kan bij de overheid voor langdurig werklozen
additionele werkgelegenheid gecreeerd worden door structurele arbeidsplaatsen uit
meerjarenramingen eerder te laten bezetten, door het uitvoeren van tijdelijke projecten,
door verdergaande arbeidsduurverkorting en ten slotte door educatief verlof. Het artikel
besluit met een cijfermatig onderbouwd voorstel voor een banenplan in de kwartaire
sector.

MR. G. ENNING*
Twee problemen
Het terugploegen van uitkeringsgelden staat de laatste
jaren sterk in de belangstelling 1). Het kabinet heeft inmiddels drie keer een werkgelegenheidsmaatregel op basis
van de terugploeggedachte genomen: het terugploegexperiment in de bouw van december 1983, het terugploegplan in het onderwijs, of wel het plan Werkgelegenheidsprojecten Onderwijs (WPO-plan) van juni 1984 en de tweede terugploegronde in de bouw van juni 1985. Deze maatregelen zijn enerzijds genomen omdat de werkloosheid in
deze sectoren zeer hoog was opgelopen en anderzijds
omdat langdurig werklozen op deze wijze konden worden
ingeschakeld bij additionele projecten met een aantoonbaar maatschappelijk nut. De essentie van het terugploegen is dat de uitgespaarde werkloosheidsuitkeringen aan
in te schakelen langdurig werklozen tot de financieringsbronnen van terugploegprojecten worden gerekend. De
ingeschakelde langdurig werklozen krijgen een normale
rechtspositie. Er is geen sprake van werken met behoud
van uitkering.
De toekomst van het terugploegen wankelt als gevolg
van twee problemen. Het eerste probleem betreft de knelpunten bij de opzet en uitvoering van de beide terugploegprogramma’s in de bouw en de daaruit voortvloeiende
‘slechte pers’ voor het terugploegen als potentieel algemeen werkgelegenheidsinstrument, ook buiten de bouw
2). Dit artikel zal laten zien dat er in de kwartaire sector nog
goede kansen liggen voor het creeren van zinvolle
werkgelegenheid via de terugploegmethodiek. De knelpunten die zich voordoen bij het terugploegen in de bouw
zullen daar in mindere mate optreden.
Het tweede probleem houdt verband met de komende
stelselherziening sociale zekerheid. De voorgenomen
overheveling van de Wet Werkloosheidsvoorziening
(WWV) van de rijksbegroting naar de bedrijfsverenigingen
heeft als consequentie dat ‘inverdieneffecten’ bij de WWV
niet meer rechtstreeks kunnen worden ingezet voor terugploegmaatregelen. Dit leidt ontegenzeglijk tot een verschraling van de mogelijkheden voor het opzetten van terugploegmaatregelen. Voor dit probleem zal in dit artikel
een oplossing worden aangegeven.
392

De twee lijnen van het betoog komen ten slotte samen in
een globaal voorstel voor een werkgelegenheidsprogramma in de kwartaire sector.

De effecten
Over de effecten van het terugploegen in de bouw is inmiddels al het een en ander bekend, onder meer uit het
evaluatie-rapport van Bureau Berenschot van juni 1985. In
een aantal gevallen doen zich knelpunten voor. De belangrijkste houden verband met het optreden van ‘budgetvervuiling’, onvoldoende additionaliteit van de projecten en
gebrek aan voldoende vakbekwame langdurig werkloze
bouwvakkers. Het is nog maar de vraag of een volgend kabinet opnieuw tot een terugploegprogramma in de bouw
zal besluiten. Dit zal sterk afhangen van de concrete ervaringen met de tweede terugploegronde. Met de tweede terugploegronde in de bouw zal uiterlijk 1 September a.s. begonnen worden. Op dit moment kan derhalve alleen nog
iets gezegd worden over de verwachte (werkgelegenheids- en financiele) effecten.
Van de effecten van het WPO-plan is nog weinig bekend, behalve dat de eerste indrukken niet slecht zijn. In
dit voorjaar nog wordt een evaluatie verwacht.
In tabel 1 zijn de werkgelegenheids- en financiele effecten van de drie programma’s weergegeven.
Uit tabel 1 blijkt dat met de drie terugploegmaatregelen
ca. 28.400 arbeidsjaren gemoeid zijn. Verder valt op dat
met de totale terugploegsubsidie een aanzienlijk bedrag is
gemoeid, nl. ca. f. 745 mln. Dit bedrag is ter beschikking
gekomen zonder dat de rijksbegroting hiermee extra belast is of zal worden. Het als terugploegsubsidie uitgekeerde bedrag zou nl. anders als werkloosheidsuitkering uitgegeven zijn of worden.
* De auteur is werkzaam bij het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur als plv. hoofd van de afdeling Algemene Werkgelegenheidszaken van de Centrale Directie Arbeidsvoorwaarden en
Werkgelegenheid. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) Zie ook b.v. ESB van 10 en 31 oktober 1984.
2) Zie b.v. het artikel Te weinig werklozen voor terugploegprojecten
in de bouw, Elseviers Weekblad, 22 februari 1986.

Tabel 1. Overzicht van verwachte werkgelegenheids- en financiele effecten van terugploegprojecten
Aantal
arbeidsjaren
Eerste terugploegronde in
de bouw a)
WPO-plan
Tweede terugploegronde in
debouwe)

8.500
12.800 c)

Totale
Terugploeg- Abditionele Bijdragen
kosten
subsidie
bijdrage rijk van derden
in mln. gld. in mln. gld. in mln. gld. in mln. gld.

980
540

245 b)
325

100
—

635
215 d)

7.100

1.200

180 b)

100

920

28.400

2.720

745

200

1.770

a) Zie de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 12 december 1983,18 100, nr. 44. Naar verwachting
zullen de werkelijk gerealiseerde werkgelegenheidseffecten wat lager liggen. De dit
voorjaar verschijnende evaluatie zal hieromtrent meer duidelijkheid verschaffen.
b) Bij de eerste en tweede terugploegronde bedroeg de subsidie maximaal f. 31.000,
resp. f. 24.500 per arbeidsjaar (bij inzet 70% langdurig werklozen).
c) Met plan mikt op 16.000 arbeidsjaren op 32-uursbasis gedurende 2 jaar. Omgerekend in full-time arbeidsjaren komt dat neer op 12.800 arbeidsjaren.
d) Onbestede herbezettingsgelden ingebracht door sociale partners.
e) Exclusief de effecten van nog niet bestede restgelden ad f. 50 mln.

Enige verschillen
In de vorige paragraaf werd geconstateerd dat er knelpunten zijn bij het terugploegen in de bouw. Deze knelpunten lijken zich echter bij het terugploegen in de kwatiaire
sector in veel mindere mate voor te doen. Het probleem
van budgetvervuiling kan worden voorkomen door expliciet het criterium van politieke relevantie te hanteren. Dit
betekent dat alleen projecten of arbeidsplaatsen in aanmerking zouden moeten komen over de realisering waarvan al politieke afspraken, neergelegd in meerjarenramingen, beleidsnota’s e.d., zijn gemaakt. Ook de kwestie van
de additionaliteit ligt eenvoudiger in de kwartaire sector.
Veelal wordt nl. gewerkt met goedgekeurde personeelsformaties c.q. een van te voren door een overheid vastgesteld en gecontroleerd aantal formatie- of verzorgingsuren. Alles wat daarbij komt, kan als additioneel aangemerkt worden.
Gezien de werkloosheid onder kwartaire en aanverwante beroepen, hoeft in beginsel niet gevreesd te worden
voorte weinig aanbod van langdurig werklozen: per 1 januari 1986 bedroeg de werkloosheid onder onderwijzend
personeel 37.785 personen, die onder sociaal en geneeskundig personeel 46.965 personen en die onder huishoudelijk personeel 15.585 personen. In beginsel zouden tot
de doelgroep ook kunnen behoren werkloos kantoorpersoneel en werkloos personeel in algemene dienst, onder wie
de werkloosheid 99.593, resp. 126.798 personen bedraagt
3).
Wat moeilijker dan bij het terugploegen in de bouw ligt
de kwestie van de bijdragen van derden. Bij het terugploegen in de bouw wordt de financiering veelal met leningen
en/of uit bouw-reservepotjes rondgemaakt. Dergelijke
bronnen zullen echter niet of nauwelijks kunnen worden
aangeboord bij het terugploegen buiten de bouw. Men zou
eventueel kunnen denken aan eigen bijdragen van clie’nten en lagere overheden of aan bijdragen van sociale partners zelf. Een ander punt in de kwartaire sector zou kunnen zijn de voorwaarde dat de arbeidsplaatsen tijdelijk
moeten zijn, althans de financiering daarvan. Financiering
uit te besparen uitkeringsgelden mag niet structureel zijn
omdat er vanuit moet worden gegaan dat de betreffende
uitkeringsgerechtigde niet gedurende zijn hele verdere arbeidsleven werkloos zal blijven. De tijdelijkheid van de financiering zal gewaarborgd kunnen worden door uitsluitend die werkzaamheden in aanmerking te laten komen
waarvan de uitvoering tijdelijk naar voren kan worden gehaald, dan wel waarvan duidelijk is dat zij per definitie tijdelijk zijn, dan wel waarvan verwacht mag worden dat de financiering ervan naar enige tijd uit andre bron zal worden
voortgezet.
Mijn conclusie is dat er op essentiele punten verschillen
F.SR 9.3-4-IQRfi

zijn tussen het terugploegen in de kwartaire sector en in de
bouw en dat het terugploegen in de kwartaire sector op zijn
eigen merites zal moeten worden beoordeeld.

Terugploegen in de kwartaire sector
In deze paragraaf komt aan de orde welke mogelijkheden er in concrete zijn voor het terugploegen van uitkeringsgelden in de kwartaire sector. Te denken valt aan het
creeren van extra arbeidsplaatsen zowel binnen het reguliere arbeidsvolume (b.v. door verdergaande arbeidstijdverkorting), als wel daarbuiten (b.v. door additionele projecten). Voldaan zal moeten worden aan de gebruikelijke,
deels reeds behandelde, criteria voor terugploeg
maatregelen:
– additionaliteit;
– sluitende financiering, bij voorkeur deels via bijdragen
van derden;
– geen verdringing van reguliere werknemers;
– geen concurrentievervalsing;
– geen budgetvervuiling;
– tijdelijkheid van de financiering door middel van terugploegsubsidies; en
– inzet van langdurig werklozen.
Een ander aandachtspunt zou kunnen zijn dat de ingeschakelde langdurig werklozen perspectief krijgen op regulier werk na afloop van een project. Een mogelijkheid
daartoe is het reserveren van reguliere arbeidsplaatsen
die beschikbaar komen door natuurlijk verloop of verdergaande arbeidstijdverkorting voor ‘terugploegers’. De
aantrekkelijkheid van een plan zou verder kunnen worden
verhoogd
door
het
opnemen
van
een
scholingscomponent.
Mogelijkheden voor het creeren van arbeidsplaatsen
bovenop het reguliere arbeidsvolume zijn b.v.:
a. het naar voren halen van structurele arbeidsplaatsen
uit meerjarenramingen. In dit geval zouden extra arbeidsplaatsen die op basis van politiek geaccordeerde
meerjarenramingen voorzien zijn voor 1988 of 1989,
reeds in 1986 kunnen worden bezet. Bezetting van deze arbeidsplaatsen zou moeten geschieden door langdurig werklozen. De financiering daarvan kan dan gedeeltelijk plaatsvinden door middel van terugploegsubsidies. Concrete mogelijkheden hiervoor lijken te
bestaan in de sfeer van de justitiele voorzieningen, gezondheidszorg en lagere overheid 4). Bij de hier genoemde sectoren zouden op basis van de meerjarenramingen voor 1989 in beginsel in totaal maximaal ca.
14.000 arbeidsplaatsen naar voren kunnen worden gehaald naar 1986;
b. het uitvoeren van tijdelijke projecten ter opheffing van
achterstand- en knelpuntsituaties 5). Mogelijkheden in
dit verband liggen er gezien de tijdelijkheid van de
werkzaamheden in beginsel ook op het terrein van onderzoek en ontwikkeling. Aangezien het hier gaat om
tijdelijke projecten, zouden de ingeschakelde langdurig werklozen bij voorkeur perspectief op regulier werk
na afloop van het project moeten hebben. Een concrete
raming van de potentiele werkgelegenheid valt nauwelijks te maken. Het kan hier echter wel om een substantieel aantal arbeidsjaren gaan, indien we in beschouwing nemen dat met het WPO-plan in het onderwijs
12.800 arbeidsjaren gemoeid zijn, en dat het onderwijs
een relatief beperkt deel van ca. 20% van de werkgelegenheid in de kwartaire sector inneemt.

3) Zie De arbeidsmarkt injanuari 1986, uitgave van hel Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
4) Zie Prioriteitenschema ’86-’89 Planvorming Kwartaire Sector, bijl.
Ill, B2.

5) Het lopende WPO-plan Is gericht op het verbeteren van knelpuntsituaties in het onderwijs.

7). Een concrete schatting van de potentiele werkgelegenheid kan op dit moment nauwelijks gegeven worden. De behoefte aan bijscholing lijkt in de kwartaire
sector echter niet veel minder te zijn dan elders.
tpwtn*. _

* 4kr

In dit verband zij nog opgemerkt dat de bovenstaande
vier mogelijkheden de continuering van de algemene personeelsreducties in de kwartaire sector (min-2%-operatie
e.d.) niet in de weg staan. Bij a zou het gaan om de relatief
geringe en tijdelijke uitbreiding van een beperkt aantal
beleidsterreinen in de kwartaire sector, op basis van politieke afspraken. Bij b zijn relatief kortlopende projecten
zonder structurele werking in het geding. En bij c en d gaat
het om terugploegmaatregelen binnen het regulier vastgestelde arbeidsvolume.
Wil de doorvoering van de genoemde opgesomde mogelijkheden in de komende jaren een goede kans van slagen hebben, dan zal de financieringsproblematiek in verband met komende stelselherziening sociale zekerheid
echter tot een oplossing moeten komen.

Stelselherziening en terugploegen

AMSTERDAMSCH CENTR*AL
COMITE VOOR JONGEREWERKIOOZEN
Werkloosheidsbestrijding: van collecteren tot collectiviseren
(Foto ANP)

Als mogelijkheden voor het creeren van extra werkgelegenheid met behulp van terugploeggelden binnen het reguliere arbeidsvolume valt bij voorbeeld te denken aan:
c. het realiseren van een verdergaande arbeidsduurverkorting per maand, week of anderszins met een herbezettingspercentage van 100% door langdurig werklozen. Deze arbeidsduurverkorting, waarvoor meerjarige
afspraken gemaakt zouden moeten worden, zou gepaard moeten gaan met een evenredige inlevering van
loon door het zittende personeel. Deze inlevering zou
kunnen worden uitgesmeerd over een beperkt aantal
jaren (b.v. 3 jaar). Het financieringsgat dat daardoor
ontstaat, kan worden opgevangen met terugploegsubsidies. Een aanzet voor een dergelijk plan is gegeven
door Gedeputeerde Staten van Friesland in hun voorstel van oktober 1984 voor een verdergaande arbeidsduurverkorting in de Friese gezondheidszorg. Probleem bij dit plan is dat sociale partners in deze sector
er zich tot nu toe geen groot voorstander van hebben
getoond. Uit een oogpunt van effectief werkgelegenheidsbeleid zal dit plan in de komende tijd echter nog
wel een voorbeeldfunctie blijven houden, ook voor andere sectoren dan de gezondheidszorg. De potentials
werkgelegenheidseffecten zijn substantieel te noemen. Een verdergaande arbeidsduurverkorting in de
kwartaire sector 6) van 1 %, resp. 5% met een herbezettingspercentage van 100% levert ca. 12.000 resp.
60.000 nieuwe banen op;
d. het realiseren van een vorm van betaald educatief ver/of waarbij de verlofgangers gedurende de verlofperiode worden vervangen door langdurige werklozen uit de
desbetreffende sector. De verlofganger behoudt tijdens de verlofperiode zijn salaris grotendeels (80 a
90%). Financiering voor het salaris van de langdurige
werkloze vervanger kan plaatsvinden uit terugploegsubsidie, looninlevering van 10 a 20% door de verlofganger, een bijdrage van de werkgever uit de verwachte lagere inschaling van de langdurig werkloze ten opzichte van de verlofganger en een eventuele bijdrage
uit een door sociale partners in te stellen educatiefonds
394

Onderdeel van de voorgenomen stelselherziening sociale zekerheid is het voornemen van het kabinet de huidige Werkloosheidswet (WW) en de huidige Wet Werkloosheidsvoorzieningen (WWV) te laten opgaan in de Nieuwe
Werkloosheidswet (NWW). De Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW) van de Algemene Bijstandswet
blijft buiten deze operatie. De financiering van de NWW zal
geschieden ujt sociale premies en de uitvoering zal in handen komen te liggen van de bedrijfsverenigingen. Dit betekent dat WWV-gelden niet meer ter financiering van terugploegprojecten kunnen worden ingezet. Een en ander kan
verstrekkende consequenties hebben voor de omvang
van het toekomstige werkgelegenheidsbeleid, ervan uitgaande dat de financiele positie van de rijksoverheid nog
wel een aantal jaren zwak blijft. In het ontwerp-NWW wordt
geen aandacht aan dit probleem geschonken. Vreemd genoeg heeft ook de SER dit probleem niet gesignaleerd in
zijn advies over de stelselherziening d.d. 23 augustus
19858).
Volgens de plannen van het kabinet d.d. 21 maart jl. 9)
zullen voor een NWW-uitkering in aanmerking komen (zie
figuur):
– zij die gedurende de laatste 12 maanden in 26 weken
als werknemer in de zin van de wet hebben gewerkt,
krijgen een uitkering van ten hoogste zes maanden;
– indien een werkloze bovendien voldoet aan de referteeis (in de laatste 5 jaar 3 jaar gewerkt hebben) wordt de
uitkering van zes maanden verlengd 10). De duur van
de verlenging hangt af van het aantal jaren dat ‘werkelijk’ en ‘fictief gewerkt is. Het aantal gewerkte jaren in
de vijf jaar voorafgaand aan het ontslag geldt als werkelijk arbeidsverleden. Het fictief arbeidsverleden
bestaat uit het verschil tussen de leeftijd van de werkloze voor die bewuste vijf jaar en zijn of haar achttiende
6) Onder werkgelegenheid in de kwartaire sector wordt in dit kader
verstaan de werkgelegenheid bij de overheid, in het onderwijs, in de
gepremieerde en gesubsidieerde sector en in het kader van de Wet
Sociale Werkvoorziening. In 1985 gaat het daarbij om in totaal ca. 1,2

mln. arbeidsjaren.
7) Zie ook de desbetreffende voorstellen in het in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgestelde rapport

Wederkerende arbeid van augustus 1984.
8) Wel werd het probleem gesignaleerd door E.P. de Jong, Consequenties van de stelselherziening, SMA, maart 1985, biz. 171; en door

J.C. Vrooman, Werklozen na de stelselherziening, ESB, 1 januari
1986, biz. 36.
9) Zie Tweede Kamer, zitting 1985-1986, 19 261, nr. 15.
10) Uit onderzoek van het GAK is gebleken dat van de werklozen tot
23 jaar een kwart voldoet aan de referte-eis. Bij de leeftijdscategorieen 23-30 jaar, 30-40 jaar, 40-50 jaar en ouder dan 50 jaar bedragen
deze percentages respectievelijk 76, 83, 85 en 91% van het aantal
werklozen. Zie kamerstuk 19.261 nr. 15.

Figuur.
Uitkerings- c.q. werkloosheidsduur in jaren

5
4,5 _
Niet-NWW-ers:

4

‘restant’ terugploegaanbod

3,5
3

Uitkering
krachtens
NVVW:
‘wegvallend’
terugploegaanbod

2,5 2

.

1,5 –

1
0,750,5
10

15

20

25

30

35

40

Arbeidsverleden
in jaren

verjaardag. De duur van de verlenging varieert van
0,25 tot 4,5 jaar.
Volgens de huidige regels komen voor terugploegprojecten in beginsel in aanmerking werklozen die langer dan
een jaar werkloos zijn (boven de stippellijn). In de uitvoering wordt echter ook toegestaan dat deelgenomen wordt
door werkloze bouwvakkers die langer dan een half jaar
werkloos zijn (na een half jaar WW-uitkering begint de
WWV-uitkering reeds en wordt het inverdieneffect voor de
rijksbegroting behaald).
Van een inverdieneffect voor de rijksbegroting zal na het
ingaan van de stelselherziening alleen nog sprake zijn indien werklozen met een uitkering krachtens de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW) worden ingeschakeld. In praktijk zullen dat zijn: jeugdige werklozen,
werklozen die toen ze nog werkten niet voldeden aan de
referte-eis, en werklozen van wie de NWW-uitkering is
afgelopen.
Indien in een eventueel volgende terugploegmaatregel
de thans geldende voorwaarde van minstens een jaar
werkloosheid zou blijven gelden en niet zou worden aangescherpttot b.v. ten minste 2,3 of 4 jaar, zou -zoals reeds
gesteld – de financiering van een dergelijk programma
aanzienlijk moeilijker worden. De WWV-inverdieneffecten
voor de rijksbegroting zullen dan immers wegvallen (zie
het gearceerde deel in het schema). Dit probleem krijgt
zijn voile gewicht nadat de in de NWW opgenomen overgangsregeling is uitgewerkt. Ik wil hier terzijde laten de
vraag of het verstandig zou zijn de eisen ten aanzien van
de duur van de werkloosheid (veel) hoger dan een jaar te
stellen. Bij het terugploegexperiment in de bouw bleek het
reeds noodzakelijk de eis van een jaar werkloosheid soms
te verlagen tot een half jaar om het inzet-percentage van
70% (langdurig) werklozen de facto te kunnen bereiken.

Knelpunten

____________

Op het eerste gezicht lijkt de oplossing voor de hand te
liggen. In het nieuwe stelsel van sociale zekerheid zouden
de bedrijfsverenigingen te besparen werkloosheidsuitkeringen rechtstreeks moeten kunnen inzetten voor additionele werkgelegenheid 11). Aan deze oplossing kleven verscheidene problemen. De drie belangrijkste lijken te zijn:
– financiele onzekerheid voor de bedrijfsverenigingen!
Bij de voorbereiding van een terugploegproject is niet
of nauwelijks te berekenen hoe groot het inverdiende
bedrag aan NWW-uitkeringen zal zijn o.m. omdat de
duur van de uitkering afhankelijk is van het aantal gewerkte jaren. In de huidige situatie is een dergelijke be-

ESB 23-4-1986

rekening nog wel te maken omdat werklozen in het algemeen na een halfjaar WW een WWV-uitkering van 2
jaar en vervolgens een RWW-uitkering ontvangen. Ook
zullen de bedrijfsverenigingen niet graag het risico willen dragen dat geraamde werkgelegenheidseffecten
niet gerealiseerd worden en dat zij de verstrekte terugploegsubsidie niet door een dating van het aantal uitkeringen terugverdienen. Een en ander betekent dat de
bedrijfsverenigingen de gok niet snel zullen wagen om
met sociale premies opgebouwde fondsen ter beschikking te stellen voor ‘riskante’ werkgelegenheidsprojecten;
– betrokkenheid van verscheidene bedrijfsverenigingen.
De uitvoering kan worden bemoeilijkt in die situaties
waarin niet direct traceerbaar in van welke bedrijfsvereniging de kandidaat-terugploegkracht een werkloosheidsuitkering ontvangt. Het creeren van aanvullende
werkgelegenheid voor deze groep zou moeilijk kunnen
worden omdat er dan tussen het rijk en de verschillende bedrijfsverenigingen een complexe verrekening
moet plaatsvinden;
– het ontbreken van de wettelijke bevoegdheid voor bedrijfsverenigingen.
Het eerste knelpunt zal voor de bedrijfsverenigingen
zeer zwaar wegen. Men zal geen onnodig risico willen lopen met het inzetten van NWW-uitkeringen ter financiering van projecten. Het risico zal echter kunnen worden
vermeden met behulp van een voor-financieringssysteem
zoals al eens eerder in ESB is voorgesteld 12). In casu zou
dit betekenen dat de overheid de financiering van een additioneel werkgelegenheidsprogramma in eerste instantie
volledig op zich neemt, en dus de verwachte NWW-inverdieneffecten voor-financiert. Voordeel van deze aanpak is
dat de rijksoverheid voor de financiering van het programma ook de in te verdienen RWW-uitkeringen zal kunnen inzetten, zodat het programma zowel op NWW- als RWWgerechtigden gericht kan worden. Na afloop van het programma wordt door de rijksoverheid berekend hoeveel
NWW-uitkeringsgerechtigden hoelang hebben gewerkt
en welk bedrag aan NWW-uitkeringsgelden daarmee is
bespaard. Dit bedrag zal dan bij de betrokken bedrijfsvereninging(en) worden gedeclareerd.
Het tweede knelpunt zou als consequentie kunnen hebben dat voor een bepaalde groep werklozen via de
terugploegmethodiek zeer moeilijk additionele werkgelegenheid zal kunnen worden gecreeerd, juist vanwege de
complexiteit van de verrekeningen. Tussen het rijk en de
bedrijfsverenigingen zou voor die situaties afgesproken
kunnen worden een goed gecoordineerd registratiesysteem op te zetten.
Voor het derde knelpunt ligt de oplossing in het opnemen van een bepaling in de NWW dat de bedrijfsverenigingen nun fondsen niet alleen kunnen bestemmen voor uitkeringen, maar in voorkomende gevallen in beginsel ook
voor de (mede)financiering van additionele werkgelegenheid indien wordt voldaan aan door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te stellen voorwaarden (additionaliteit, geen verdringing van reguliere werknemers
e.d.). Duidelijk zal ook moeten worden vastgelegd dat de
vrijwilligheid van de bedrijfsvereningen in dit kader voorop
staat en dat er geen sprake kan zijn van enige dwang door
de rijksoverheid.Het ligt voor de hand dat voor de aanvang
van een eventueel terugploeg-programma principeafspraken gemaakt zullen worden tussen de minister en
de betrokken bedrijfsverenigingen.
Een variant op de omschreven zou de vorming van een
tripartite bestuurd, tijdelijk werkgelegenheidsfonds zijn
waaruit na de stelselherziening terugploegprojecten gefi11) Voor alle duidelijkheid zij gesteld dat naar mijn mening een bedrijfsvereniging nooit als initiator van een werkgelegenheidsprogramma zal kunnen optreden maar alleen als mede-financier. De verantwoordelijkheid voor het opzetten van een dergelijk programma zal

moeten blijven liggen bij de overheid.
12) Zie D.L.J. Kok en M. van der Meer, ESB, 11 mei 1983, biz. 414 en
415.

395

nancierd kunnen worden. Deze op zich zelf wat ingewikkelde constructie kan van nut zijn om, indien de sociale
partners mede-financier zouden willen zijn van een additioneel werkgelegenheidsprogramma, hen directe zeggenschap te geven in de opzet en uitvoering van dat programma. In de financiering van een dergelijk fonds kunnen in
beginsel diverse partijen deelnemen:
– de rijksoverheid: bespaarde RWW-uitkeringen en een
eventuele stimuleringspremie a la de f. 100 mln. uit de
eerste terugploegronde;
– de bedrijfsverenigingen: bespaarde NWW-uitkeringen;
– de sociale partners: b.v. een deel van de prijscompensatie of van de initiele loonstijgingen of van de loonruimte die vrijkomt door de verlaging van de premies in
de sfeer van de sociale zekerheid. Ook kan gedacht
worden aan (onbestede) herbezettingsgelden;
– derden: indien er sprake is van additionele werkgelegenheid ten opzichte van het reguliere arbeidsvolume
ontstaat in een aantal gevallen ruimte voor bijdragen
van derden, b.v. eigen bijdragen van clienten, bijdragen van gemeenten, provincies en particulieren.

Globaal voorstel voor een werkgelegenheidsprogramma in de kwartaire sector
In het voorgaande is aangegeven dat in de kwartaire
sector veel tijdelijke werkgelegenheid voor langdurig
werklozen kan worden geschapen tegen geringe meerkosten. Verder zijn voor de verwachte problematiek rond
terugploegen in verband met de stelselherziening sociale
zekerheid oplossingen voorgesteld. Bij wijze van voorbeeld zal hieronder een globaal voorstel voor een tijdelijk
additioneel werkgelegenheidsprogramma in de kwartaire
sector worden uitgewerkt met een eveneens globaal f inancieringsplaatje. Van een uitwerking ‘en detail’ en per voorbeeld is afgezien. In de eerste plaats voert dat in het kader
van dit artikel te ver. In de tweede plaats is de bedoeling
van dit globale voorstel niet meer dan een verkenning van
de beleidsmatige en financiele aspecten van een dergelijk
programma. Bij de verdere uitwerking hieronder zal tevens voorbijgegaan worden aan de vraag of een en ander
via de constructie van het werkgelegenheidsfonds gerealiseerd zou moeten worden of anderszins.
Een tijdelijk terugploegprogramma zou als doelstelling
kunnen krijgen het creeren van tijdelijke werkgelegenheid
in de kwartaire sector, in beginsel volgens een of meer van
de vier in dit artikel aangegeven voorbeelden. Uitgaande
van een niet overdreven ambitieuze doelstelling van b.v.
15.000 arbeidsjaren op jaarbasis gedurende maximaal
drie jaar kan het volgende tentatieve financiele plaatje
worden opgesteld.
Bij een doelstelling van 15.000 arbeidsjaren en bij een
kostenniveau van ca. f. 50.000 per arbeidsjaar 13) bedragen de totale kosten van een dergelijk plan ca. f. 750 mln.
op jaarbasis. Uit inverdieneffecten in de sociale zekerheidssfeer zou ca. f. 375 mln. kunnen worden gedekt bij
een inverdieneffect van ca. f. 25.000 per arbeidsjaar per
ingeschakelde langdurig werkloze 14).
Blijft over een bedrag van f. 375 mln. Als we de bijdragen van derden stellen op ca. 15% 15), of wel ca. f. 115
mln. resteert nog een te financieren bedrag van f. 260 mln.
Dit bedrag zou in beginsel op twee wijzen kunnen worden
gedekt: in zijn geheel door de rijksoverheid, dan wel door
rijksoverheid en sociale partners gezamenlijk. Financiering van het overheidsdeel zou in beide gevallen kunnen
geschieden uit een wat lagere taakstelling met betrekking
tot het financieringstekort, dan wel uit een geringe verhoging van de inkomsten van de overheid. Financiering via
ombuigingen elders zou nl. als gevolg kunnen hebben dat
weer nieuwe werkloosheid ontstaat in die sectoren waarin
de ombuigingen plaatsvinden. In het tweede geval zou het
restbedrag ad f. 260 mln. gelijkelijk over overheid en sociale partners kunnen worden verdeeld. De sociale partners zouden nun aandeel van f. 130 mln. kunnen bekosti-

gen uit de loonruimte die naar verwachting vrijkomt door
de verlaging van de sociale premies. Bij een totale loonsom in de kwartaire sector van ca. f. 68 miljard zou het dan
gaan om een inlevering per werknemer van ca. 0,19% van
die loonsom. Het is overigens lang niet zeker dat sociale
partners bereid zullen zijn tot meefinanciering omdat de inkomens in de kwartaire sector de laatste jaren sterk onder
druk hebben gestaan. Volledigheidshalve zij opgemerkt
dat in dit voorbeeld de netto kosten per arbeidsjaar van deze tijdelijke banen voor de overheid gering zijn. Wanneer
f. 260 mln. op jaarbasis voor rekening van de overheid
komt komen de netto kosten voor de overheid neer op ca.
f. 17.400 per arbeidsjaar, bij f. 130 mln. op ca.f. 8.700 per
arbeidsjaar.
Bij een 4-daagse werkweek voor de terugploegers bedragen de kosten per arbeidsjaar f. 40.000 en de kosten
van het totale plan derhalve f. 600 mln. Het inverdieneffect
per ingezette langdurig werkloze blijft gelijk, hetgeen betekent dat nog slechts een bedrag van f. 225 mln. moet worden gefinancierd. Minus bijdragen van derden ad ca. f. 90
mln. (15% van f. 600 mln.) resteert een bedrag van f. 135
mln. Indien dit bedrag geheel voor rekening van de rijksoverheid komt, bedragen de netto kosten voor de rijksoverheid f. 9.000 per arbeidsjaar en bij een fifty-fifty verdeling
tussen rijk en sociale partners de helft, dus f. 4.500 per arbeidsjaar. De bijdrage van de sociale partners zou in dit
geval 0,1% van de loonsom.
In label 2 zijn de belangrijkste cijfers hieronder samengevat.
Tabel2.
Totale
kosten

Terugploeg- Bijdragen
subsidie
van derden

Additioneel nog te
financieren

Netto kosten
voor het rijk

rijk

sociale

jaar

in mln.

partners
in mln. gld.

in gld.

_

17.400

130
—

8.700
9.000
4.500

gld.
Variant I a
Ib
Variant II a
lib

750

375

750
600
600

375
375
375

115
115
90
90

260
130
135
67,5

67,5

Toelichting: Variant I is de full-time-variant en variant II de part-time-variant. Bij la en Ha
komen de totale kosten geheel voor rekening van de rijksoverheid. Bij Ib en lib wordt de

helft van het additionele deel door sociale partners meegefinancierd.

Tot slot______________________
In dit artikel is een aantal mogelijke oplossingen aangedragen voor twee problemen waarop het terugploegen van
uitkeringsgelden in de nabije toekomst zou kunnen afstuiten. De realisering van een en ander zal nog vele voeten in
de aarde hebben. De geschetste oplossingen maken geen
aanspraak op een schoonheidsprijs. De huidige werkloosheidsproblematiek, de vooruitzichten op dit punt en de
verwacht krappe budgettaire situatie in de komende kabinetsperiode zijn echter meer dan voldoende reden om het
terugploegen van uitkeringsgelden voort te zetten en de
problemen die opdoemen creatief te lijf te gaan.

G. Enning
13) Deze kosten per full-time arbeidsjaar liggen lager dan normaal
omdat in een additioneel programma de overhead relatief gering is,
de inschalingen wat lager zullen liggen en de werkzaamheden relatief
meer zullen liggen in de uitvoerende, dus minder dure, sfeer. Per sector kunnen er overigens forse verschillen optreden. Vergelijk b.v. ook
de hoogte van de kosten per arbeidsjaar in het WPO-plan.
14) Ter vergelijking: de hoogte van de terugploegsubsidie in de tweede terugploegronde in de bouw bedraagt f. 35.000 per arbeidsjaar. De

subsidie in de kwartaire sector zal wat lager liggen doordat er naar
verwachting wat meer RWW-gerechtigden en wellicht een aantal
langdurig werklozen zonder uitkering zullen worden ingeschakeld.
15) Zie Projekt personeelsvoorziening kwartaire sector, bulletin nr. 6,
biz. 67, label 4.2. Hieruit blijkt dat 85% van de kosten van de z.g. finale
diensten collectief gefinancierd wordt. Binnen het kader van de

terugploegsystematiek is het overigens toegestaan dat bijdragen van
lagere overheden die op zichzelf weer collectief gefinancierd zijn, tot
de bijdragen van derden gerekend worden.