Fisconomie
Administratieve verplichtingen
voor het bedrijfsleven
W.M.M. VAN DER BEEK*
Inleiding
Het bedrijfsleven krijgt door de overheid taken opgelegd en handelwijzen voorgeschreven voor het voeren van de administratie, die niet primair zijn gericht op en
direct voortvloeien uit het drijven van een
onderneming. Deze administratieve verplichtingen zijn al jaren onderwerp van
discussie tussen overheid en bedrijfsleven.
De regering heeft in het kader van haar dereguleringsbeleid en haar streven naar lastenverlichting voor het bedrijfsleven in
april 1984 de ,,Commissie tot verlichting
van administratieve verplichtingen voor
het bedrijfsleven” ingesteld. Deze commissie kreeg als opdracht mee het inventariseren van administratieve verplichtingen
en het zoeken naar mogelijkheden om de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verlichten. Bovendien kreeg zij de
opdracht criteria op te stellen waaraan administratieve verplichtingen kunnen worden getoetst en diende zij concrete voorstellen te doen. Op 1 juli jl. heeft de voorzitter van de commissie, prof. dr. F.H.M.
Grapperhaus, het rapport Heerendiensten
aan de staatssecretaris van Economische
Zaken aangeboden 1).
In het onderstaande zal aan de hand van
dit rapport een aantal aspecten van de administratieve verplichtingen worden besproken, waarbij de fiscaal-economische
aspecten de boventoon zullen voeren. Na
een korte uiteenzetting over de rechtsgrond
en het karakter van administratieve verplichtingen zal ik de bestaande verplichtingen bespreken, waarbij al snel zal blijken
dat de meeste verplichtingen op fiscaal terrein liggen. Vervolgens worden de wegen
waarlangs verlichting kan worden gezocht
in kaart gebracht en wordt de plaats van
administratieve verplichtingen in het fiscale toekomstbeeld geschetst. Tot slot wordt
een aantal conclusies ten aanzien van het
rapport van de commissie-Grapperhaus en
ten aanzien van administratieve verplichtingen in het algemeen getrokken.
Enkele van de gehanteerde begrippen
vereisen enige afbakening. Zo is de beschouwing beperkt tot die verplichtingen
die door of vanwege de overheid ten behoeve van die overheid zijn opgelegd en die
niet specifiek op bepaalde bedrijfstakken
betrekking hebben..Voorts maakt de commissie een onderscheid tussen enerzijds
,,afgeleide” verplichtingen, die onderdeel
uitmaken van een groter geheel (zoals bij
ESB 21-8-1985
voorbeeld de boekhouding die nodig is om
de aangifte voor de inkomstenbelasting of
vennootschapsbelasting op te stellen) en
anderzijds ,,zelfstandige” verplichtingen,
die op zichzelf staan (zoals bij voorbeeld de
inhouding van loonbelasting). Dit onderscheid is van belang bij het zoeken naar
mogelijkheden om de verplichtingen te
verlichten.
Rechtsgrond en karakter van administratieve verplichtingen
Op de gebieden waar de meeste administratieve verplichtingen voorkomen, de
sociale zekerheid en de belastingen, zijn de
rechtsgrond en het karakter van die verplichtingen nooit een ,,hot issue” geweest.
Bij de invoering van de loonbelasting in
1940 2), waarbij de werkgever voor het
eerst aanzienlijke administratieve verplichtingen kreeg opgelegd, werd simpelweg vastgesteld dat de fiscale overheid de
bevoegdheid heeft om de werkgever administratieve taken op te dragen om zo voor
de fiscus de heffing en invordering van
(loon)belasting te vergemakkelijken en zeker te stellen 3). Ook bij de invoering van
de sociale-verzekeringswetten, waar de
werkgever eveneens als inhoudingsplichtige werd aangewezen, en de Wet op de loonbelasting 1964 werd de rechtsgrond van de
opgelegde administratieve verplichtingen
niet ter discussie gesteld. Pas de laatste jaren zijn aan dit onderwerp enige beschouwingen gewijd 4), ongetwijfeld mede doordat de last van die verplichtingen als steeds
zwaarder wordt ervaren. Dat de overheid
het recht heeft dergelijke verplichtingen op
te leggen staat nog steeds buiten kijf.
De commissie-Grapperhaus kwalificeert
zelfstandige administratieve verplichtingen als ,,belastingen in natura” in die zin
dat het gedwongen bijdragen (in de vorm
van dienstverlening) aan de overheid zijn,
waar geen directe vergoeding voor wordt
ontvangen. Zij wijst hierbij op de consequentie dat de aldus opgelegde verplichtingen krachtens de Grondwet dienen te
,,steunen op de wet respectievelijk op een
wettelijk toegestane delegatie” 5). Wat juridisch onder het begrip belasting wordt
verstaan kan echter zeer wel verschillen
van datgene wat aan een wetenschappelijke definitie voldoet, zeker als dit een economisch getinte definitie is. Een belasting
is pas een belasting in juridische zin als de-
ze door de wetgever zo wordt genoemd. In
Nederland kennen wij verscheidene heffingen die door de wetgever niet als een belasting worden aangeduid, hoewel ze aan een
wetenschappelijke definitie van belasting
voldoen. Op dergelijke heffingen is deze
grondwettelijke eis dan ook niet van toepassing.
Geconstateerd hebbende dat bepaalde
verplichtingen kunnen worden gekenschetst als belastingen in natura, classificeert de commissie de CBS-verplichtingen
en de verplichtingen voortvloeiende uit de
sociale werknemersverzekeringen als zogenaamde bestemmingsbelastingen. Een bestemmingsbelasting is een belasting waarbij er een band bestaat tussen de opgelegde
last en bepaalde overheidsuitgaven op basis van het belang dat de belastingplichtige
heeft bij die bepaalde uitgaven. In deze gevallen is dat het belang dat het bedrijfsleven heeft bij het bestaan van CBS-publikaties, respectievelijk sociale zekerheid voor
de werknemers.
Het karakteriseren van bepaalde verplichtingen als ,,belasting in natura” is
echter enigszins geforceerd, en dat wreekt
zich hier dan ook. Op zoek naar een rechtvaardiging voor de verplichtingen in verband met de inhouding en afdracht van
loonbelasting en premies volksverzekeringen moet de commissie constateren dat zij
niet kan aangeven op welke rechtsgrond
door de overheid niet zou hoeven te worden betaald voor deze administratieve
lasten die aan de werkgever worden opgelegd. Indien men doorredeneeert in de gedachtengang van de commissie-Grapperhaus zou men deze verplichtingen kunnen
classificeren als een bijzondere produktieheffing. In het onderdeel ,,Het begrip belasting” van zijn standaardwerk noemt
Hofstra een historisch voorbeeld van een
bijzondere produktiebelasting 6). Een dergelijke belasting wordt geheven naar het
beslag dat op een bepaalde produktiefactor wordt gelegd, in dit geval op de produktiefactor arbeid. De rechtsgrond van al de-
* Student-assistent bij het Fiscaal-Economisch
Instituut van de Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) Heerendiensten, Rapport van de commissie
tot verlichting van administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven, onder voorzitterschap van prof. dr. F.H.M. Grapperhaus, uitgebracht op 28 juni 1985.
2) Besluit op de loonbelasting van 5 december
1940, waarbij de werkgever de verschuldigde
loonbelasting op het loon moest inhouden en
aan de fiscus afdragen.
3) Zie M.A. Snijder, De invloed van de fiscus op
het midden- en kleinbedrijf, 1981, biz. 118 e.v.
4) J.C.K.W. Bartel, De fiscale aansprakelijkheid van de werkgever, Belastingconsulentendag
1979, biz. 15 e.v. Bartel trekt een parallel tussen
inhoudingsplicht en de civielrechtelijke figuur
van lastgeving; M.A. Snijder, op. cit., biz. 123
t/m 125; L.G.M. Stevens, Voorheffingen op het
loon ter discussie, Maandblad voor Belastingbeschouwingen, april 1984, biz. 99 e.v.
5) Heerendiensten, dee 1, biz. 9. Art. 104 van de
Grondwet luidt: „ Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld”.
6) H.J. Hofstra, Inleiding tot het Neder/ands
be/astingrecht, 5e druk, 1980, biz. 36. Zie ook
biz. 128 e.v.
827
aan begrippen en heffingsvoorschriften,
die een aanzienlijke last op de schouders
dere zaak. Afgeleide verplichtingen kun-
heffingsbesparingen voor de overheid sluit
nauw aan bij de gedachtenvorming rond de
verlichting van administratieve verplichtingen, met name daar waar de commissie
nen niet zonder meer als belasting in natu-
redenen aanvoert om bepaalde verplichtin-
ber 1953 zijn weliswaar een aantal, maar
ra worden omschreven; zij voegen zich qua
gen terug te leiden naar de overheid.
ze ,,belastingen in natura” is ver gezocht,
en de laatste wel het verst; of zo’n belasting
ook rechtvaardig uitpakt is echter een an-
karakter naar het complex van verplichtingen waar ze deel van uitmaken 7).
Vormen de verplichtingen voor het be-
Inventarisatie en economische betekenis
drijfsleven een last die te karakteriseren is
van de werkgever legden. Bij de Coordinatiewet sociale verzekeringen van 24 decembij lange na nog niet alle verschillen uit de
weg geruimd. Deze verschillen geven aanleiding tot problemen in de loonadministratie, en dan met name bij de verplichtingen die zijn opgelegd in verband met de in-
als ,,belastingen in natura”, zoals de commissie doet, vanuit de overheid bezien heb-
Bij het inventariseren van administratieve verplichtingen onderscheidt de commis-
houding en afdracht van loonbelasting en
premies. In het oog springende verschillen
ben ze een dergelijk karakter natuurlijk
sie een drietal terreinen waarop deze zich
doen zich nog altijd voor bij het loon dat in
niet; ze brengen geen opbrengsten met zich
voordoen:
1. loonbelasting en sociale verzekeringen;
2. overige belastingen;
3. CBS-verplichtingen.
de heffing betrokken wordt, de berekening
van de heffingsmaatstaf en, in mindere
mate, bij de heffingssubjecten en de ver-
Het grootste deel van de administratieve
verplichtingen heeft betrekking op het
mer in zijn hoedanigheid van werkgever
drijfsleven kunnen worden vervuld, zoals
bij voorbeeld het innen van loonbelasting
en volksverzekeringspremies. Het be-
eerstgenoemde terrein. De commissie geeft
een opsomming van 65 bepalingen uit wet-
drijfsleven fungeert als een ,,hulpontvan-
en regelgeving waarin in totaal ongeveer 30
ger” van belastingen die de geinde bedra-
onderwerpen op dit gebied voor de werkge-
gen vervolgens afdraagt. De overheid heeft
nog slechts met een kleiner aantal inhou-
ver worden geregeld. De verplichtingen
waar de werkgever mee wordt geconfron-
noodzakelijk zijn om de verschuldigde belasting te bepalen of voor de fiscus om controle uit te oefenen. Voor de omzetbelas-
dingsplichtigen te maken, dat er zorg voor
teerd zijn in essentie de volgende: het uit-
ting geldt in de meeste gevallen een facture-
draagt dat zij reeds bij de bron haar aan-
reiken van een loonbelastingverklaring,
deel krijgt toegemeten.
Een vergelijking met belastinguitgaven
het voeren van een loonboekhouding, het
inhouden en afdragen van loonbelasting en
premies en het opstellen van jaarloonstaten. Te zamen met het grote aantal delega-
ringsverplichting. Bovendien moet de ondernemer de verschuldigde belasting bere-
kenen, een aangifte opstellen en de belasting voldoen. Door de algemene wet
rijksbelastingen worden, mede ten behoe-
mee. Wel kan het laten uitvoeren van bepaalde administratieve taken door het be-
drijfsleven voor de overheid een besparing
betekenen. Dit is het geval bij die taken die
zowel door de overheid als door het be-
dringt zich op. Belastinguitgaven in de zin
haalsmogelijkheden 10).
Naast de verplichtingen die de onderne-
krijgt opgelegd, vloeien uit de verschillende belastingwetten nog andere administratieve verplichtingen voort. Deze verplichtingen kunnen voor de belastingplichtige
van ,,gederfde belastingopbrengsten als
gevolg van speciale voorzieningen in de belastingwetgeving die zijn getroffen met het
oog op het bereiken van specifieke doel-
tiebepalingen en de frequente wijzigingen
ve van de inkomstenbelasting en vennoot-
leveren de verplichtingen een gecompliceerd en ongestructureerd geheel op, dat,
schapsbelasting, eisen gesteld aan de boek-
einden” vinden dan hun tegenhanger in
zoals hierna zal worden beschreven, een
houding die het mogelijk maken voor de
fiscus om de aangiften te controleren. Te-
wat ik ,,heffingsbesparingen” zou willen
zware last op de schouders van de werk-
genover het CBS geldt ten slotte de ver-
noemen, te omschrijven als bespaarde
gevers vormt.
plichting medewerking te verlenen aan
overheidsuitgaven als gevolg van speciale
In de loonadministratie van de werkgever ontmoeten twee ,,culturen” elkaar, de
enquetes.
Om te ontdekken hoe de ondernemers
loonbelasting en de sociale verzekeringen,
deze verplichtingen ,,beleven” en waar de
regelingen in de belastingwetgeving met
speciale doeleinden. In dit geval hebben
deze betrekking op het vergemakkelijken
paalde administratieve verplichtingen als
elk met hun eigen administratieve verplichtingen, specifieke regelingen, uitvoeringsorganen en met een verschillende achtergrond. Het fundamentele verschil tussen
de sociale verzekeringen en de loonbelasting is dat de eerste heffing is gebaseerd
belasting in natura bepleit de commissie
een vermelding in de Miljoenennota en in
op de verzekeringsgedachte waarbij, als
gevolg van het gehanteerde omslagstelsel,
de overzichten van belastingontvangsten.
er een relatie bestaat tussen het beroep dat
De lijn wordt met deze aanbeveling weliswaar consequent doorgetrokken, maar in
op de betreffende voorzieningen wordt gedaan en de hoogte van de premieheffing,
terwijl de loonbelasting, als voorheffing
van de heffingstaak van de belastingdienst
(en andere uitvoeringsorganen) en het
zekerstellen van de invordering 8).
Op grond van haar kwalificatie van be-
werkelijkheid kan van een dergelijke vermelding nooit sprake zijn, aangezien
kosten die in het bedrijfsleven worden gemaakt nooit een post op de begroting van
de overheid kunnen vormen. Besparingen
op overheidsuitgaven kunnen dat wel, en
aansluitend bij de discussie over het opnemen van belastinguitgaven in de begroting
zou ik daarom een soortgelijke verantwoording voor ,,heffingsbesparingen”
willen bepleiten. Opgemerkt hierbij zij dat
de groep verplichtingen die als belasting in
natura wordt aangemerkt dezelfde zal zijn
als die van de heffingsbesparingen; belastingen zijn bijdragen aan de overheid,
voor de inkomstenbelasting, een heffing
naar draagkracht is. Sinds het hanteren
van de sociale verzekeringen als instrument van inkomenspolitiek een hoge
vlucht heeft genomen, waardoor het verzekeringskarakter enigszins naar de achtergrond is gedrongen, heeft dit fundamente-
le verschil echter steeds meer aan praktische waarde ingeboet 9). Ook tussen de
premieheffing volksverzekeringen en sociale werknemersverzekeringen bestaan
grote verschillen. De premieheffing volksverzekeringen is aan de belastingdienst op-
tot besparingen leiden. De bedragen die
voor ,,belastingen in natura” in aanmer-
gedragen, en deze premieheffing vertoont
ook meer overeenkomsten met de loonbelasting. De uitvoering van de premieheffing werknemersverzekeringen is in handen van bedrijfsverenigingen, en de verzekeringsgedachte is bij deze heffingen ook
king worden genomen, zullen evenwel ver-
nadrukkelijker aanwezig.
en het uitvoeren van administratieve ver-
richtingen waar de overheid geen direct belang bij heeft kunnen bij die overheid niet
schillen van de uitgaven die de overheid
Bij de stapsgewijze opbouw van het stel-
zich bespaart. Het hier omschreven onderscheid tussen enerzijds administratieve
sel van sociale zekerheid werden ook de administratieve verplichtingen stapsgewijs
lasten voor het bedrijfsleven en anderzijds
opgelegd. Dit leidde tot een grote varieteit
828
knelpunten in de regelgeving liggen, heeft
de commissie een enquete ingesteld onder
een aantal ondernemers in het midden- en
kleinbedrijf en enkele grotere bedrijven.
Tevens kan voor een inzicht in deze problematiek geput worden uit een onderzoek uit
1981 van M.A. Snijder, die overigens ook
aan het onderzoek van de commissie heeft
meegewerkt 11).
De nadruk die in dit verband wordt ge-
7) L.G.M. Stevens, op. cit., biz. 101.
8) De definitie van overheidsuitgaven is ont-
leend aan L. Koopmans en A.H.E.M. Wellink,
Overheidsfinancien, Seherzienedruk, 1983, biz.
9. Als tegenovergestelde van , ,tax expenditures”
worden wel ,,tax penalties” genoemd, die een
verhogend effect hebben op belastingopbreng-
sten, en dus een andere tegenhanger zijn dan de
hiergenoemde besparingen, die betrekking hebben op de uitgavenkant.
9) Het rapport noemt als voorbeeld de structurele verhoging van het maximum premieinkomen van de AOW per 1 januari 1982. Op dit
moment wacht de regering op adviezen van de
SER en SVR over de wijzigingen die zij per 1
maart 1986 wil invoeren en die onder meer een
verbreking van de relatie tussen sociale-verzekeringspremies en -uitkeringen behelzen.
10) De commissie hanteert in dit verband de termen heffingsgrondslag en -maatstaf voor het bedrag waarover geheven wordt respectievelijk de
berekening van de heffing; in dit artikel is de terminologie gehanteerd van Hofstra, op. cit., biz.
289 e.v.
11) M.A. Snijder, op. cit., biz. 123 e.v.
legd op het midden- en kleinbedrijf komt
voort uit het vermoeden dat de lasten van
de administratieve verplichtingen daar re-
Tabel 3. Lasten van administratieve verplichtingen voor vier verschillende ondernemers
in het midden- en kleinbedrijf (1979)
latief het zwaarst drukken. Dit vermoeden
Kleine
Modale
Grotere
werd ook bij het instellen van de commissie
reeds geuit. Uit de beide onderzoeken vallen de volgende conclusies te destilleren
12):
ondernemer
ondernemer
ondernemer
– de loonadministratie is in feite een
groot knelpunt: het zich steeds wijzi-
gende complex van regelgeving heeft
ertoe geleid dat het voeren van een
loonadministratie
nauwelijks
meer
wordt beschouwd als een taak die onder de normale bedrijfsuitoefening
valt; de administratie wordt uitbesteed,
of, bij grotere bedrijven, uitgevoerd
door een aparte, verregaand geautoma-
tiseerde afdeling;
– moeilijkheden doen zich in het middenen kleinbedrijf voor bij het berekenen
van de omzetbelasting als er verschillende tarieven van toepassing zijn;
– de termijnen voor het indienen van
kwartaalaangiften worden te kort
geacht;
– controles door de uitvoeringsorganen
nemen te veel tijd in beslag en vinden te
lang na afloop van het tijdvak plaats.
Profielschets
– jaarwinst
– personeel
– omzet
Adm. laslen
– voor belastingen
– na belastingen
– na belastingen als % van
de winst
– idem als % van de omzet
10 a 20.000
3 (part-time)
40 a 60.000
5 (part-time)
490.000
650.000
80 a 100.000
8 (deels
part-time
1.100.000
4.521
1.940
5.926
2.046
6.742
2.441
13 %
0,4%
4 °/o
0,3%
3 %
0,2%
584
4 %
12.244
25 %
25.480
28 %
– nominaal
– als % van de wins’
personeelsleden
3.792
—
0,3%
jaar (in 1979) van de verschillende administratieve verplichtingen en controles zijn
weergegeven in label 1 en 2. Van een viertal
(fictieve) ondernemingen heeft Snijder bovendien een profiel geschetst en de lasten
berekend; met enige toevoegingen staan de
resultaten hiervan in label 3 vermeld 13).
gen kan vereenvoudiging worden bereikt,
maar alvorens verplichtingen te kunnen te-
rugleiden naar de overheid dient ook het
ontbreken van de noodzaak van die verplichtingen te worden aangetoond. De
noodzaak van de z.g. afgeleide verplichtingen ter discussie te stellen voert echter te
ver; deze hangt immers samen met de
noodzakelijkheid van het geheel waarvan
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-Economisch Instituut
van de
Erasmus Universiteit Rotterdam
de verplichtingen deel uitmaken.
Van zelfstandige verplichtingen kan de
noodzaak wel zonder al te veel problemen
worden getoetst. De commissie heeft hiervoor het criterium van de ,,evidente efficiency” ontwikkeld, dat inhoudt dat ,,ad-
ministratieve verplichtingen alleen dan aan
Controle per
personeelslid
b)
personeelslid
het bedrijfsleven mogen worden opgelegd,
Uit de tabellen blijkt duidelijk dat de lasten
relatief hoger zijn voor de kleine ondernemer. Uitgaande van de kwalificatie ,,belastingen in natura” voor de administratieve verplichtingen ontstaat het beeld van
dat het bedrijfsleven wordt ingeschakeld
indien buiten twijfel is dat het efficienter is
dan dat de overheid het zelf doet”. De
voordelen moeten met een redelijke zeker-
869
609
413
106
een merkwaardige ,,tariefstructuur”; de
heid te kwantificeren zijn; verplichtingen
52
13
zwaarste lasten worden op de zwakste
mogen pas dan worden opgelegd ,,wan-
286
29
schouders gelegd.
neer in redelijkheid niet verwacht kan wor-
296
231
184
193
1 of 2
3 of 4
5 of 6
7 t / m 10
11 t/m 15
16t/m 20
21 t/m 50
51 t/m 100
16
Op macro-niveau is de kwantitatieve betekenis van de administratieve verplichtin-
den, dat de overheid de daarmee verbonden werkzaamheden zelf uitvoert” 16).
,,Macro-economisch dient het derhalve
duidelijk efficienter te zijn dat het bedrijfsleven wordt ingeschakeld” 17).
17
15
9
a) De bedragen zijn voor belastingen en premieheffing.
b) De bedragen zijn waarschijnlijk iets te hoog door de
actie ,,Schuimkraag” die de fiscus in 1979 uitvoerde.
Tabel 2. Gemiddelde totale kosten naar
omzetgroepen van de administratieve verplichtingen voor de omzetbelasting (per
gen voor het bedrijfsleven moeilijker te be-
palen. Voor wat de bestaande verplichtingen betreft heeft de commissie zich dan
ook niet gewaagd aan macro-economische
becijferingen; wel geeft zij aan welke effec-
ten te verwachten zijn van de door haar geformuleerde voorstellen ter verlichting van
administratieve verplichtingen. Uit het
van de controle inkomstenbelasting/ven-
schaarse materiaal dat beschikbaar is over
de lasten van de bestaande verplichtingen
is slechts een zeer globale indruk van de effecten te verkrijgen 14). Op basis van een
nootschapsbelasting (1979) a)
onderzoek dat in 1984 in opdracht van het
jaar), van de controle omzetbelasting en
Omzet in Administramln. guldens tiekosten
omzetbelasting
per jaar
tot 0,25
0,25-0,5
0,5 -1,0
1,0 -2,0
2,0 -4,0
meer dan 4,0
7.899
Bron: M.A. Snijder, Deinvloed van defiscusop het midden- en kleinbedrijf, 1981. De percentages zijn door mij bijgevoegd.
ciale verzekeringen (1979) a)
Loonadministratie
per jaar per
1.500.000
Verschuldigde belasting en
Tabel 1. Gemiddelde totale kosten per personeelslid van de loonadministratie (per
jaar) en van de controle loonbelasting/soAantal
11
premieheffing
Hoe zwaar de lasten drukken op het
midden- en kleinbedrijf is door Snijder onderzocht. De gemiddelde totale kosten per
Kleine BV
1.363
2.202
3.259
3.521
5.590
12.559
Controle
omzetbelasting
b)
Controle
IB/Vpb
b)
VNO is verricht, schat deze ondernemersorganisatie de totale lasten voor het bedrijfsleven op ten minste f. 3 mrd. per jaar
15).
teit van de onderzochte groepen; in beide onderzoeken zijn de ondernemers die weinig met problemen te kampen hebben waarschijnlijk enigzins ondervertegenwoordigd, aangezien de onderzoeken zich voornamelijk richtten op ondernemers waarvan verwacht kon worden dat zij
problemen zouden ondervinden.
13) Bij de presentatie van zijn cijfers maakt
Snijder enige voorbehouden, die hier met nadruk herhaald dienen te worden. De cijfers zijn
gebaseerd op willekeurige profielschetsen en op
een berekening van administratieve lasten waar-
248
242
213
290
542
593
422
272
221
311
606
307
Verlichting: criteria en aanbevelingen
Verlichting van administratieve verplichtingen kan naar het oordeel van de
commissie langs twee wegen geschieden:
vereenvoudiging van regelgeving of terug-
b) De bedragen zijn waarschijnlijk iels te hoog door de
leiden van administratieve verplichtingen
naar de overheid. Door eisen te stellen aan
actie ,,Schuimkraag” diede fiscus in 1979 uitvoerde.
de inhoud en de omvang van verplichtin-
a) De bedragen zijn voor belastingen en premieheffing.
ESB 21-8-1985
12) De betrouwbaarheid van deze conclusies
hangt natuurlijk mede af van de representativi-
bij een aantal vooronderstellingen is gehanteerd.
14) Zie voor een overzicht van beschikbare cijfers: M.A. Snijder, op. cit., biz. 123 e.v.
15) J.R. Vergeer, Pilot-study naar de admi-
nistratieve lasten voor ondernemingen voortvloeiend uit wettelijk verplichte administraties,
in opdracht van het Verbond van Nederlandse
Ondernemingen, mei 1984.
16) Heerendiensten, deel II, biz. 21.
17) Idem, deel I, biz. 8.
829
Het aldus omschreven begrip ,,evidente
efficiency” heeft de vorm van een open
gebreken. De verschillende uitvoeringsorganen zijn niet verplicht informatie te ver-
deur, waar desalniettemin in het verleden
schaffen, en met name belastinginspecties
vaak aan is voorbijgegaan. Daar waar het
nemen vaak standpunten in die onderling
klaarblijkelijk, en dus voor een ieder dui-
verschillen. Bovendien is de informatie die
delijk te onderscheiden is, dat het doelma-
wordt verschaft eenzijdig, in die zin dat zij
commissie doet zowel voor de korte, de
middellange als voor de lange termijn een
aantal voorstellen, die door het ontbreken
van ad-hoc-maatregelen voor hun uitvoering afhankelijk zijn van het bestaan van
een dergelijke politieke wil. Gevreesd moet
tiger is dat het bedrijfsleven een bepaalde
administratieve taak krijgt toebedeeld zal
slechts het standpunt van het uitvoeringsorgaan weergeeft. Daarbij is dit standpunt
worden dat de politick nog niet helemaal
toe is aan structurele wijzigingen op fiscaal
niemand van de overheid verlangen wegens
niet rechterlijk toetsbaar. Vooral op het
en sociale-zekerheidsterrein waarbij ver-
efficiencyredenen deze taak toch op zich te
gebied van de belastingen en de sociale ver-
eenvoudiging voorop staat. De wijze waar-
nemen. Daar waar het niet doelmatiger is
kunnen andere, kwalitatieve overwegingen
zekeringen die door de werkgever moeten
worden ingehouden en afgedragen doen
op de staatssecretaris van Financien de
herziening van het belastingstelsel ,,over
de doorslag geven om een administratieve
zich hierdoor problemen voor, aangezien
de lopende kabinetsperiode heen getild
verplichting aan het bedrijfsleven op te leggen. Het naarnbordje ,,evidente efficiency” dat op de deurpost is geschroefd kan
er geen vorm van regelmatige communicatie (controles, definitieve aanslagen)
bestaat. Om deze problemen te verzachten
staatssecretaris van Economische Zaken
echter voor de een aanleiding vormen om
met nadruk op deze deuropening te wijzen,
doet de commissie een aantal aanbevelingen die erop neer komen dat de onderne-
of juist voor de ander om te trachten deze
zodoende een hoop kruit verschoten van
te versperren. Uit de wat bloederige commentaren in de pers blijkt dat dergelijke
readies zich ook daadwerkelijk hebben
voorgedaan 18). Het VNO constateert in
mer het recht moet krijgen bij een uitvoeringsorgaan informatie af te dwingen en
deze informatie door de rechter te laten
toetsen. Toetsing van informatie die wordt
de commissie doet is om het rekenwerk te
zijn commentaar op het rapport dat het criterium een nuttige rol kan vervullen bij het
terugleiden van taken naar de overheid, en
een fenomeen dat zich nauwelijks in Ne-
bepleit een vergoeding voor verplichtingen
discussie op gang aan het komen is. Behan-
die in strijd met het criterium worden opgelegd. De staatssecretaris van Economische
deling van de argumenten zou hier te ver
voeren, maar het is interessant te constate-
Zaken liet bij de aanvaarding van het rapport daarentegen weten voor dat laatste
niets te voelen en verwierp het criterium,
ren dat de commissie-Grapperhaus zich
dat hij niet zonder meer toetsbaar acht.
De macro-economische inhoud van het
begrip ,,evidente efficiency” verdient nog
verschaft voordat een belastbaar feit zich
voordoet leidt tot prejudiciele rechtspraak,
derland voordoet maar waarover wel een
schaart bij het groeiend aantal voorstan-
ders.
Vereenvoudiging van administratieve
verplichtingen, de andere weg waarlangs
enige aandacht. Een van de economische
verlichting kan worden gezocht, kan worden bereikt door eisen te stellen aan de om-
theoriee’n die ons een handvat biedt de
vang en inhoud van verplichtingen. Verwe-
doelmatigheid van overheidsingrijpen te
zen zij ook naar de hiervoor genoemde criteria van kenbaarheid en rechtszekerheid.
toetsen, is de welvaartstheorie. Dit handvat, de ,,social efficiency” geeft aan hoe,
met behulp van een kosten-baten-analyse
van bepaalde overheidsmaatregelen, een
optimale allocatie kan worden bereikt.
Nutsmaximering leidt hier tot — macroeconomisch gezien – de beste oplossing.
Het begrip ,,evidente efficiency” is duide-
lijk geent op deze gedachtengang. ,,Evidente efficiency” kan echter slechts zijn
Voor het ontstaan van het huidige omvangrijke en ingewikkelde complex van regelgeving geeft de commissie een aantal
oorzaken aan. In de hedendaagse, gecom-
pliceerde maatschappij is uitvoerige regelgeving onontkoombaar terwijl ingewikkelde regelgeving ontstaat als in de afweging
tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid
heeft” en de afwijzende reactie van de
op de korte termijnvoorstellen bevestigen
dit angstige vermoeden.
Dat is spijtig, want de commissie heeft
goede kwaliteit. Een van de voorstellen die
verlichten, het ontwikkelen van een brutonetto-tabel die het gehele bruto-nettotraject (en omgekeerd) weergeeft en die bij
elke uitbetaling aan de werknemer van toepassing is. Zowel de loonbelasting en premies volksverzekeringen als de premies
werknemersverzekeringen zijn in deze
label opgenomen. Voordat een dergelijke
label kan worden opgesteld, zal aan een
aantal voorwaarden moelen worden voldaan. Zo zal hel bedrag dal in de premieheffing werknemersverzekeringen betrokken wordl, op een grool aantal punlen gelijk gelrokken moelen worden mel dat van
de loonbelasling en premieheffing volksverzekeringen. Bovendien zal de z.g. beschikking loonbelasling moelen komen te
vervallen. Door een dergelijke beschikking
hebben de aflrekposlen die op hel inkomen
van een individuele werknemer drukken
invloed op het loonbegrip voor de heffing
van loonbelasting en premies volksverzekeringen maar niel op dal voor de premie-
heffing werknemersverzekeringen. Door
hel afschaffen van deze beschikking zou de
adminislralieve verwerking weer in han-
gebaseerd op een marginale toetsing, ter-
de nadruk te veel op het eerste wordt gelegd. ,,Door het verwaarlozen van de uit-
wijl ,,social efficiency” uitgaat van een in-
voeringsproblemen ontmoet het streven
tegrale toetsing; op grond van een kostenbaten-analyse worden alle relevante facto-
naar overmatige verfijning te weinig weer-
den komen van de fiscus, die maandelijks
de belastingplichtige een legemoelkoming
dient uit le betalen door middel van een zogenaamde negalieve voorlopige aanslag.
stand” zegt de Interdepartementale Stuur-
Een dergelijke (halfjaarlijkse) aanslag is in
ren in de beschouwing betrokken en niet al-
groep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik en
hel kader van de voetoverheveling bij de
leen de kosten voor het bedrijfsleven ver-
de commissie citeert dat met instemming
20). Voorts is de overheid, hoewel zij er
derde fase van de Tweeverdienerswelgeving ge’iniroduceerd. Er bestaan voorne-
enerzijds zelf belang bij heeft om de ingewikkeldheid beperkt te houden, wel weer
geneigd om anderzijds uitvoeringstaken op
mens om met ingang van 1986 de voelover-
het bedrijfsleven af te schuiven. Bovendien
worden aangekondigd wordt de weg naar
leidt het tot uitvoeringsproblemen wan-
een maandelijkse negatieve voorlopige
aanslag resoluul geblokkeerd 22). In deze
sus die voor de overheid. Macro-economische gezien zou een ,,evident efficiente”
oplossing daardoor wel eens een heel ander
effect kunnen hebben dan op het eerste gezicht waarschijnlijk wordt geacht. Kiezen
voor die oplossing waarmee ,,een onmiskenbaar en niet voor bestrijding vatbaar
efficiency-voordeel te behalen is” aan de
hand van het criterium van de ,,evidente
neer verschillende regelgevende instanties
zich op hetzelfde terrein begeven (de twee
heveling maandelijks le doen plaalsvinden, maar in de nota waarin deze plannen
Nota (kleine) tweeverdieners wordt juist
,,culturen” in de loonadministratie bij
efficiency” zoals de commissie voorstaat
voorbeeld) en wanneer de termijnen en
lijkt dus een hachelijke bezigheid 19). Wellicht liggen hier dan ook de toetsingspro-
tijdstippen waaraan de uitvoering gebonden is te kort zijn respectievelijk ongelijk-
blemen die de staatssecretaris van Economische Zaken voorziet.
Nadat aan het criterium van ,,evidente
efficiency” is voldaan, dient een verplichting te worden onderzocht op kenbaarheid
en rechtszekerheid. De regeling dient hel-
matig over het jaar zijn verdeeld.
len voor die een fundamentele vereenvoudiging moeten bewerkstelligen, waarbij
ook een aantal verplichtingen worden teruggeleid naar de overheid. Deze vereen-
van Nederlandse Ondernemingen, 5 juli 1985;
der geformuleerd en eenvoudig uit te voe-
voudiging ,,vereist de politieke wil structu-
ren zijn, en bovendien moet de onderne-
rele wijzigingen in de bestaande regelgeving te aanvaarden welke aan de eis tot vereenvoudiging de voorkeur geeft boven bepaalde specifieke doeleinden” 21). De
21) Idem.
mer kunnen weten of hij de regeling correct
uitvoert. In de huidige regelgeving constateert de commissie op dit vlak een aantal
830
De commissie stelt een aantal maatrege-
18) Rapport Commisie Orapperhaus: mes zetten in administratieve rompslomp voor bedrijven, Onderneming, Weekblad van het Verbond
Rapport Commissie Grapperhaus doekje voor
het bloeden, Financieel Dagblad, 9 juli 1985.
19) Heerendiensten, deel II, biz. 21.
20) Idem, deel II, biz. 15.
22) Nota inzake positie (kleine) tweeverdieners
in 1985, aangeboden door de staatssecretarissen
van Financien en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer, 18 juni 1985.
aangekondigd dat maandelijkse verrekening via de loonbelasting zal dienen plaats
te vinden; een extra administratieve last
voor de werkgever. Afschaffing op korte
termijn van de beschikking loonbelasting
valt dus niet te verwachten, en ook een ver-
met de heffing waarvan slechts een uitvoe-
ringsorgaan is belast. Eerste vereiste hiervoor is integratie van de premieheffing
volksverzekeringen en de loonbelasting.
Over dit integratievraagstuk is het laatste
in aanmerking dienen te worden genomen
woord nog niet gesproken; een aantal principiele en structurele obstakels verhinderen
een dergelijke integratie nog steeds 24).
,,Het zal duidelijk zijn dat de commissie
ligt niet in het verschiet. De wijzigings-
met dit pakket van aanbevelingen expliciet
voorstellen voor de sociale zekerheid zoals
het kabinet die op dit moment heeft liggen,
voor ogen heeft gestaan dat in de toekomst
alle belastingen in een – bij voorkeur ver-
dergaande coordinatie van de bedragen die
voor de verschillende heffingen op het loon
laten hiervoor geen ruimte; ook al heeft de
eenvoudigde — inkomstenbelasting zullen
commissie laten berekenen dat een en an-
vallen”, zo merkt de commissie afsluitend
der budgettair neutraal kan verlopen. Op
op, en inderdaad laat dit aan duidelijkheid
deze punten ontbreekt het (nog) aan poli-
niets te wensen over 25). De gehele problematiek van wijziging van de inkomstenbelasting staat de laatste tijd sterk in de belangstelling. In oktober wordt door de Minister van Financien een ,,commissie vereenvoudiging belastingstelsel” gei’nstalleerd, die in een breed kader de mogelijkheden van vereenvoudiging van de loon- en
inkomstenbelasting zal gaan onderzoeken,
tieke wil. Op de langere termijn bestaat er
een grotere levenskans voor de bruto-
netto-tabel; de commissie doet er voor de
lange termijn echter een schepje bovenop
met voorstellen die nog ingrijpender wijzi-
gingen met zich meebrengen.
Verlichting op langere termijn
Op het gebied van de loonbelasting en
sociale verzekeringen doet de commissie
voor de middellange termijn de volgende
aanbevelingen. Ten eerste dienen de hef-
fingsgrondslagen voor de loonbelasting en
voor de sociale verzekeringen geheel gelijk
te worden gesteld. Ten tweede moeten alle
elementen van de persoonlijke levenssfeer
van de werknemer uit de loonbelasting
worden verwijderd.
De belangen die met dergelijke wijzigin-
gen zijn gemoeid gaan veel verder dan die
van de administratieve verplichtingen voor
de werkgever. Grondige herziening van het
sociale-zekerheidsstelsel is al geruimte tijd
aan de orde, zij het grotendeels op papier.
In 1980 is door de Staatscommissie vereenvoudiging en codificatie van de sociale zekerheidswetgeving een rapport uitgebracht
waarin een weg wordt aangegeven waarlangs de verschillende sociale verzekerin-
gen verder op elkaar zouden kunnen worden afgestemd. Uit de discussies die daarna hebben plaatsgevonden valt in ieder geval te concluderen dat, mede door de op dit
terrein bestaande besluitvormingsstructuren, ingrijpende wijzigingen in de sociale
verzekeringen niet gemakkelijk te realiseren zijn 23). Coordinatie van de loonbelasting en premieheffing volks- en werknemersverzekeringen vereist een grote mate
meerdere zijn verricht. Een van die voorstudies is te opmerkelijk om hier ongenoemd te blijven, en dat betreft de Blauw-
dient te worden opgenomen. In het kader
druk voor een nieuwe inkomstenbelasting
van een dergelijke herziening kunnen dan
de ingrijpende wijzigingen worden ingepast die in Heerendiensten worden voorgesteld om de administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven te verlichten, alhoewel niet verwacht mag worden dat
daarmee al het heerenleed geleden is.
commissie laten zich in dit licht gezien le-
zen als uitwerkingen van een voorstudie
voor een dergelijke commissie, zoals er
van Grapperhaus zelf uit 1984 27). In deze
blauwdruk geeft hij een proeve tot vereenvoudiging van tariefstructuur en heffingssysteem, die in grote trekken overeenkomt
met de aanbevelingen die de commissie
doet, zoals op het vlak van de integratie
van premieheffing en loonbelasting en verwijdering van persoonlijke omstandighe-
28).
Conclusies
Aan bepaalde administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven wordt door
de commissie-Grapperhaus het karakter
van ,,belastingen in natura” toegeschreven. Aangezien zij slechts in economische
in de problemen, en naar een rechtsgrond
is het dan ver zoeken.
Maandblad Belastingbeschouwingen, mei/juni
1982, biz. 221-224. Zie tevens noot 9 over recente
wijzigingsvoorstellen.
misschien al te zeer geneigd deze uit het
gecombineerde druk, en de eerdergenoemde
gezichtspunt van de ondernemer te om-
besluitvormingsstructuren. Zie L.G.M. Stevens,
schrijven. Naar mijn mening dient men bij
Integratie inkomstenbelasting en volksverzeke-
de karakterisering van administratieve verplichtingen ook de besparingen die deze
voor de overheid met zich mee kunnen
Alle inhoudingen in een totaalpercentage
huidige regelgeving dat de commissie in dit
ESB 21-8-1985
G.A.M. Stevens, Vereenvoudiging van de sociale verzekeringen blijkt niet zo eenvoudig,
24) Dit zijn het verzekeringskarakter van de premieheffing, progressie in de inkomstenbelasting
met tegelijkertijd een nagenoeg proportionele
sie nog verder te worden samengevoegd.
Op de lange termijn dienen de verschillende heffingen in de visie van de commis-
23) Zie voor een overzicht van deze diseussies:
Bij haar beeldvorming van de administratieve verplichtingen is de commissie
brengen in de beschouwing te betrekken.
Met het rapport Heerendiensten heeft de
commissie-Grapperhaus een duidelijk
beeld geschetst van de bestaande administratieve verplichtingen. Door het overzicht van en inzicht in de knelpunten in de
is dat deze taak wordt teruggeleid naar de
overheid is nog maar de vraag.
W.M.M. van der Beek
den uit de loonbelasting. Van de Blauwdruk is onlangs een boekbespreking in dit
weekblad verschenen, waarin een overzicht wordt gegeven van de vereenvoudiging die door Grapperhaus wordt bepleit
cering van de verschillende verplichtingen
automatisering bij de belastingdienst vermoedt de commissie dat dit een efficientere
oplossing is, maar in hoeverre het haalbaar
korte termijn. De voorstellen die de commissie op dit vlak doet bestaan echter voornamelijk uit structurele maatregelen, met
de uitvoering waarvan een groot aantal andere belangen is gemoeid. Met name de
voorstellen voor de langere termijn dienen
namelijk dat van de vereenvoudiging van
het belastingstelsel. De inkomstenbelasting is het eerst toe aan een grondige herziening, waarin ook de integratie van de premieheffing volksverzekeringen en coordinatie van de premieheffing sociale werknemersverzekeringen met de loonbelasting
een dergelijke coordinatie zal dus hetzelfde
ge aanslag. Door de steeds verdergaande
nis.
Vast staat dat de administratieve verplichtingen met name voor het midden- en
kleinbedrijf een zware last betekenen.
Verlichting is dan ook geboden, en wel op
in een breder verband te worden bezien,
gelden.
uit de loonbelasting houdt in dat de z.g. beschikking loonbelasting en de tariefgroepindeling in de loonbelasting moeten worden vervangen door de negatieve voorlopi-
verband had de commissie iets nadrukkelijker stil kunnen staan bij de fundamentele verschillen die er bestaan tussen de premieheffing volksverzekeringen en sociale
werknemersverzekeringen. Deze verschillen zijn ook van grote praktische beteke-
kabinetsformatie 1986 verslag moet uitbrengen 26). De aanbevelingen van de
zin als belastingen kunnen worden getypeerd, raakt men bij een juridische classifi-
persoonlijke levenssfeer van de werknemer
knelpunten doen zich voor op fiscaal en
aanverwant terrein, waarbij met name de
verplichtingen ten aanzien van de loonadministratie problemen opleveren. In dit
en die over de hoofdlijnen hiervan voor de
van aanpassing van sociale verzekeringen
aan de loonbelasting; voor realisatie van
Het verwijderen van elementen van de
rapport levert kan de discussie over administratieve lasten in een minder verbrokkelde vorm worden gevoerd. De meeste
ringen, Maandblad Belastingbeschouwingen,
mei/juni 1982, biz. 94-97.
25) Heerendiensten, deel I, biz. 35.
26) Brief van de Staatssecretaris van Financien
aan de Vaste Commissie voor Financien van de
Tweede Kamer van 10 mei 1985, gepubliceerd in
VakstudieNieuws, 25 mei 1985, biz. 1021-1022.
27) F.H.M. Grapperhaus, Blauwdruk voor een
nieuwe inkomstenbelasting, 1984.
28) Boekbespreking door P. Kavelaars in ESB,
7 augustus 1985, biz. 785.
831