Fisconomie
De fisconomie van
schuld en boete
PROF. DR. D.J. WOLFSON
Wij Nederlanders zijn een klagerig volk,
dat belast en beladen door het leven gaat.
Deze rubriek gaat meestal over die beiasting. Deze keer niet. Deze keer gaat het
over de nationale schuld als bekostigingsalternatief voor overheidsuitgaven, en
over de vraag hoe schuldig we ons daarover moeten voelen.
De schuld in de economenstrijd
Lange tijd is de vraag in hoeverre de nationale schuld een last is wat op de achtergrond gebleven. Buitenlandse schuld kon
een last zijn, ja, maar de binnenlandse
schuld leek slechts een kwestie van onderlinge verdeling van verplichtingen: ,,we
owe it to ourselves”, was de dooddoener;
het was dom om te denken dat de schuld
een last kon zijn 1), ook al omdat er tegenover die schuld extra (gedwongen) besparingen komen te staan. Voor deze opvatting waren een tweetal verklaringen aan te
dragen. In de eerste plaats zorgde de snelle
groei van de jaren zestig in de ge’industrialiseerde wereld voor een achterblijven van
de uitstaande staatsschuld als percentage
van het nationale inkomen: schuld was een
ver-van-ons-bed-show, iets wat problematisch kon zijn in ontwikkelingslanden,
maar niet bij ons. In de tweede plaats waren de jaren zestig jaren van vrij algemeen
vertrouwen in macro-economisch interventionisme. De grote meerderheid van de
wetenschappelijke opinieleiders geloofde
in de stabilisatiefunctie van de overheidsbegroting en nam de schuld op de koop
toe.
Bij een eerdere gelegenheid heb ik in dit
blad de voortgang van het economisch
denken beschreven als een conjunctuur
van paradigmata, vanuit de gedachte dat
de aanvaarding van evenwichts- en onevenwichtigheidsvisies als complexen van
geloofsartikelen (,,beliefs”) inzake veronderstelde samenhangen, randvoorwaarden
en instrumenten waarmee we de economische analyse en de economische politick te
lijf gaan, aan een golfbeweging onderhevig
is 2). De laatste tien jaar heeft de neoklassieke evenwichtsleer weer veel aan prestige
herwonnen, ten koste van het wat overtrokken, grotendeels op keynesiaanse inzichten gebaseerde interventionisme van
de voorafgaande periode. Wie niet ten
ESB 4-7-1984
prooi wil vallen aan de waan van de dag
dient zich de betrekkelijkheid van dat soort
zich zelf herhalende modewisselingen te
realiseren, en in te zien dat ook onze visie
op de last van de schuld samenhangt met
het geloof dat we al of niet hechten aan
evenwichtstendenties in het marktmechanisme, als het grote schisma dat de economische professie verdeeld houdt.
De narigheid met het overslaan van
schismata van de wereld van het geloof
naar die van de wetenschap is dat leerstelligheid daarin geen deugd is, zolang we de
toets van wetenschappelijkheid van redeneringen zien in hun falsificeerbaarheid.
Want dan is ieder fundamentalisme gevaarlijk. Aan beide fronten van wat we,
met een wat ongelukkig woord de ,,economenstrijd” tussen evenwichts- en onevenwichtheidstheoretici zijn gaan noemen,
spelen de fundamentalisten vals. Ze halen
hun gelijk door uit de veelheid van verklarende variabelen de selectie te maken die
hun verhaal ondersteunt. Dat is geen
kunst, zolang macro-economische samenhangen overgedetermineerd blijven in onze
technische onmacht al specificerend het
kaf van het koren te scheiden. De kunst
van het wetenschappelijk bedrijf is, ook
hier weer, opties voor alternatieve verklaringen open te houden zolang die niet onomstotelijk gefalcificeerd zijn. Daarom
tracht ik in wat volgt verbanden te leggen
tussen verschillende paradigmatische visies op macro-economische samenhangen
en uitspraken over de ,,last” van de
schuld. Dat levert geen recepten op, maar
hopelijk wel enige warenkennis waarmee
ieder voor zich naar eigen smaak aan de
slag kan. Gemakshalve reduceer ik de pluriformiteit van paradigmatische inzichten
daarbij tot een familie van evenwichtstheoriee’n en een familie van onevenwichtigheidstheorieen, onder voorbijgaan aan alles wat die families ieder voor zich weer intern verdeeld houdt.
Volgens de familie der evenwichtstheorieen moet het prijsmechanisme in staat
worden geacht bij exogene verstoringen
door snelle prijsaanpassingen voor evenwichtsherstel op en tussen alle markten
zorg te dragen. De evenwichtstheorieen
zien de markt, ook in dynamisch perspectief, als een efficient coordinate- en informatiemechanisme; individuen kunnen zich
natuurlijk vergissen in hun hoeveelheids-
aanpassingen op prijsfluctuaties, maar die
vergissingen zijn niet systematisch. Daardoor kan de wet van de grote aantallen er
zorg voor dragen dat individuele over- en
onderschattingen van mogelijkheden tegen
elkaar wegvallen, en blijven markten op
den duur altijd ruimen.
De aanhangers van de onevenwichtigheidstheorieen menen dat de veronderstelling van snelle prijsaanpassingen niet
strookt met de empirische werkelijkheid.
De meeste markten zijn ,,klantenmarkten” waarop hoeveelheden niet – zoalsop
een veiling — worden afgemijnd tot vraag
en aanbod in evenwicht zijn 3). Er ontstaan
voortdurend overschotten en tekorten.
Aanpassingen verlopen veelal moeizaam,
vergen dan ook tijd en behoeven ondersteuning, aldus deze school. Hun visie
is samen te vatten met een van Keynes’ karakteristiek kernachtige uitspraken: ,,The
system is not self-adjusting”.
De schuld als last
De nationale schuld kan ons op tweeerlei
wijze tot last zijn. Macro-economisch bij
een ongewenste invloed op de economische
groei, de werkgelegenheid en het liquiditeitsbeheer, en daarmee op het bestedingsevenwicht en de waarde van het geld. En
micro-economisch voor zover rente- en aflossingsverplichtingen een ongewenste
druk leggen op het uitgavenpatroon en het
beroep op de kapitaalmarkt de prijs van
kapitaal (rente) bei’nvloeden. Een ongewenste invloed en een ongewenste druk. De
,,last” kan dus kennelijk niet los gezien
worden van de doelstellingen van de
schuldpolitiek. Daarbij gaat het om een afweging van lasten en baten, en over paradigmatische verschillen van inzicht in de
grenzen en mogelijkheden van de economische politick. Bij die afweging blijkt de
korte, of vlottende schuld een fundamenteel andere rol te spelen dan de lange, of gevestigde schuld. Bovendien is het van belang of de schuld in eigen land of in het buitenland geplaatst is. En ten slotte is behalve de omvang van het financieringstekort
ook de structuur van de overheidsuitgaven
en -ontvangsten van betekenis voor de
vraag in hoeverre de staatsschuld als een
last moet worden gezien.
Vlotte en gevestigde schuld
In de Nederlandse monetaire verhoudingen is de staat slechts een beperkte en indirecte geldscheppende rol toebedeeld. Afge-
1) In deze geest bij voorbeeld E.J. Mishan, The
national debt is a burden, in zijn Twentyone popular economic falacies, Allan Lane, Londen,
1969.
2) D.J. Wolfson, Economisch herstel als maatschappelijk proces, ESB, 8 September 1982, biz.
960-67.
3) Zie voor het vruchtbare onderscheid tussen
klantenmarkten en veilingmarkten: S.R. Kuipers, Economisch herstel en de werking van de
markteconomie, ESB, 20 oktober 1982, biz.
1122-30.
605
Bank en het seizoenarrangement voor het
onderbrengen van schatkistpapier bij de
centrale bank in de zomermaanden (als de
pende uitgaven en afschrijvingen financieren met schuld, dat jaagt de rente op en
drukt particuliere investeerders uit de kapitaalmarkt. Die ,,crowding out” kan zelfs
al in rationele verwachtingen verdisconteerd worden als investeerders het laten af-
belastingafdrachten aan ‘s rijks kas door
weten omdat de toekomst ,,verhypothe-
een dal gaan) is de overheid voor een z.g.
keerd” is met een te hoge staatsschuld.
Onevenwichtigheidstheoretici zien een
zien van de bescheiden mogelijkheid (tot f.
150 mln.) om ,,rood” te staan op de reke-
ning van ‘s rijks kas bij De Nederlandsche
monetaire financiering aangewezen op het
plaatsen van vlottende schuld in de geld-
de rentevorming altijd naar evenwicht tendeert, en geen evenwichtscheppende rol
voor de overheid zien weggelegd. Dan legt
ieder spaartekort van de overheid een last
op de economie.
Het aangaan van schuld in het buitenland door kleine landen als Nederland zal
geen invloed hebben op het internationale
rentepeil (dat ligt anders voor de financiering van de gigantische betalingsbalanstekorten van de Verenigde Staten) en – per
van Financien ,,de bankbiljettenpers kan
minder hecht verband tussen sparen en investeren. Investeringen zijn in deze visie tot
op grote hoogte autonoom bepaald, en af-
definitie – ten laste gaan van buitenlandse
laten draaien” berust op een misverstand:
de uitgifte van bankbiljetten is het preroga-
hankelijk van exogene invloeden zoals verwachtingen omtrent de (wereld)conjunc-
besparingen en investeringen. Schuldcreatie in het buitenland verruimt de beste-
tief van de centrale bank.
tuur en ,,animal spirits”. Daarbij komt
dingsmogelijkheden en legt dus – zolang
Over het jaar heen streeft de staat als regel naar een neutrals financiering, waarin
de inflatoire impulsen van rijksbetalingen
dat de nationale rente in relatief kleine,
zij niet overloopt in knelpunten in de binnenlandse bestedingsontwikkeling – geen
markt. Het populaire beeld dat de minister
worden teniet gedaan door de deflatoire
impulsen van belastingafdrachten en de
uitgifte van lange schuld met een verwaarloosbaar liquiditeitsgehalte. De gedachte
open economieen nauwelijks afhankelijk
wordt geacht van nationale spaaroverschotten of -tekorten, maar veeleer van internationale (valuta)ontwikkelingen. Ook
daarom functioneert de rentevoet slechts
gebrekkig als evenwichtsherstellende prijs.
last op de binnenlandse economie.
De problematiek van de schuldexistentie
ligt grotendeels spiegelbeeldig aan die van
de schuldcreatie. Terwijl binnenlandse be-
achter deze nauwelijks omstreden taakop-
Grote spaaroverschotten of -tekorten zijn
talingen van rente en aflossing op bestaande schuld in beginsel slechts consequenties
vatting is dat de staat de financiele kring-
in deze gedachtengang alleszins te ver-
hebben voor de nationale inkomens- en
loop niet moet verstoren door het creeren
van liquiditeiten die ,,niemand heeft ver-
wachten, en een overheid die compenserend financiert werkt dan ook niet ontrege-
diend”. Rijksbetalingen zetten tegoeden
lend, maar stabiliserend.
vermogensverdeling,
en
macro-econo-
misch geen last op de economie vertegenwoordigen, hebben transfers van rente en
van ‘s rijks kas bij De Nederlandsche
Resumerend blijkt er in beide visies voor
Bank, die per definitie geen onderdeel zijn
de vlottende schuld slechts een bescheiden
krappende invloed op de binnenlandse
van de maatschappelijke geldhoeveelheid,
rol weggelegd in de bekostiging van de pu-
bestedingsmogeli j kheden.
We zien dus dat buitenlandse schuld een
rechtstreekse invloed heeft op het macro-
om in geld in handen van marktpartijen. In
blieke uitgaven. Zolang de staat – op lan-
een neutrale financiering dienen dergelijke
impuisen te worden geneutraliseerd door
gere termijn – streeft naar neutrale financiering door dekking van financieringste-
onttrekkingen aan de liquiditeitenmassa.
korten op de kapitaalmarkt, en ook de
Daarnaast ondersteunt de staat het alge-
vlottende schuld van de lagere overheid
mene monetaire beleid door het plaatsen
aan banden legt, zal de vlottende schuld de
van z.g. ,,afromingsleningen” in tijden
van grote liquiditeitstoevloeiing uit het
geldwaarde en het economisch proces niet
aflossingen naar het buitenland een ver-
economisch evenwicht tussen middelen en
bestedingen. Schuldcreatie via de kapitaalbalans schept mogelijkheden om op basis
van buitenlandse besparingen de bestedingen te verruimen; de buitenlandse verplichtingen die voortvloeien uit schuldexistentie
buitenland, en door het stellen van strin-
wezenlijk bei’nvloeden en geen macroeconomische last leggen op de economie.
gente voorwaarden aan het geld- en kapitaalmarktbeslag van de lagere overheid.
Aldus draagt de minister van Financien,
Over de macro-economische betekenis van
de gevestigde schuld wordt verschillend gedacht. Daarbij is mede van invloed of die
brengstenbalans, tot verkrapping van die
bestedingsmogelijkheden. Of er, per saldo, van een last gesproken kan worden
als monetaire autoriteit, zijn steentje bij
schuld in eigen land of in het buitenland
aan de beheersing van het monetaire
evenwicht.
Een interessante vraag is nog in hoeverre
een volledig ,,neutrale” financiering van
wordt geplaatst. Daarover nu eerst wat
meer.
hangt af van de produktiviteit waarmee de
uit het buitenland verkregen middelen
worden aangewend in de micro-economi-
het overheidstekort met gevestigde schuld
Binnenlandse en buitenlandse schuld
kostigd zijn dubbel en dwars terugver-
Bij de beoordeling van de macro-economische last van binnenlandse en buitenlandse gevestigde schuld moeten we onder-
diend. Het antwoord op de vraag of de binnenlandse schuld een macro-economische
last oplegt is sterk afhankelijk van onze visie op de endogene neiging naar monetair
in haar macro-economische effect en gelijk
kan worden gesteld aan dekking uit be-
lastingen, niet-belastingmiddelen en socia-
leiden daarentegen, via de kapitaalop-
sche sfeer: de dollarschulden waarmee Europa haar naoorlogse herstel heeft be-
le premies. Belastingen drukken in het algemeen en in eerste instantie relatief sterk
op de particuliere consumptie, terwijl leningen meer uit ,,ex ante”-besparingen
worden opgebracht. Bovendien mogen we
scheiden naar de invloed van schuldcreatie
en schuldexistentie. In het binnenland legt
schuldcreatie – het aangaan van schuld –
aannemen dat belastingen per saldo ontmoedigend werken op het factoraanbod,
van een structureel toereikend spaaroverschot van de overige binnenlandse sectoren
Ten slotte moeten we ons niet verkijken
op wat we ,,buitenlandse schuld” noemen.
In Nederland is de laatste in het buitenland
uitgegeven staatslening in het begin van de
doch dat belastingen op de bestedingszijde
en een geringe rentegevoeligheid voor het
jaren zeventig vervroegd afgelost. Sedert-
van de kringloop de besparingen favorise-
overheidstekort – condities die door de
ren ten opzichte van de consumptie. Wie
denkt dat groei sterk samenhangt met de
bestedingsontwikkeling zal welwillender
staan tegenover begrotingstekorten dan
Onevenwichtigheidstheoretici als kenmerkend worden gezien voor de Nederlandse
dien is de overheid geen nieuwe buitenlandse leningen meer aangegaan. Wel is
beslag op nationale besparingen. Ingeval
situatie – zal de macro-economische last
van een op dat spaaroverschot afgestemde
binnenlandse schuldcreatie verwaarloos-
wie zich morgen maakt over de nationale
besparingen – de laatsten zullen eerder
grijpen naar de bestedingsbelastingen als
baar zijn. Er kan zelfs van een netto baten
dekkingsmiddel.
deze optiek bijdraagt aan het evenwicht op
Evenwichtstheoretici zien geen reden om
duurzame spaaroverschotten te verwach-
de kapitaalmarkt. Van een last is pas spra-
ten; de rente-ontwikkeling zorgt in hun ge-
dachtengang voor een structureel evenwicht tussen sparen en investeren. De overheid mag hooguit lenen voor haar eigen in-
vesteringsprogramma. Zij moet geen lo606
worden gesproken, aangezien de staat in
ke wanneer het financieringstekort groter
is dan het spaaroverschot van de overige
sectoren en er krapte onstaat op de kapitaalmarkt. Anders ligt ons oordeel natuurlijk wanneer we, met de evenwichtstheoretici, aannemen dat het bestel als geheel via
evenwicht en bestedingsevenwicht in de
volkshuishouding als geheel.
een belangrijk deel (ongeveer een kwart)
van de in Nederland uitgegeven staatsschuld al direct bij uitgifte of later, via het
beursverkeer, bij niet-ingezetenen geplaatst. Die buitenlandse belangstelling
vergemakkelijkt het plaatsen van staatsleningen en is een belangrijke graadmeter
voor het internationale vertrouwen in het
Nederlandse monetaire en budgettaire beleid. Sedert jaar en dag staat hier evenwel
een veel grotere, merendeels particuliere,
kapitaalexport tegenover. Per saldo is er
dan ook waarschijnlijk niet zozeer sprake
van een verruiming van de Nederlandse
Figuur. De gevestigde overheidsschuld als percentage van het nationale inkomen.
droegen, beliepen in 1983 al ruim f. 10
mrd. (Zie label 1, regel 1). En ook bij
voortzetting van het op tekortreductie gerichte kabinetsbeleid loopt deze stijging in
de komende jaren nog geducht op (zie hierover de recente jaarverslagen van De Nederlandsche Bank, en de Miljoenennota’s
1983 en 1984).
Die verdere stijging is deels het gevolg
van nieuwe toevoegingen aan de uitstaande
schuld, en deels van de herfinanciering van
oudere, relatief laagrentende uitgelote le-
ningen tegen een hoger tarief. Het is duidelijk dat de dienst van de schuld bij een dergelijke ontwikkeling en een streven naar
stabilisatie of zelfs verlaging van de
– 40
1952
I 1955
I 1960
1970
11965
I 1975
1980
De breuk in 1977 is het gevolg van een herziening door het cbs van het nationaal inkomen.
collectieve-lastendruk, andere posten van
de begroting verdringt. Ook wanneer er
voldoende macro-economische ruimte
(een nationaal spaaroverschot) is om nog
verdere schuld aan te gaan kan die verdringing op zich zelf als een last van de schuld
worden gezien, die een randvoorwaarde
oplegt aan het maatschappelijk aanvaard-
Bron: Koopmansen Wellink, Overheidsfinancien, Deventer, 1983, biz. 187.
bare tekort.
De tabel geeft een indruk van de sabestedingsmogelijkheden, als wel van een
verbetering van de portefeuillediversificatie van Nederlanase ingezetenen, die dank
schuld, die na de tweede wereldoorlog aanvankelijk vrijwel continu was gedaald (zie
de figuur).
menstellende delen van het tekort. Drama-
Deze rubriek wordt verzorgd door het
van f. 10,6 mrd. in 1983, die, behalve aan
een tegenvallende conjunctuur, kan wor-
zij de buitenlandse animo voor Nederlandse staatsschuld hun binnenlandse beleggingen beter kunnen spreiden. Dat is geen last,
maar een bate.
De omvang van begrotings- en financieringstekort
de ontvangsten – lopende uitgaven) van
de rijksoverheid (regel 1), van een over-
schot f. 3,8 mrd. in 1980 naar een tekort
Fiscaal-Economisch Instituut van de Erasmus Universitcit Rotterdam
den toegeschreven aan het oplopen van de
netto rentelasten van het rijk van f. 4 mrd.
Nog los van de hiervoor aangestipte
in 1980 tot f. 10,7 mrd. in 1983. In de overi-
vraag in hoeverre een dergelijk tekort een
macro-economische last op de economic
ge belangrijke posten (regels 2, 4 en 6) zit
per saldo niet veel beweging, zodat de omslag in de besparingen zich vrijwel zonder
meer in het financieringstekort vertaalt
Onder invloed van de tegenvallende
legt, dreigt de rentelast die uit deze ontwik-
groei en de conjuncturele neergang vanaf
keling voortvloeit in micro-economische
de tweede helft van de jaren zeventig zijn
de begrotingstekorten sedertdien sterk
gestegen. Dat vertaalde zich in een snelle
zin een ongewenste druk te leggen op de
verdeling van middelen over de verschillende begrotingsposten. De rentelasten van
het rijk die in 1980 nog slechts f. 4 mrd. be-
toeneming van de gevestigde overheids-
tisch is de omslag in de besparingen (lopen-
(regel 9).
Tot dusver is een voldoende netto beroep — na herfinanciering van aflossingen
– op de kapitaalmarkt gerealiseerd om
een substantiele liquiditeitscreatie (regel
13) te voorkomen. Een complicatie van een
oplopende gevestigde staatsschuld is even-
Tabel. De ontwikkeling van ‘s rijksfinancien (netto bedragen in mrd. gld.)
1980
wel dat daarmee ook de aflossingsverplich-
1981
1982
1983
1,8
5,9
2,6
-0,7
10,5
5,4
1,0
– 11,2
(-4,9)
– 14,5
0,8
-15,3
(5,1)
6,0
0,3
-18,6
2,3
-20,9
(6,7)
-8,3
8,5
2,2
– 10,5
11,3
5,3
0,9
-21,8
(-5,6)
6,5
4,9
0,4
-28,3
-1,3
-27,0
(8,2)
-10,6
10,7
2,2
-12,8
12,1
5,3
0,9
-25,0
(-6,7)
5,6
4,2
0,4
-30,5
-30,5
-3,2
-18,5
13,4
(43 )
-1,9
-3,7
-24,6
19,1
(51 )
-1,8
-4,0
-31,0
26,1
(57 )
-0,9
tingen in omvang toenemen. Daarin treedt
bovendien een versnelling op, omdat de
-4,0
staat zich het afgelopen decennium ge1. Besparingen
waarvan netto rentelasten rijk a)
2. Netto investeringen
3. Inkomenssaldo (1 -2)
4. Verstrekte vermogensoverdrachten-om-niet (netto)
waarvan – WIR-premies
– volkshuisvesting
5. Vorderingensaldo (3-4)
(5a: Idem, als In bbp)
6. Verstrekte kredieten (netto)
waarvan – woningwetleningen
– studiefinanciering
7. Financieringstekort ( – ) op transactiebasis (5 – 6)
8. Verschillen transactie- en kasbasis, en diversen
9. Financieringstekort ( – ) op kasbasis (7-8)
(9a: Idem, als % nni tegen marktprijzen)
10. Aflossingen ( – ) op gevestigde binnenlandse
schuld
1 1 . Begrotingstekort (-) op kasbasis (9 + 10)
12. Netto beroep op de binnenlandse kapitaalmarkt
(12a: Idem, als % netto aanbod)
13. Liquiditeitsoverschot ( + ) of – tekort (9 + 12)
3,8
4,0
2,2
1,5
10,3
4,3
0,8
— 8,8
(-4,1)
5,7
4,2
0,3
7,4
(9,1)
noodzaakt heeft gezien om de looptijden
van nieuwe schuld te bekorten, mede om
buitenlandse geldgevers te gerieven in tijden van verhoogde valutarisico’s. Daar-
door zijn de aflossingen op de staatsschuld
opgelopen van bijna f. 3,2 mrd. in 1980 tot
f. 4 mrd. in 1983 (regel 10). Daarna gaat
het snel omhoog; van f. 6 mrd. in 1984 tot
± f. 35 mrd. in 1990 4). Tel dat bij het stij-
gende netto beroep op binnenlandse de kapitaalmarkt (regels 12 en 12a), en het is
duidelijk dat er in de komende jaren nogal
wat wordt gevraagd van het absorptievermogen van de kapitaalmarkt.
-34,6
30,9
(66 )
0,4
4) Zie De Nederlandsche Bank, Jaarverslag
1983, biz. 24. In dezelfde passus raamt de Bank
de rentelasten verbonden aan het begrotingste-
a) Onder aftrek van rente ontvangen van overige publiekrechtelijke Lichamen uit hoofde van woningwetleningen.
Bron: CentraalEconomise!) Plan, 1982, 1983, 1984, Nationaal Budget en Monetaire Rekeningen; OECD, Economic
Surveys, Netherlands, januari, 1983, biz. 8. (regel 5a); De Nederlandsche Bank NV, Jaarverslag 1983, Statistischebijlage, tabellen 4.2 en 5.1. (regels 10- 13); aanvullende informatie door het Ministerie van Financien (regels 4 en 6).
ESB 4-7-1984
kort van het rijk bruto, d.w.z. inclusief de rente
ontvangen uit hoofde van woningwetleningen.
In de tabel heb ik hiervoor gecorrigeerd, dat
geeft een zuiverder beeld.
607
Tot dusver is altijd aangenomen dat de
want in het bbp tellen ook de afschrijvin-
eerste plaats om de totale investerings-
middelen die vrijkwamen uit aflossingen
ook weer beschikbaar zouden zijn voor belegging in nieuwe schuld. Daarom was niet
het begrotingstekort (inclusief aflossings-
gen mee en die vormen geen toegevoegde
inspanning, en niet om de vraag of de over-
verplichtingen), maar het financieringste-
dig om de relatie te leggen tussen het beeld
kort (de netto financieringsbehoefte na aflossing en veronderstelde herbelegging) de
variabele waarop het financiele beleid zich
dat uit de label naar voren komt, en de last
van de schuld. Vast staat, in ieder geval,
dat de besparingen van het rijk een scherpe
richtte. Wanneer het steeds grotere toe-
omslag te zien hebben gegeven, mede on-
drukken (en daarmee afwentelingsreacties
kunnen oproepen die het nationale inkomen weer doen afnemen), dan wel recht-
komstige kapitaalmarktberoep van de
staat op een gegeven moment niet (meer)
der invloed van de rentelasten. Tot op zekere hoogte is deze omslag te verklaren uit
streeks in tarieven verrekend kunnen worden met belanghebbenden.
zou stroken met de portefeuillevoorkeuren
het conjunctuurverloop, en draagt zij bij
De invloed van de overheidsfinancien op
van beleggers kan de dreiging van een de-
tot het evenwicht tussen middelen en bestedingen in de economic als geheel. In zover-
de omvang en samenstelling van de nationale investeringen en het nationale vermogen hangt niet alleen af van de netto investeringen van het rijk, maar ook van het
consolidatie van de staatsschuld ontstaan,
en wordt de these van de onevenwichtigheidslheorelici dat de omvang van het begrotingstekort nauwelijks van invloed is
op het beloop van de binnenlandse rentestand minder en minder houdbaar. Overigens moeten we ook deze cijfers met zorg
interpreteren: in 1983, bij een beslag van
het rijk op 66% van het netto binnenlandse
aanbod (regel 12a), vloeide nog 7% van het
binnenlandse kapitaalmarktaanbod per
saldo weg naar het buitenland, terwijl in
1980, bij een rijksaandeel van ,,slechts”
waarde waaruit bestedingen kunnen worden gefinancierd.
Het geheel overziende is het niet eenvou-
re is er sprake van een gewenste invloed en
een bedoelde last. Tot op welke hoogte
daarvan sprake is, is evenwel niet zonder
paradigmatische vooringenomenheid te
zeggen, want dat hangt af van onze visie op
de mate waarin een economic, zonder compenserende overheidsinterventie, naar
evenwicht zou tenderen. Een zelfde redenering geldt inzake de vraag of de grote
rentebetalingen aan institutionele beleggers geen deflatoire impuls betekenen zolang deze slechts hun besparingen opvoeren en geen binnenlandse investeringen
43%, het totale binnenlandse kapitaalmarktberoep voor 12% werd gedekt door
doen. Want de vraag of de gevoeligheid
kapitaalinvoer. Ook hier zien we weer dat
van de bestedingen door de marktsector
de vraag in hoeverre de staatsschuld een
last is niet los kan worden gezien van de
binnenlandse bestedingsontwikkeling.
voor veranderingen in de rente-inkomsten
inderdaad zeer klein is, hangt ook weer af
van het geloof dat men hecht aan de Wet
Een vraag is nog of de Nederlandse auto-
van Say 5). In dit verband wordt wel be-
titeiten de toestand van ‘s rijks financien
pleit de kringloop op de kapitaalmarkt te
dramatiseren door uit te gaan van een minder flatteuze presentatie van de cijfers dan
waarborgen door het invoeren van beleggingsdwang, doch er zijn vele en goede
de OECD en de EG. Deze organisaties ma-
gronden aan te voeren waarom een dergelijke doorkruising van het allocatieproces
ons van de regen in de drup zou brengen 6).
Met name in de d.m.v. kapitaaldekking
ken internationale vergelijkingen op basis
van het vorderingensaldo (,,net lending”)
als percentage van het bruto binnenlands
produkt, en dat ziet er aardiger uit (vgl. regel 5a en regel 9a). Een dergelijke kritiek
op de statistische beeldvorming is nogal
zinloos, en wel om een drietal redenen. In
de eerste plaats gaat het niet om het niveau
van vorderingensaldo of financieringste-
kort, want dat wordt zozeer bepaald door
verzekerde pensioensfeer is, mede in het
licht van de hoge ree’le rente van de laatste
jaren en de teruggelopen verplichtingen als
in de regels 4 en 6. Het niveau van de vermogensoverdrachten is al jarenlang nagenoeg constant. De grote posten zijn hier
(regel 4) WIR-premies, waarvan de zin om-
streden is (waarom subsidieren we kapitaal
als we te veel arbeid hebben? Zie hierover
ook het Jaarverslag 1983 van De Nederlandsche Bank), en subsidieregelingen in
de sfeer van de volkshuisvesting. Subsidie-
ring van de woningbouw stimuleert de
bestedingen en de werkgelegenheid, maar
schept geen produktiecapaciteit. Voor het
overige bestaat de opbouw van regel 4 grotendeels uit een veelheid van kleinere subsidieregelingen en afgeroepen garanties voor
het bedrijfsleven (± f. 2 mrd.), vermo-
gensoverdrachten in de sfeer van de ontwikkelingshulp en de internationale samenwerking (± f. 1 mrd.), annui’teiten in
de ,,back-service” van ambtenarenpensi-
ontleend aan de laatstverschenen Nationale Rekeningen (1982); het beeld is, door de
jaren heen, vrij stabiel. Overheidskredieten (regel 6) worden voornamelijk verstrekt voor de sociale woningbouw (wo-
wordt geacht, is de koninklijke weg eerder
beeld te noemen: zijn de overheidspensioe-
ze aan te wenden voor kostenverlaging of
nen op een omslag- of op een kapitaaldekkingsstelsel gebaseerd? In Nederland ken-
voor bestedingsverruiming) dan in een versluiering en bureaucratisering van het
nen we een omslagstelsel – bekostiging uit allocatieproces.
de lopende premie-opbrengst – voor de
AOW en kapitaaldekking – bekostiging
door middel van vermogensvorming De structuur van de overheidsuitgaven en
voor de ambtelijke pensioenen. In het
-ontvangsten
laatste geval is er dus spake van ,,gedwongen” sparen via een geleidelijke opbouw
Behalve van macro-economische overwegingen inzake de zorg voor het evenwicht tussen middelen en bestedingen
hangt de vraag in hoeverre de schuld een
last is af van de micro- en mesostructuur
evenwicht. In de tweede plaats is er juist
veel te zeggen voor de Nederlandse presentatie, die dieper doordringt tot de kern van
de zaak. Want bij een beleid ten aanzien
van de overheidsuitgaven waaraan we het
geleende geld besteden. Aangaan van
schuld voor uitbreiding van de nationale
van het ruimtebeslag van de staat gaat het
produktiecapaciteit, zoals tijdens de na-
uiteindelijk om de afstemming van het//-
oorlogse wederopbouwfase, is heel wat an-
nancieringstekort (,,net borrowing requirement”) op het spaaroverschot van de
overige sectoren. En ten slotte verdient het
de voorkeur dit tekort uit te drukken in
ders dan schuldfinanciering van consump-
procenten van het netto nationale inkomen
Dat is een wat haastige conclusie. Het gaat
i.p.v. van het bruto binnenlands produkt,
bij de be’invloeding van de groeivoet in de
608
gesaldeerd in regel 1 en van wat er gebeurt
verlaagd) wellicht sprake van structurele
overbesparing. Maar als dat bezwaarlijk
gelegen in een premieverlichting (naar keu-
verdraagt met onze visie op economisch
(loonkostensubsidies, tarief vennootschapsbelasting, structuur indirecte belastingen) en de lopende uitgaven (overdrachten, subsidies en bestedingen), zoals
oenen (± f. 350 mln.), en bijdragen in de
woningbouw en de bouw van kerken (± f.
500 mln.) De hier genoemde cijfers zijn
institutionele factoren dat yergelijking
onlwikkeling van deze grootheden zich
beleid in de sfeer van de lopende inkomsten
gevolg van de afgeknotte loonontwikkeling (waardoor het referentie-eindloon is
welhaast onmogelijk is (om eens een voor-
van rechten). Het gaat om de vraag of de
heid dan wel de marktsector investeert. In
een rationele afweging is dat laatste een
kwestie van behoefte en politieke voorkeur, en van de vraag of die overheidsinvesteringen op de algemene middelen
tieve doeleinden 7). In dat verband is herhaaldelijk te beluisteren dat de overheidsinvesteringen (regel 2) omhoog moeten.
ningwetleningen) en voor renteloze voorschotten in de studiefinanciering.
Schuld en nationaal vermogen
Een opstelling als in de label geeft een
bruikbaar overzicht van de financiele stromen in de onlwikkeling van ‘s rijks financien, maar daarmee nog geen dynamisch
perspeclief op de onlwikkeling van hel nationale vermogen. Om le zien waar het
heengaat met de draagbaarheid van de
5) Zie hiervoor A.G.J. Haselbekke en D.J.
Wolfson, Nederland en de jaren tachtig, MaandschriftEconomic, 1981, biz. 549-474.
6) P. Stek, Grenzen van de financiering van begrotingstekorten, ESB, 10 december 1980, biz.
1380-1384.
7) L.J.C.M. Le Blanc, De grenzen van de kredietverlening van de overheid, in: De grenzen der
kredietverlening, Preadviezen NIBE-jaardag
1984, Amsterdam, 1984, biz. 51.
staatsschuld moeten we naar de opstelling
van een ,,aangeklede staatsbalans”, die
staatsbalans is opgebouwd, buiten be-
een last op toekomstige generaties legt blijken niet alleen af te hangen van de vraag in
hoeverre het tekort zich verdraagt met be-
waart weer rond, opgeroepen door het modieuze verwerpen van iedere vorm van
macro-economische begeleiding van het
arbeidsvoorwaardenbeleid 9).
Wat betekent de economische stammenoorlog voor de last van de schuld? Dat die
lager, want beter te dragen zou zijn als we
tot een pacificatie kwamen. Als we ons aan
de aanbodzijde vast zouden leggen op een
structuur- en inkomensbeleid gericht op
werkgelegenheid-door-vernieuwing, zoals
in de jaren vijftig, en daarmee (of daartoe?; het is maar een kwestie van gezichtspunt inzake schuld en boete) een nei-
schouwing blijven. Daarbij gaat net aan de
talingsbalansdoelstellingen inzake het na-
ging zouden kunnen onderdrukken tot
actiefzijde onder meer om stelposten
(proxies) voor de contante waarde van de
sociale infrastructuur (,,social overhead
capital”), de natuurlijke hulpbronnen
(aardgasreserves) en de belastingcapaciteit
(het ,,vermogen” om belastingen en sociale premies te heffen). Aan de passiefzijde
heeft de aankleding vooral betrekking op
de verplichtingen die besloten liggen in
,,verworven rechten” op bepaalde voorzieningen, subsidies en sociale zekerheden,
en om veranderingen in de last van de
schuld als gevolg van veranderingen in de
inflatievoet (een stijgende inflatie doet de
ree’le waarde van vastrentende verplichtingen immers dalen; een dalende inflatie ver-
tionale spaaroverschot of -tekort en structurele spaaroverschotten in de particuliere
sector. Ook dieper liggende visies op de
evenwichtstendenties van het marktme-
dogmatisme inzake bestedingspolitiek, en
revanchisme inzake de verzorgingsstaat.
Dan wordt de schuld heel wel draagbaar,
vanuit een bestendiger groeipad; we heb-
biliteit van het economisch proces te hel-
pen vergroten.
naast gegevens over in nominale groothe-
den vastgelegde financiele vorderingen en
verplichtingen van de staat, zoals telkenja-
Conclusie
re samengevat in de bij de Miljoenennota
gevoerde staatsbalans, een beeld geeft van
Het geheel overziende blijkt de ,,last van
de ree’le vermogenspositie van de overheid
de schuld’ een uitermate complex vraag-
(,,real net worth of the public sector”).
Een dergelijke aankleding voegt een aantal
uiterst beleidsrelevante elementen toe die
in de financiele stroomschema’s uit de na-
stuk. Oude macro-economische strijdvragen in hoeverre de overheidsschuld parti-
tionale rekeningen, waaruit de huidige
groot daarentegen de last van de schuld
voor de overheid als debiteur).
Een dergelijke aankleding is gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de eerste plaats
moeten we ons niet verkijken op het actiefkarakter van bepaalde vorderingen. Een
sociale woningvoorraad waar in de voorzienbare toekomst alleen maar huursubsidie bij moet en een bodemloos gat als de
constante ,,vordering” uit hoofde van
deelnemingen in openbare vervoersbedrij-
ven kunnen we voor hetzelfde geld meteen
aan de verplichtingenzijde opvoeren. Maar
De Nederlandsche Bank, met een jaarlijkse
winstcapaciteit van een a anderhalf miljard, is een aardig bezit. Andere moeilijke
punten zijn het rationaliseren van de inflatieverwachting en het sterk uiteenlopen
van de onzekerheden waarmee de waardebepaling van de verschillende posten op de
aangeklede balans omgeven is. Een van de
voornaamste pleitbezorgers van deze ruime benadering van de vermogenspositie
van de overheid geeft dan ook ruiterlijk toe
dat het zonder meer opstellen van in wezen
onvergelijkbare grootheden ,,a rather cavalier use of certainty equivalence” zou betekenen, en bepleit dit probleem het hoofd
te bieden met ..risk-adjusted” discount rates. If, for example, future tax revenues
are highly uncertain, T would be correspondingly small” 8).
Theorie en praktijk van het betrekken
van de geconsolideerde ree’le vermogenspositie van de overheid bij het bepalen
van de capaciteit om schuld te dragen staan
nog in de kinderschoenen. Het gevaar van
een wat al te ,,politiek” gebruik van onzekerheden is in deze moeilijk weerlegbare
analyses levensgroot aanwezig. Maar voor
wie met zorgvuldigheid en integriteit aan
het werk wil liggen hier gouden kansen om
ons inzicht in de last van de schuld te verdiepen en de kansen op continu’iteit en staESB 4-7-1984
culiere investeringen verdringt en daarmee
chanisme en het voor en tegen van over-
ben in de harmonieuze jaren vijftig voor
heidsinterventie spelen een rol. Verder
blijkt de macro-economische last van de
schuld af te hangen van de instrumentering
van de schuldpolitiek (lang/kort; binnenland/buitenland; opbouw en echelonnering van de schuldportefeuilles). En ten
slotte blijkt ook de micro-economische
structuur van overheidsuitgaven en
-ontvangsten medebepalend te zijn voor de
capaciteit om schulden te dragen.
Van al deze complicaties zijn de verschil-
hogere zeee’n gestaan, zoals een blik in de
grafiek laat zien 10). De schuld is dus de
schuld niet: het is onze schuld. En zo is dit
dan toch nog een verhaal met een boodschap.
len in paradigmatische visie op macroeconomische samenhangen het meest fnuikend, want daarmee wordt ook het vraagstuk van de last van de schuld betrokken in
de ,,economenstrijd”. Die deerniswekkende stammenoorlog gaat niet over datgene
waarover economen min of meer gezaghebbende zijnsoordelen kunnen uitspreken — zoals de redelijk toetsbare gedragsrelaties uit de microtheorie – maar over
wat ze geloven, over datgene waarvan hun
medicijnmannen hopen dat het waar wordt
als ze het vaak en luid genoeg zeggen. Daar
zouden we schouderophalend aan voorbij
kunnen gaan, als het niet zulke ernstige gevolgen had in termen van gemiste welvaartskansen. Want al heeft de macroeconomische analyse aan gezag ingeboet,
ze wordt nog steeds gebruikt als schaamlap
voor politieke drijverij. En zo zwalkt de
macro-economische politick voort, in een
voortdurende golfbeweging van schuld en
boete, van doofheid voor andermans argumenten en gram halen bij het wisselen van
de wacht. Zo is, na een periode van overtrokken geloof in vraaghandhaving en
overheidsinterventionisme onder verwaarlozing van de economische structuur, een
tijd aangebroken van prioriteit voor de
aanbodzijde en deregulering, onder voorbijgaan aan de noodzaak van een groeiende binnenlandse consumptie als dimensie
van het investeringsperspectief. Zo hebben
we, uit angst voor de fouten van de jaren
zeventig, met name in de jaren 1981 — 1983
de herinnering aan de jaren dertig verdrongen en vraaguitval geriskeerd. En amper
zijn de ergste deflatoire gevaren geweken,
als gevolg van de Internationale opleving
(die meer te maken heeft met de Amerikaanse stimulering, dan met de Europese
aanpassing, zegt de medicijnman in mij),
of het spook van een nieuwe loonexplosie
die de produktiviteitsstijging te boven gaat
D.J. Wolfson
8) W.H. Buiter, Measurement of the public sector deficit and its implications for policy evalua-
tion and design, International Monetary Fund
Staff Papers, 1983, biz. 311.
9) Zie hierover SER, Advies wetgeving inko-
mensvorming, Den Haag, 18 februari 1983, en
D.J. Wolfson, Arbeidsvoorwaarden en de col-
lectieve sector, in: M. Brouwer en M.J. Ellman,
De collectieve sector in de krisis, Kluwer, Deven-
ter, 1983.
10) Wie op wil frissen hoe het ook weer allemaal
was verwijs ik naar J. Pen, De mirakels en de
trend. Economische geschiedenis van de periode
1945-1963, ESB, 24/31 december 1980, biz.
1446-1454.
609