zen tussen: dit jaar efficient werken en de
halve winst over dit jaar behouden, met als
neveneffect dat het volgend budget zal
worden verlaagd wegens de bewezen
besparingsmogelijkheid, of werken met
meer ,,slack” en een blijvend ruimer budget, terwijl eventuele overschrijdingen
worden gedekt door het departement. In
deze situatie is kiezen voor de tweede optie
niet minder aantrekkelijk dan voor de
eerste. Een vergelijking met bedrijven kan
DRS. K. DE PATER
wellicht zinvol zijn: bedrijven die besparen
krijgen bij overigens gelijkblijvende omstandigheden niet incidenteel maar structured een grotere winst. Daar komt nog bij
dat de prikkel tot efficiency bij bedrijven in
In£SBvan21 maart 1984geeftir. F. Uit eens lastig te zijn. In het volgende wil ik in- hoofdzaak ligt in de concurrentieverhougaan op vier problemen bij de voorstellen
ding. Een inefficient bedrijf wordt door de
den Bogaard een verslag van het rapport
van de werkgroep, problemen waarvoor in harde hand van de markt in zijn continui’Zelfbeheer, een van de rapporten uit de
een uitwerking van de voorstellen oplossin- teit bedreigd. Zo’n prikkel is bij de overderde ronde heroverwegingen die onlangs
gen moeten worden gezocht.
heid in het algemeen niet goed denkbaar.
aan de Tweede Kamer zijn aangeboden.
Het meten van de output van overheidsBij dit rapport zou ik enkele kanttekeninDe overheid kent overwegend een proinstellingen ligt ten grondslag aan alle duktiefactor: mensen. Budgethouders die
gen willen maken.
voorstellen van de werkgroep. Contractde beschikking krijgen over de inzet van
In het algemeen is de boodschap duidemanagement en decentralisatie van beslis- produktiefactoren hebben vooral te maken
lijk: de ambtelijke cultuur van vergaderen,
singsmacht hebben als voorwaarde dat de met keuzen bij de personeelssituatie zoals
competentieruzie en regelzucht dient te
afdelingsproduktie kan worden gemeten,
het laten volgen van een extra cursus, het
worden gewijzigd. Efficiency, gerichtheid
op de output van de overheid, een beter be- een veronderstelling die eveneens voor- aantrekken van mensen met een hogere
kwam bij twee begrotingssystemen uit de dan wel andere kwalificatie, en ook: het
wustzijn van kosten en baten van activiteijaren vijftig en zestig in de Verenigde Sta- niet of juist sneller toekennen van periodieten zouden voorop moeten staan. Zo’n
ten:,,Performance Budgetting” en ,,Plan- ken en zelfs het ontslaan van medewerkers.
verandering kan alleen worden bereikt als
de omgeving van de ambtenaar, dat wil ning Programming Budgetting System” De werkgroep Zelfbeheer is voorstander
zeggen de structuur van de overheid, ver- (PPBS). Het is bekend dat beide systemen van meer flexibele arbeidsvoorwaarden.
andert: de bedrijfsvoering moet op de hel- geen succes zijn geworden. Zo werd PPBS Het hoeft nauwelijks betoog dat deze wijin 1965 verplicht gesteld voor de Ameriziging bij personeel en vakbonden op beling. De heroverwegingswerkgroep doet
kaanse federale overheid en in 1971 weer zwaren zal stuiten. Opnieuw een vergelijhiervoor interessante voorstellen die zijn
ontleend aan de wijze waarop grotere be- afgeschaft. Een van de oorzaken was het king met bedrijven: lijnmanagers hebben
gebrek aan gegevens over de overheidsout- veelal te maken met een evenwichtiger indrijven worden geleid. Daarbij heeft model gestaan de lijnmanager, die enerzijds put. Dat is niet verwonderlijk aangezien de zet van verscheidene produktiefactoren.
overheid taken vervult die veelal vanwege Keuzen gaan daarbij over automatisering,
verantwoordelijk is voor het realiseren van
de produktienorm en anderzijds beschikt hun onmeetbare karakter niet door het ,,make or buy”, research of niet. Het aanparticuliere bedrijfsleven worden opge- tal vrijheidsgraden is groter dan bij een
over een zekere keuzevrijheid bij het inzetten van produktiefactoren.
pakt. Het kenmerk van collectieve goedebudgethouder die vrijwel alleen de factor
ren is dat de kosten niet aan individuele ge- personeel tot zijn beschikking zou krijgen.
Een afdelingschef of directeur bij de
bruikers in rekening kunnen worden geDe werkgroep Zelfbeheer stelt dat de
overheid daarentegen kent in de regel geen
bracht en vaak komt dit door meetproblebudgetconstructie het mogelijk maakt geproduktienorm en kan nauwelijks veranmen. De werkgroep Zelfbeheer onderkent durende het begrotingsjaar minder toedering brengen in de inzet van produktiefactoren. De werkgroep stelt voor chefs en dit en stelt dat als de output niet kan wor- zicht te houden op de budgethouder. Deden gemeten, wellicht activiteiten of han- tailbesluiten mogen immers door hem wordirecteuren meer vrijheid te geven bij het
delingen kunnen worden gemeten. In dat den genomen. De ,,parade der toetsers”
inzetten van produktiefactoren (meer of
geval dreigt echter het gevaar dat handelin- (vooral op financieel gebied: de afdeling
minder mensen met meer of minder schogen doel op zich worden, te meer daar de financieel-economische zaken op het miling, meer of minder automatisering en
dergelijke) maar anderzijds ook te binden werkgroep output niet alleen wil meten nisterie, de Inspectie der Rijksfinancien)
aan een produktienorm. Hun functie maar ook wil normeren. De precieze defi- zou daardoor overbodig worden. Gesuggenitie van de output wordt dan van beslis- reerd wordt dat daarmee het aantal medewordt die van ,,budgethouder”. Dit houdt
sende betekenis voor het succes van zelfbeparafen op beslissingen kan worden terugin dat een deel van de beslissingsbevoegdheer. Een onduidelijke of eenzijdige defi- gebracht zodat het besluitvormingsproces
heid die nu is geconcentreerd bij de deparnitie dirigeert de werkzaamheden een ver- sneller verloopt. Deze voorstelling lijkt
tementale top, wordt gedelegeerd aan het
keerde richting uit. Uit Performance Bud- wat te optimistisch. De ,,parade der toethogere middenkader dat elk jaar een contract moet sluiten met de top waarin een getting is het voorbeeld bekend van een ju- sers” blijft nodig om te voorkomen dat de
outputnorm is opgenomen en een hoeveel- ridische afdeling die als outputnorm kreeg budgethouder in een verliessituatie terechtopgelegd het afhandelen van acht zaken komt. De budgethouder zal, net als nu,
heid financiele middelen. De wijze waarop
per maand per medewerker. Het gevolg voorstellen lanceren die meer geld kosten.
die output wordt gerealiseerd wordt overwas dat medewerkers die onder de norm Elk jaar opnieuw moeten budgetten en
gelaten aan de betrokkene. Als de norm
wordt bereikt met inzet van minder midde- dreigen te raken de eenvoudige zaken na- outputnormen worden vastgesteld. Steeds
men en de moeilijke bleven liggen.
zal een financiele toetsing onontbeerlijk
len mag de afdeling de helft van de
,,winst” houden (de werkgroep noemt dit
De werkgroep stelt voor dat de budget- blijven. En wat de medeparafen betreft:
scharrelruimte). Bij zo’n bedrijfsvoering
houder eenmalig de helft van zijn winst een medeparaaf is in beginsel uitdrukking
zou de ambtelijke mentaliteit veranderen
mag houden, ter besteding aan bij voor- van betrokkenheid bij de beslissing. Het
van rolgericht naar outputgericht.
beeld secundaire arbeidsvoorwaarden van paraferen is een vorm van coordineren.
Bij velen zal dit een zucht van verlichting
het personeel. Verliezen worden gedragen Een budgethouder zal nooit zodanig autooproepen: de overheid stelt haar eigen
door de departementale rekening. Het is de noom worden dat coordinate overbodig
vraag of deze situatie een prikkel van vol- is.
functioneren ter discussie. De huidige proTot slot: in de inleiding van het rapport
blemen zijn algemeen bekend; het realisedoende sterkte geeft om efficient te werren van verbeteringen blijkt echter evenken. Budgethouders kunnen namelijk kie- Zelfbeheer stelt de werkgroep dat het rap-
Ingezonden
Zelfbeheer bij de rijksdienst
502
T
port in afwijking van de andere heroverwegingsrapporten praktisch geen cijfers bevat. Dat klopt. In feite staan er slechts twee
berekeningen in, een goede en een slechte.
Om met de goede te beginnen: de werk-
waarvan ik hier de hoofdpunten kort
samenvat.
onmiddellijk gerelateerd aan de doorzichtigheid van het produktieproces.
„Black box” en input-outputbesturing.
Kostenplaatsenbutgettering
groep heeft de eigen vergader- en schrijftij-
den bijgehouden en omgerekend in geld.
Het besturingsmodel dat aan de basis
Conclusie: het rapport (70 pagina’s) kost f.
ligt van de invoering van de prestatiebegroting is te karakteriseren als input-
315.000, een bedrag dat is opgebouwd uit
kosten die naar schatting mijnerzijds voorkomen op een twintigtal artikelen op de begrotingen van niet minder dan acht departementen. Dit illustreert het probleem van
het toerekenen naar kostenplaatsen bij de
outputbesturing. De gedachtengang daarachter is de volgende. De overheidsorganisatie en haar produktieprocessen zijn dermate ondoorzichtig en complex dat kan
worden gesproken van een „black box”.
rijksoverheid. Dan de slechte rekensom: de
Besturing is in zo’n situatie alleen mogelijk
werkgroep schat de produktiekosten van
via de inputs, maar dat leidt zoals de werkgroep constateert tot de bekende detailbe-
het rijk op f. 12,5 mrd. en vervolgt: ,,een
,,verbetering” van de bedrijfsvoering van
1 % kan dan een besparing opleveren in de
orde van f. 125 mln.”. Zo kan ik ook bezuinigen. In de hele collectieve sector gaat
zo’n f. 250 mrd. om. Als we daar 1% op
bezuinigen…
Koen de Pater
Naschrift
moeienis van medeparafeerders en toet-
sers, en tot het overbelasten van de leiding.
Deze detailbemoeienis met de aanwending
van de middelen zou kunnen worden vervangen door een normering van de met de
middelen te verkrijgen resultaten. Een dergelijke normering maakt een besturing mogelijk op basis van de relaties tussen de inputs en de outputs. Voorwaarde is dan wel
dat deze relaties voldoende eenduidig kunnen worden aangegeven. Een dergelijke
managementopvatting neemt bedrijfseconomisch de vorm aan van outputbudgettering.
Drs. de Pater signaleert in zijn reactie op
De prestatiebegroting heeft echter van-
mijn £SB-artikel een viertal problemen
met betrekking tot het bedrijfsvoeringsconcept zelfbeheer, waarvoor zijns inziens
in een verdere uitwerking van de voorstellen van de heroverwegingswerkgroep
oplossingen moeten worden gezocht. Omdat zijn reactie een vertekend beeld kan
oproepen van een aantal belangrijke inhoudelijke aspecten van zelfbeheer wil ik
wege de door De Pater terecht gesignaleerde metingsproblematiek tot nu toe slechts
gebrekkige toepassing gevonden. In feite
gaat het hier niet alleen om een metingsprobleem, maar eerst en vooral om de
moeilijkheid van het ,,iiberhaupt” identificeren van de prestaties. De werkgroep
gaat uitvoerig in op dit identificatieprobleem en legt een verband met het diensten-
graag op deze problemen ingaan.
karakter
van
de
overheidsproduktie:
diensten zijn in tegenstelling tot (materiele)
De beoogde budgettering als instrument
van het contractmanagement kan als
kostenplaatsenbudgettering worden betiteld: de budgettering richt zich op de
vaststelling van de kosten van de te verrichten werkzaamheden. Het aangrijpingspunt
ligt in bedrijfseconomische termen bij de
kostenplaatsen of produktiecentra en niet
bij de kostendrager, de output. De nauwkeurigheid van de toerekening van de inputs naar de onderscheiden functies in het
produktieproces bepaalt de betrouwbaarheid van het budgetteringssysteem. De vier
basisvormen van (activiteiten-)budgetten
die de werkgroep met betrekking tot de
verbijzondering van kosten naar kostenplaatsen in haar rapportage weergeeft varieren van (bedrijfseconomisch) ,,ideaal”
tot de gangbare inputbudgetten. Daarmee
varieert de doorzichtigheid van het produktieproces tussen transparant en ,,black
box”, als ook de mate waarin zelfbeheer
kan worden gerealiseerd.
Mijn conclusie is dat De Pater in zijn betoog over de meetproblematiek aan twee
zaken voorbij gaat: het specifieke karakter
van het voorgestelde contractmanagement
en de nuanceringen die de werkgroep zelf
in haar rapportage met betrekking tot de
toepassingsmogelijkheden van zelfbeheer
heeft aangebracht. Contractmanagement
is geen eenzijdig opgelegd kader. De wilsvereenstemming schept de noodzakelijke
vertrouwensbasis voor een loyale uitvoering van het contract. Alle denkbare kwalitatieve aspecten van het werk kunnen zo-
goederen niet zelfstandig — los van de ver-
Outputmeting versus activiteitenanalyse
Het is een onjuiste gedachte van De Pater als zou het meten van de output van
dienstonderdelen van de overheidsorganisatie ten grondslag liggen aan alle voorstellen van de werkgroep. Hij heeft gelijk waar
hij constateert dat de veronderstelling van
een te meten resultaat van het produktie-
nodig in dat contract worden opgenomen.
richte activiteiten – belichaamd (deel II
par. 2.3 van de rapportage).
Wat betreft de nuanceringen: de werkgroep wijst crop dat er voor veel overheidsactiviteiten een hoger aspiratieniveau bereikbaar is dan inputbudgettering. Zelfbeheer is geen zaak van alles of niets.
Doorzichtigheid en contractmanagement
De werkgroep pleit er dan ook voor de
pogingen in het verleden het functioneren
aandacht primair te richten op het produktieproces: een analyse van de activiteiten
moet de ,,black box” zo veel als mogelijk
doorzichtig maken. Deze koerswending
van de overheid bedrijfsmatiger te doen
wordt geconcretiseerd in de invoering van
mogelijke effectiviteit van een systeem van
verlopen. Het recentste voorbeeld daarvan
vormt de prestatiebegroting, waarmee een
vervanging wordt beoogd van de gangbare
inputbudgettering door outputbudgetten.
De heroverwegingswerkgroep stelt genoemde veronderstelling nu juist ter discussie en kiest voor het hanteren van de activiteitenanalyse als grondslag voor haar
managementconcept en de daaraan gekoppelde budgetteringssystematiek. Dit kan
het best worden toegelicht door in te gaan
contractmanagement en het daaraan gekoppelde budgetteringssysteem. De taken
in de taakstellende begroting hebben betrekking op de functies van het dienston-
budgetwinst- en verlies zoals de werkgroep
zich dat voorstelt. Dit systeem vormt overigens geen onlosmakelijk onderdeel van
het bedrijfsvoeringsconcept, maar wordt
derdeel (de te verrichten activiteiten) en
door de werkgroep aan contractmanagement gekoppeld als een belangrijke aan-
proces steeds is gehanteerd bij de diverse
op achtereenvolgens de begrippen input-
outputbesturing, contractmanagement en
kostenplaatsenbudgettering. Voor een uitvoerige verhandeling over deze materk
verwijs ik graag naar een artikel van werkgroepslid drs. N.P. Mol in het juninummer 1984 van het Maandblad voor Accountancy en Bedrijfshuishoudkunde,
ESB 30-5-1984
niet onmiddellijk op het produkt (de te leveren prestaties). De essentie van de
taakstelling in het contract is niet het door
Budgetwinstsysteem: een effectieve stiniu-
lans?
Terecht zet De Pater vraagtekens bij de
te realiseren outputvolume, maar is gelegen in een wilsovereenkomst tussen de leiding en het dienstonderdeel. Daarin doet
de leiding afstand van haar dirigistische inputbeheersing, en beperkt zich tot een selectieve sturing op basis van de bepalingen
in het contract. Het dienstonderdeel biedt
vullende prikkel tot efficient functioneren.
De gedachte is dat het verschaffen aan het
dienstonderdeel van een direct materieel
(eigen)belang de acceptatie van een meer
bedrijfsmatige aanpak zal bevorderen. In
het verlengde van de met het invoeren van
contractmanagement beoogde meer marktanaloge verhouding tussen (politieke) opdrachtgever en ambtelijk uitvoerder en van
de daaruit voortvloeiende accentverschui-
de leiding in ruil voor de verkregen vrij-
ving van de hierarchische naar de contrac-
heidsgraden inzicht in zijn functioneren.
De mogelijkheid van zelfbeheer is daarmee
tuele relatie pleit de werkgroep met haar
budgetwinstsysteem voor een verdergaan-
de leiding opleggen van een norm voor het
503
de doorwerking van het marktprincipe in
de werkomstandigheden. Het duidelijkst
manifesteert de beoogde doorwerking zich
in de voorstellen de arbeidsvoorwaarden
om te buigen in de richting van beloning
naar prestatie. Het marktprincipe gaat uit
van de uitdaging, de prikkel tot overleven,
en het risico dat mensen aanspoort prestaties te leveren en zich waar te maken voor
zich zelf en anderen. Uitgewerkt als uitgangspunt voor het organiseren staat het
lijnrecht tegenover de motivatietheorieen,
die uitgaan van de behoefte aan geborgenheid en aan zelfverwezenlijking door de
kwaliteit en variatie van de arbeid. Beide
principes hebben vanzelfsprekend hun eigen geldigheid. Het huidige tijdsgewricht
lijkt echter in het voordeel van de marktbenadering te werken.
Niettemin kleven er aan de toepassing
van het budgetwinstsysteem in een organisatie waarin concurrentieverhoudingen
de werkgroep indruk heeft dat deze beslissingsruimte bijzonder groot is: de term
scharrelruimte duidt eerder op meer bescheiden proporties (zo dient de sturing
van het personeelsbeleid op hoofdlijnen op
centraal managementniveau en bij interde-
partementale organen vorm te krijgen).
Waar het om gaat is dat de beslissingsruimte in de parktijk van het beheer van een
dienst niet zozeer wordt bepaald door het
aantal aangewende produktiefactoren als
wel door de alternatieve aanwendbaarheid
van produktiefactoren. Bij voorbeeld: grotere kapitaalsinvesteringen in het kader
van automatisering maken het mogelijk
hetzelfde werk met minder personeel te
verrichten dan of zittend personeel ander
(hoger gekwalificeerd) werk te laten doen.
Mede om die reden is er sprake van een
grote gevarieerdheid in concrete beslissingen ter zake van personeelsinzet en inrichting van de werkzaamheden. De term pro-
ontbreken een aantal gevaren, zoals De Pa-
duktiefactor is een technisch begrip — of
ter constateert. De werkgroep meent deze
voor een deel te kunnen ondervangen. De
argwaan van het dienstonderdeel dat een
positief resultaat wordt afgeroomd kan
zo men wil een artefact — dat homogeniteit suggereert die er in de praktijk niet is.
Omgekeerd is de stelling te verdedigen
dat juist bij produktieprocessen met een
evenwichtiger inzet van verscheidene produktiefactoren – en men denke dan vooral aan meer kapitaalintensieve produktieprocessen – de beslissingsruimte aanzienlijk kleiner is. Kapitaalsinvesteringen vergen doorgaans verschillende budgetperioden en leggen jaarlijks een zeer eenduidig
vastgelegd beslag op de beschikbare
middelen.
worden weggenomen door een regel (deel
II par. 3.4), dat het budget voor het jaar
(t +1) niet wordt afgeroomd met (een deel
van) de budgetwinst in jaar t, tenzij structured hoge budgetwinsten worden gemaakt. Het doelbewust werken door het
dienstonderdeel met meer ,,slack” en een
blijvend ruimer budget lijkt bij zelfbeheer
in beginsel minder eenvoudig te realiseren:
tegenover de verkregen vrijheidsgraden in
de besteding der middelen staat de plicht
van het dienstonderdeel inzicht (c.q. doorzicht) te verschaffen in het functioneren.
Overigens zij er op gewezen dat de term
,,scharrelruimte” een benaming is voor deze vrijheidsgraden en niet een aanduiding
is van een deel van de budgetwinst dat het
dienstonderdeel ten behoeve van zich zelf
kan besteden. Wellicht dat De Pater hier
op het verkeerde spoor is gezet door de on-
gunstige connotatie van het werkwoord
,,scharrelen”.
Een en ander laat onverlet dat een nadere bezinning op de wenselijkheid en effectiviteit van het budgetwinstsysteem nodig is,
en dat bij verdere uitwerking ook op juridische en staatsrechtelijke aspecten van het
systeem moet worden gelet (mag bij voorbeeld een compensatie van een tekort op de
departementale verlies- en winstrekening
ten koste gaan van door het parlement
geautoriseerde programma-uitgaven, zo-
als de werkgroep suggereert?).
Vrijheidsgraden
Met zelfbeheer wordt een decentralisatie
beoogd van alle beheersverantwoordelijkheden, dus van de financiele, de personele,
de organisatie- .en informatiefunctie, en
wel zodanig dat een flexibeler beheer mogelijk wordt. De stelling van De Pater als
zouden bij zelfbeheer de vrijheidsgraden
van een budgethouder van een overheidsdienst de facto maar gering zijn, omdat
voornamelijk sprake is van slechts een produktiefactor, lijkt mij discutabel. Niet dat
504
,.Parade der toetsers” exit?
Dt decentralisaties impliceren het afschaffen van de medeparaaf op diverse
persoaeelsuitgaven en apparaatskosten
(dus vooralsnog niet op de z.g. beleidsuitgaven) waarvoor begrotingsruimte is geautoriseerd. Dit betekent niet dat er geen
coordinate meer tussen de dienstonderdelen zou behoeven plaats te vinden. Het
vergt wel, zoals de werkgroep constateert,
een herbezinning op de ,,parade der toetsers”. Er wordt in de rapportage echter
beslist niet gesuggereerd dat de taken van
onder meer de FEZ-afdelingen en de In-
spectie der Rijksfinancien bij zelfbeheer
overbodig worden. Zoals in mijn artikel
ook is aangegeven benadrukt de werkgroep dat er aan de controle andere eisen
moeten worden gesteld. Zo wordt uitvoerig ingegaan op de verandering van taken
van de centrale directies FEZ, met name
voor wat betreft de ,,controllers-functie”
(deel II, par. 3.3), en wordt het belang onderstreept van het opzetten van een consistent
managementinformatiesysteem.
Over de taken van de Inspectie worden
geen expliciete uitspraken gedaan. Bij de
verdere uitwerking van het voorgestelde
bedrijfsvoeringsconcept zal moeten worden bezien welke wijzigingen dit meebrengt voor de toezichthoudende rol van
de minister van Financien zijn ambtelijk
apparaat.
F. Uit den Bogaard