Ontwikkelingskroniek
Woningbou winvesteringen:
een middel voor ontwikkeling
DRS.M.J.F. VAN PELT – DRS. J.G.D. HOOGLAND –
PROF. DR. L.H. KLAASSEN*
Inleiding
Onafzienbare stedelijke krottenwijken
illustreren indringend een van de grote problemen waarmee ontwikkelingslanden
kampen: de kwaliteit en omvang van het
woningenbestand. Zowel in de grote steden als in rurale gebieden is een huis van
afvalmateriaal zonder, of met ontoereikende publieke voorzieningen alles dat is
weggelegd voor meer dan de helft van de
bevolking. Het gevaar dat veel stedelijke
sloppenbewoners daarbij nog boven het
hoofd hangt, is dat de autoriteiten besluiten hun woningen met bulldozers weg te
schuiven.
De Verenigde Naties hebben besloten tot
een grootscheepse aanval op het huisvestingsprobleem of, in VN-termen, habitatprobleem. Het jaar 1987 is uitgeroepen tot
het Internationaal Jaar voor de Daklozen
(IJD). Het IJD is niet bedoeld als een
kortstondige actie, maar als een campagne
die, startend in 1987, rond de eeuwwisseling moet resulteren in een drastische verbetering van de volkshuisvestingssituatie
in ontwikkelingslanden. Regeringen en
particuliere organisaties in alle landen is
gevraagd om voorstellen te doen voor habitatstrategieen, -programma’s en -projecten en op basis daarvan zullen overheden in
ontwikkelingslanden op grotere schaal en
intensiever dan nu het geval is de strijd met
het woningentekort kunnen aanbinden,
waar nodig gesteund door internationale
hulp via multilaterale en bilaterale kanalen. Een reeds ingestelde Nationale Habitat Commissie (NHC), met het PvdA
Tweede-Kamerlid Van Dam als voorzitter,
zal in Nederland de activiteiten initieren en
coordineren.
Huisvesting is bij veel regeringen in ontwikkelingslanden een weinig populaire
bestedingscategorie. De argumenten waarmee de VN de overheden tot meer aandacht voor (investeringen in) de woningbouw wil brengen, zijn meeromvattend
dan tot voor kort gebruikelijk was. Werd
in het verleden een dergelijk pleidooi met
name gebaseerd op humanitaire overwegingen, nu komt de nadruk veel meer op
economische argumenten te liggen. Dit artikel, gebaseerd op een NEI-rapport voor
de VN 1), beoogt globaal aan te geven wat
696
het economisch potentieel van woningbouwinvesteringen is en welk beleid overheden in ontwikkelingslanden zouden
moeten voeren opdat het voile profijt van
de in theorie bestaande mogelijkheden kan
worden getrokken. In de aanloop naar het
IJD lijkt het ons zinnig aan deze zaken aandacht te besteden. Niet alleen omwille van
het vraagstuk zelf, maar ook in verband
met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid
op habitat-gebied. Welke aanknopingspunten biedt dit beleid voor een actieve
deelname van ons land aan het IJD?
De nadruk in dit artikel ligt op de mogelijkheden die ontwikkelingslanden hebben
om (een beter) gebruik te maken van het
ons inziens ondergewaardeerde beleidsinstrument woningbouwinvesteringen. We
benadrukken dat in dit artikel niet wordt
beoogd een gedetailleerde analyse met veel
empirisch materiaal te presenteren. Wel is
het de bedoeling bouwstenen voor zo’n
analyse aan te dragen; bouwstenen die ook
aangeven welke vraagstukken in (discussies rond) het IJD zeker een belangrijke rol
zullen spelen. In dat licht is het uiteraard
onvermijdelijk dat niet volledig recht kan
worden gedaan aan de diversiteit onder de
ontwikkelingslanden.
Woningbouw in ontwikkelingslanden
Hoewel de omvang en kwaliteit van het
woningenbestand op het platteland te kort
schieten om alle mensen een redelijk onderkomen te kunnen bieden, gaat de meeste aandacht van beleidsmakers en -adviseurs, wetenschappers en politici uit naar
de steden. Afgezien van sociologische en
psychologische factoren, zou de verklaring
hiervoor heel goed kunnen zijn dat de stedelijke behoefte aan woningen veel sneller
groeit, terwijl problemen zich daar, door
de beperkte ruimte, intenser manifesteren.
Het huisvestingsprobleem is niet los te zien
van verstedelijking. Snelle natuurlijke bevolkingsgroei en massale migratie van het
platteland naar de steden zorgen voor een
groei van de stadsbevolking in ontwikkelingslanden die hoger ligt dan die gedurende de perioden van snelste groei in de
Westerse wereld. Woonde in 1950 nog
20% van de bevolking in ontwikkelings-
landen in steden, in 1975 was dit al 31%,
terwijl de prognose voor 2000 45% is 2). In
het bijzonder de grootste steden zoals
Mexico City en Sao Paulo groeien explosief en krijgen er per jaar ongeveer evenveel mensen bij als er momenteel in Rotterdam wonen.
Het voorzieningenniveau heeft de groei
van het aantal inwoners niet bij kunnen benen. Congestie, vervuiling, al dan niet verborgen werkloosheid en sociale onrust zijn
enkele symptomen van een onevenwichtig
groeiproces. Ook het aanbod van woningen via reguliere overheids- en particuliere
projecten is achtergebleven bij de behoefte. Deze zijn in de meeste gevallen slechts te
betalen voor een minderheid van de bevolking. Het overige deel woont in sloppenwijken, bestaande uit ,,slums” en ,,squatter settlements”. ,,Slums” zijn oude, verpauperde wijken met hoge woondichtheden. Migranten creeren in het algemeen, illegaal, hun eigen wijken: de ,,squatter settlements”. Ook oorspronkelijke inwoners
van een stad vinden hier vaak huisvesting.
Voorzieningen voor water, elektriciteit,
vuilverwerking enz. ontbreken geheel of
staan in geen verhouding tot het aantal
mensen dat erop is aangewezen. In de sloppenwijken woont 10 tot 90% van de bevolking; in veel – grote – steden ligt het percentage dichter bij de boven- dan bij de
ondergrens.
Het eerste antwoord van veel autoriteiten op de illegaal gecreerde sloppenwijken
was het wegbulldozeren; een gebruik dat
hier en daar nog bestaat. Een echte oplossing is dit vanzelfsprekend niet, daar de bewoners zelf toch weer een volgende lokatie
voor hun bouwsels kiezen. Dit gegeven en
andere motieven, zoals de vrees voor sociale onrust, hebben overheden ertoe gebracht om, waar particuliere ondernemingen de massa niet kunnen bereiken, zelf tot
goedkope woningbouw over te gaan: ,,public housing”. Echter, op landen als Hong
Kong en Singapore met hun specifieke kenmerken na, bleken overheidsprojecten,
meestal hoogbouw, toch te duur voor de
armen en profiteerden uiteindelijk de middenklassen ervan. Begin jaren zeventig
kwam een volgende benadering op: ,,self
help”. In zelf hulpprojecten participeren
de overheid en de (toekomstige) bewoners.
Wij onderkennen twee hoofdvarianten:
,,upgrading” (renovatie) en ,,sites and services” (nieuwbouw). De overheid stelt bij
,,sites and services” land en in beide gevallen voorzieningen beschikbaar; de bewoners investeren in materialen en bouwen of
verbeteren zelf hun woning.
De kosten voor de overheid blijven beperkt doordat zij slechts een deel van de totale kosten voor haar rekening hoeft te nemen; bewoners zijn goedkoper uit doordat
* De auteurs zijn respectievelijk medewerker,
adjuncthoofd van de afdeling Balanced International Growth van het Nederlands Economisch
Instituut en adviseur van dit Instituut.
1) NE1, Habitat and the national economy in
developing countries, Rotterdam, 1985.
2) B. Renaud, National urbanization policies in
developing countries, Washington DC, 1979,
hoofdstuk 2.
ze hun huis naar eigen wensen en mogelijk-
heden kunnen bouwen of verbeteren. In
een aantal landen is en wordt met zelf-
hulpprojecten geexperimenteerd, maar alleen landen als Tanzania en Oeganda hebben ze tot kern van hun — stedelijk volkshuisvestingsbeleid gemaakt.
De plaats in het beleid
Hoewel een aantal landen nu constructievere maatregelen verkiest boven de ver-
nietiging van sloppenwijken geniet het
volkshuisvestingsbeleid toch meestal een
vrij lage prioriteit. De uitgaven voor volkshuisvesting zijn gering (in het algemeen
minder dan 5% van de totale overheidsbestedingen) en een stimuleringsbeleid ten
aanzien van de bouwsector wn verwante
sectoren ontbreekt. Naast bij voorbeeld de
hoogte van het nationaal inkomen spelen
hier de visie op het economisch karakter
van investeringen en de algemene ontwik-
kelingsdoelstellingen een rol. Met het karakter van investeringen komen we bij een
discussiepunt in de economische theorie:
betekent geld uitgeven aan woningbouw
investeren of consumeren, of beter, gaat
het om produktieve of consumptieve bestedingen? Er is zeker sprake van een investering, in de zin dat de kapitaalgoederen-
vesteren, zelfs in het geval zij alleen maar
de consumptieve aspecten erkennen. Immers, een groter aantal armen krijgt de beschikking over goede huisvesting: een basisbehoefte. Daarbij komt dat woningbouwinvesteringen leiden tot creatie van werkgelegenheid, een effect dat in deze benadering van groot belang wordt geacht, maar
irrelevant is in het onderscheid investeren/
consumeren.
In werkelijkheid kiezen de meeste landen voor een combinatie van groei en verdeling. En dus is kennis van zowel de kortetermijneffecten op inkomen (via produktie
en werkgelegenheid) als van inkomenseffecten op wat langere termijn (via een vergroting en/of verbetering van het huizenbestand) van belang.
Wij zullen de twee groepen theoretisch te
verwachten effecten nu wat meer in detail
behandelen, en met name trachten aan te
geven bij welke soort woningbouwprojecten deze effecten het grootst zijn. Bij de
eerste categoric van effecten start de analyse op micro-niveau om vervolgens veranderingen op macro-niveau daaruit af te leiden. Hiervoor is in de oorspronkelijke studie op basis van bestaande literatuur een
valt buiten de doelstelling van dit artikel.
het huis, zonder dat (door produktivi-
Woningbouwprojecten worden eenvou-
teitsstijgingen) het toekomstige inkomen
digheidshalve in twee groepen ingedeeld:
,,traditionele” (publieke en particuliere
woningbouw, te duur voor de armen) en
,,zelfhulp”, zoals hiervoor omschreven.
le verhuurders). Critici van deze interpretatie stellen dat er wel degelijk produktieve
effecten bestaan die leiden tot een stijging
van het toekomstige inkomen. Klaassen en
Het uitgangspunt voor de eerste groep
effecten is de indeling in het schema:
Burns 3) wezen in recente tijden (in navolging van klassieke economen als Smith en
Marshall) op verbeterde werkprestaties
Schema. Indeling naar sectoren, ontwikkelingslanden
van mensen die betere woningen krijgen,
en op andere gunstige effecten. De meeste
regeringen neigen duidelijk naar het traditionele standpunt en zien daarom in dit
verband betere huisvesting veel meer als
een doel van, dan als een middel voor ontwikkeling.
Het tweede punt, de ontwikkelingsdoelstellingen, sluit hierop aan. Grofweg
Woningbouwsector
Overige sectoren
Formed grooischalig
Formed grooischalig
Formed kleinschalig
Formed kleinschalig
Informed
Informed
Het onderscheid tussen de woningbouw-
zijn er twee mogelijkheden. Landen die
sector en de overige sectoren is gemaakt
ontwikkeling identificeren met economische groei concentreren zich op ,,efficiency” van bestedingen; verdeling is van se-
met het oog op de analyse van directe (woningbouwsector) en indirecte (overige sectoren) werkgelegenheidseffecten. De indeling in formele en informele sector behoeft
cundair belang. Aanhangers van de ,,basic
needs”-strategie achten ,,equity” een
voorwaarde voor ontwikkeling en beogen
de armen zo snel mogelijk te voorzien van
onderwijs, huisvesting, betere voeding en
dergelijke basisbehoeften. De ,,efficiency”-gedachte leidt tot investeringen, met
name in bepaalde industriele sectoren, die
het toekomstige inkomen zoveel mogelijk
de kleine door de intensieve toepassing van
Westerse technologie en geimporteerde
materialen. Ook hebben ze veel hooggeschoolde arbeid nodig en opereren ze op
nationaal niveau. De kleine formele onder-
neming staat in deze opzichten dichter bij
de informele sector.
De keuze van de project en, het soort ondernemingen dat erbij wordt ingeschakeld
en de uiteindelijke toename van de werkgelegenheid hangen nauw met elkaar samen.
Opdrachten voor traditionele projecten
firma’s daarbinnen. Dit sluit echter zeker
niet uit dat formele bedrijven een deel van
ners; zij consumeren de ,,diensten” van
toeneemt (afgezien van dat van de eventue-
moeilijk aan te geven, maar in ieder geval
onderscheiden de grote bedrijven zich van
sector, en zeker bij hoogbouw bij de grote
Economisch potentieel
tieve besteding. Een beter huis leidt slechts
tot een vergroot woongenot van de bewo-
echter betreft het toch een niet-produk-
bedrijven. Ook hier zijn precieze grenzen
komen vrijwel altijd terecht in de formele
simpel kwalitatief model geconstrueerd.
Wij geven hier alleen de hoofdlijnen van
het betoog; empirische onderbouwing per
land of zelfs per regie is van belang, maar
voorraad toeneemt. In de traditionele visie
De formele sector toont hiervan het spiegelbeeld. De formele ondernemingen hebben we verder gesplitst in kleine en grote
toelichting. Hoewel de economic in ontwikkelingslanden zeker niet altijd duidelijk in twee segmenten is op te splitsen,
hanteren we hier ter wille van de beknoptheid van het betoog zo’n tweedeling. Een
eerste verschil tussen formele en informele
sector betreft de achterliggende motivatie:
respectievelijk winstmaximalisatie en de
behoefte aan werk (inkomen) 4). Trefwoorden voor de informele sector zijn:
kleinschalig, niet opgenomen in de officie-
het werk uitbesteden aan informele ondernemingen. Komt de nadruk op zelfhulp te
liggen, dan is het veel waarschijnlijker dat
kleinschalige, formele bedrijven, maar
nog meer informele ondernemingen worden ingeschakeld. Weliswaar is de opzet
dat bewoners zelf hun huis bouwen (of verbeteren), maar de praktijk heeft geleerd
dat dit lang niet altijd ook gebeurt. Bewoners die de benodigde vaardigheden niet
bezitten, hun normale werk te doen hebben
of op korte termijn een nieuw onderkomen
nodig hebben, schakelen, als dit financieel
mogelijk is, bouwbedrijven in, met name
uit de informele sector. De overheid zal
ook voor de aanleg van publieke voorzieningen een beroep doen op het bedrijfsleven. Als de normen voor deze voorzieningen niet te hoog liggen, is ook hier deelname van kleine bedrijven uit de formele en
informele sector mogelijk.
De omvang van de markt even buiten beschouwing gelaten, hangt de werkgelegenheidstoename bij een investering van een
zeker bedrag af van de wijze waarop arbeid, kapitaalgoederen en materialen met
elkaar worden gecombineerd. Zelfhulpprojecten zullen in de meeste landen grotere directe en indirecte werkgelegenheidseffecten genereren dan traditionele projecten. Grotere directe effecten, omdat relatief veel bedrijvigheid wordt ingeschakeld
die veel (ongeschoolde) arbeid nodig heeft
omdat er weinig gebruik wordt gemaakt
van geprefabriceerde materialen en hoogwaardige kapitaalgoederen. Ook grotere
indirecte effecten, omdat de meeste materialen op de lokale of nationale markt worden gekocht, en de toeleverende bedrijven
(klein formeel en informeel) zelf ook weer
arbeidsintensief zijn en relatief veel in het
binnenland besteden. (Terloops kunnen
we hier wijzen op een van de vele verschillen tussen zelfhulp in ontwikkelingslanden
en doe-het-zelven in de westerse wereld.
nauwelijks worden erkend. Voor regerin-
le statistieken, simpele technologic, ar-
3) L.H. Klaassen en L.S. Burns, The position of
housing in national economic and social policy,
in: W.D. Harris en J. Gillies (red.), Capital formation for housing in Latin American, Washington, 1963.
gen met een ,,basic needs”-filosofie is
beidsintensief, weinig geschoolde arbeid,
4) S.V. Sethuraman, The urban informal sector
huisvesting aantrekkelijker om in te in-
(her)gebruik van – lokale — materialen.
in developing countries, Geneve, 1981.
vergroten. Duidelijk niet in huisvesting,
des te meer omdat de effecten waar Klaassen en Burns c.s. op wijzen zoals gezegd
ESB 10-7-1985
697
Waar westerse doe-het-zelvers niet zelden
geschoolden relatief belangrijk is.
hun — dure — materialen bij grootschalige
Inflatie als gevolg van grotere bouwacti-
bedrijven kopen, zal degene die in een ontwikkelingsland zijn eigen huis bouwt een
beroep doen op kleine ondernemingen die
lokale, vaak al eerder gebruikte materialen
leveren). Bij inschakeling van grotere
bouwbedrijven zal vaak meer van het ma-
viteiten zal meestal niet te voorkomen zijn,
maar lijkt zeker bij zelfhulpprojecten niet
erg hoog. De eerder besproken relatieve
tefiaal uit het buitenland komen, terwijl
ook de bestedingen van de toeleverende
ondernemingen grotere weglekeffecten
vertonen. Alleen in grote landen met een
redelijk ontwikkelde bouwsector en toeleverende sectoren vallen deze effecten nationaal bezien minder nadelig uit.
Betrekken we nu de ,,markt” voor de
twee soorten projecten bij de analyse, dan
worden voor de meeste landen bovenstaande conclusies nog versterkt. Zelfhulpprojecten, op zich zelf dus al arbeidsintensiever, kunnen in het algemeen een groter deel
van de bevolking bereiken en dus op grotere schaal worden uitgevoerd. Traditionele,
westers georienteerde bouw daarentegen is
relevant voor een aanzienlijk kleiner deel
van de bevolking. Alleen in landen met een
relatief hoog inkomen kunnen traditionele
projecten een belangrijker plaats innemen.
Bovenstaande analyse betreft met name
stedelijke projecten; op het platteland zijn
mensen (nog) sterker geneigd hun eigen
huis te bouwen, en zijn kansen voor grote
bouwbedrijven op een aandeel in de projecten, ook vanwege de spreiding, nog aanzienlijk kleiner.
Tot nu toe zijn we er stilzwijgend van
uitgegaan dat meer opdrachten voor een
sector, meer produktie en ook meer werkgelegenheid oplevert. Dit veronderstelt ten
eerste dat er binnen de betreffende bedrijven geen overcapaciteit bestaat, wat met
name voor de arbeidsintensieve ondernemingen waarschijnlijk is. Daarnaast wordt
aangenomen dat de benodigde produktiefactoren beschikbaar komen zonder dat
daarvoor andere economische activiteiten
moeten inkrimpen. Ook hier is in werkelijkheid het beeld het gunstigst voor de
zelfbouw: veel gebruik van relatief overvloedige on- of laaggeschoolde arbeid en
weinig van schaarse hooggeschoolde arbeiders en van schaars kapitaal. Alleen op het
punt van materialen zijn knelpunten niet
onwaarschijnlijk, omdat de toeleverende
sector meestal nog niet goed is ontwikkeld.
Hiermee komen we op de veranderingen
op macro-niveau. De totale toename van
de werkgelegenheid, zo bleek, is bij een nadruk op zelfhulpprogramma’s in het algemeen het grootst. Wat betreft de inkomenstoename, zijn er voor diverse ontwikkelingslanden simpele keynesiaanse multipliers van ongeveer twee berekend 5). Dit is
een gemiddeld cijfer voor de woningbouw
dat vergeleken met de meeste andere economische activiteiten hoog ligt. Voor zelfhulpprojecten zullen de multipliers in het
algemeen nog hoger uitvallen: lagere importquote, hogere consumptieve bestedingen, meer gebruik van relatief overvloedige produktiefactoren. Daarnaast mag van
zelf-hulpprojecten een nivellerende invloed op de inkomensverdeling worden
verwacht, omdat direct en indirect de inschakeling van de ongeschoolden en laag698
zelfhulpfilosofie juist een antwoord be-
oogt te geven op de te hoge kosten van reguliere woningbouw. De effectieve vraag
naar woningen blijft achter bij de behoef-
te. Aan de hoogte van de inkomens van de
schaarste van de te gebruiken produktie-
bevolking kan het volkshuisvestingsbeleid
middelen vormt hiervoor de verklaring.
Ook een verslechtering van de betalingsbalans lijkt bij zelfhulpprogramma’s een weinig ree’el gevaar. De importquote is immers
laag; de binnenlandse markt profiteert. Alleen als er serieuze knelpunten bij de betrokken toeleverende bedrijven zijn kun-
slechts tot op zekere hoogte wat veranderen. Dit beleid heeft met name betrekking
op de be’invloeding van aanbodfactoren.
Deels is het gedrag van de overheid zelf een
belangrijke factor. Ook bij zelfbouwpro-
jecten hebben autoriteiten sterk de neiging
om op westerse leest geschoeide regels en
nen inflatie en betalingsbalansproblemen
normen te hanteren. Hoe groter het aantal
optreden.
Kort gaan we in op de effecten die van
een groter en kwalitatief beter woningbestand mogen worden verwacht. Hoewel
deze capaciteitseffecten om tal van redenen moeilijk aantoonbaar zijn 6), zouden
eisen waaraan de huizen en de voorzienin-
ze ons inziens met name in ontwikkelings-
landen niet mogen worden genegeerd.
Huisvesting behoort samen met bij voorbeeld voeding en onderwijs tot een economische categoric die de ratio van de traditionele tweedeling investeringen versus
consumptie op losse schroeven zet. Het
zijn consumptieve goederen met belangrijke produktieve consequenties, indien de
uitgangspositie slecht is. Deze toevoeging
verklaart de relevantie voor ontwikkelingslanden. Produktieve effecten mogen
gen moeten voldoen, des te hoger de prijs
voor de bewoners is. En dus hoe meer personen uit de doelgroepen buiten de boot
vallen. In dezelfde richting werkt de voorkeur van veel overheden om bouwopdrachten te verstrekken aan de grote firma’s, wat vaak kostenverhogend werkt en
bovendien minder werkgelegenheid oplevert. Ook een gebrek aan administratieve
en organisatorische capaciteiten, dat regelmatig verantwoordelijk is voor uitstel en
vertraging, is een knelpunt. Overheden
kiezen voorts vaak een perifere lokatie
voor zelfhulpprojecten bij steden. De bewoners waarvoor deze projecten bedoeld
zijn, laten het hier regelmatig afweten omdat voor hen de transportkosten dan weer
met name worden verwacht indien een be-
te hoog worden: mogelijkheden voor werk
woner van een krot zonder voorzieningen
zijn immers meestal in het centrum van de
de stap maakt naar een eenvoudige woning
stad gelokaliseerd. Verklaringen voor te-
met enkele elementaire voorzieningen.
Ook hier komen we dus tot de conclusie dat
zelfhulpprojecten, die immers bedoeld zijn
voor de armsten, de grootste effecten impliceren. Voorbeelden van produktieve effecten zijn: betere prestaties en toegenomen aanwezigheid op het werk, effectieve-
re deelname aan onderwijs en betere gezondheid. Deels komen baten ook aan anderen dan de inwoners ten goede. Indien
een woning wordt verhuurd, nemen de inkomsten voor de eigenaar toe, ziet de overheid — uit hoofde van een verbeterd so-
ciaal klimaat — de uitgaven voor brandweer en politic dalen enz.
leurstellende resultaten die buiten de directe verantwoordelijkheid van de overheid
liggen, zijn: te dure kredietverlening aan de
armen, speculatie met grond waarop projecten worden uitgevoerd en knelpunten
bij de bouwsector en toeleverende bedrijven.
Diverse auteurs 7) vrezen dat deze problemen ertoe zullen leiden dat waar zelfhulpprojecten bedoeld zijn voor de armen,
uiteindelijk de meest innovatieve en rijkste
mensen van die groep en niet-doelgroepen
ervan zullen profiteren. De armsten zouden zo nog meer een aparte klasse worden,
en bovendien het gevaar lopen dat hun illegale nederzettingen, nu oogluikend toegestaan door de autoriteiten, een grotere
Voonvaardenscheppend beleid
kans lopen om vernietigd te worden. Er
Hoe globaal de voorgaande analyse ook
is, duidelijk is wel dat gezien de theoretisch
Tenzij men zelfhulp op ideologische gronden afwijst 8), lijkt het toch de enige weg
bestaan dan immers zelfhulpprojecten!
te verwachten economische effecten arme
landen er goed aan doen meer te investeren
in goedkope woningbouw. Deze conclusie
geldt in het bijzonder voor regeringen die
de nadruk leggen op de ,,basic-needs”strategie, maar is zeker niet irrelevant voor
,,groei-aanhangers”. Maar het gaat om
meer dan alleen het investeren in zelfhulpprojecten. Succesvolle projecten, in de zin
dat ze de armen bereiken en de hiervoor behandelde effecten genereren, bestaan bij
de gratie van een overheid die noodzakelijke randvoorwaarden schept, zowel op het
terrein van volkshuisvesting als op andere
gebieden.
Een zeer belangrijke maar simpele verklaring voor tegenvallende zelfhulpprojec-
5) E.A. Wegelin, Urban low income housing
and development, Leiden/Boston, 1978, biz. 75;
O.F. Grimes jr., Housing for low income urban
families, Baltimore, 1976, biz. 32.
6) L.S. Burns, R.G. Healy, D.M. McAllister en
B.K. Tjioe, Housing: symbol and shelter. Inter-
national Housing Productivity Study, Los Angeles, 1970; N.O. Jeirgensen, Housing finance
for low income groups, Rotterdam, 1975.
7) Bij voorbeeld L.R. Peattie, Some second
thoughts on sites-and-services, Habitat International, jg. 6, nr. 1/2, 1982, biz. 131-139; P.M.
Ward (red.), Self-help housing: a critique, Londen, 1982.
8) Voor een overzicht van ideologische invalshoeken zie: R. Bromley (red.), The urban infor-
ten is dat de woningen te duur blijken voor
mal sector: critical perspectives on employment
een deel van de bevolking, ondanks dat de
and housing policies, Oxford, 1979.
om uiteindelijk de gehele bevolking van
genheidseffecten
en capaciteitseffecten
De Bank kent sinds 1972 een programma
huisvesting te voorzien in landen met arme
van woningbouwprojecten bij de doelstel-
van Stedelijke projecten. In 1983 omvatte
inwoners en overheden. Er zal echter wel
lingen van het sociaal-economische beleid.
dit 7% van haar totale middelen. Het
naar oplossingen voor de knelpunten moeten worden gezocht. Als algemeen uit-
Ook de vaak veronachtzaamde ruimtelijke aspecten van het volkshuisvestingsbe-
grootste deel daarvan gaat naar woningbouwprojecten. De huisvestigingsprojec-
gangspunt zouden de mogelijkheden en
leid zelf verdienen aandacht. De bestedin-
ten waren tot voor kort vrijwel steeds zelf-
wensen van de doelgroepen moeten dienen. De overheid zou haar neiging te bepalen wat goed is voor de bevolking (hoge
gen van regeringen voor volkshuisvesting
normen, uitschakeling informele sector
hulpprojecten vinden. Echter, nieuwe ste-
enz.) moeten onderdrukken en de armen
zoveel mogelijk vrijheid geven. Zij zou al-
delijke werkgelegenheid trekt vaak migranten aan. Groots opgezette woningbouwprojecten in steden, gericht op verbetering van de huisvestings- en werkgelegen-
hulpprojecten. De eerste jaren lag de nadruk sterk op de fysieke componenten:
voorzieningen, infrastructuur en dergelijke. Na enige tijd begon de Bank daarbij
druk uit te oefenen op regeringen om in de
volkshuisvestigingssfeer beleidsveranderingen door te voeren: niet bulldozeren
maar verbeteren, geen grootse ,,show”projecten, geen impliciete subsidies voor
de hogere inkomens enz. De kern bleef echter lange tijd bestaan uit gei’soleerde voorbeeldprojecten. Een probleem dat zich in
de loop der tijd steeds prominenter manifesteerde, was de onmacht van lokale autoriteiten op financieel, organisatorisch en
juridisch gebied om zelfstandig op grote
schaal projecten te herhalen.
Recent bracht de Wereldbank haar nieuwe beleidslijn in de publiciteit 11). De nieuwe lijn omvat ,,integrale” projecten, waarin de centrale rol, oorspronkelijk ingenomen door de fysieke componenten, terechtkomt bij de ontwikkeling van het stedelijk management. Nieuw is ook dat een
efficiente besturing van steden niet alleen
als voorwaarde voor succesvolle woningbouwprojecten wordt gezien, maar tevens
als een kernfactor in macro-economische
groeiprocessen. In dat verband benadrukt
de Bank ook het belang van coordinate
van facetbeleid op alle niveaus. De toekomst zal leren of de filosofie die achter de
nieuwe lijn steekt, namelijk dat een efficiente en over voldoende capaciteiten en
middelen beschikkende lokale overheid het
huisvestingsprobleem direct of indirect
kan oplossen, houdbaar is. Het spiegelbeeld ervan, dat van de huidige, zwakke lokale overheden geen grootse aanval op de
problemen verwacht mag worden, lijkt
voor weinig discussie vatbaar.
In het kader van de Nederlandse bilaterale hulp is het Nederlandse beleid in twee
opzichten interessant. In de eerste plaats is
er de vraag welke ruimte de recente regeringsnota’s, met name de Herijkingsnota,
bieden of laten, voor steun aan huisvestingsprojecten. De tweede vraag betreft de
kansen voor deelname van Nederlandse instellingen en bedrijven aan deze projecten,
iets wat de regering in het kader van de
,,vermaatschappelijking” van ontwikkelingssamenwerking als wenselijk stelt. De
beide vragen hebben relevantie voor de eerder genoemde NHC, die immers naast bewustwording en ondersteuning van het beleid, stimulering van concrete projecten in
ontwikkelingslanden en deelname daaraan
leen activiteiten moeten ondernemen die
voor de bewoners onmogelijk zijn, en hen
bescherming dienen te geven tegen grond-
speculatie, woekerrente en dergelijke. Een
klein aantal concrete punten dat hieruit
volgt, zijn 9):
– bewoners moeten zoveel mogelijk zelf
kunnen bepalen hoe en in welk tempo
ze him huis bouwen en leningen aflossen;
– deelname van lokale, arbeidsintensieve
bedrijven kan gestimuleerd worden
door ze meer opdrachten te verstrekken
en hun produktiecapaciteit te vergroten
via training, onderzoek, kredietverlening en dergelijke;
– landspeculatie moet worden tegengegaan, en de mogelijkheden voor armen
om zelf een stuk land te verkrijgen,
vergroot.
Het belang van gecoordineerd beleid
betreffen meestal projecten in steden.
Daar kan men dan ook de meeste zelf-
heidssituatie aldaar, kunnen zo uiteindelijk resulteren in nieuwe problemen op deze gebieden. Het is daarom aan te bevelen
zowel projecten in steden als op het platteland uit te voeren. Ook de planning van
woningbouwprojecten
binnen
steden
vraagt om een nauwkeurige afweging van
effecten op korte en lange termijn. De projecten zullen moeten worden ingepast in
een infrastructureel patroon dat ook op
wat langere termijn hanteerbaar blijft en
de basis kan bieden voor benutting van
schaalvoordelen van steden.
Spraken we tot nu toe over de afstemming van verschillende soorten beleid, ook
de mate van coordinate tussen verschillende beleidsniveaus bei’nvloedt het resultaat
van (volkshuisvestings)beleid. De institu-
tionele en administratieve kant van het
planningproces is te vaak vergeten. De
planning is meestal ,,top down”: centrale
instanties bepalen het beleid van lagere ni-
Waar investeringen in woningbouw al
veaus zonder dat die daar zelf veel invloed
opgenomen moeten zijn in een geschikt
op hebben. Stedelijke autoriteiten krijgen
ruimer volkshuisvestigingsbeleid, worden
de resultaten van zo’n beleid (op lange termijn) weer grotendeels bepaald door de
mate van afstemming daarvan op het over-
zo plannen en maatregelen opgedragen,
die zijn opgesteld door planners op nationaal niveau met weinig kennis van lokale
omstandigheden, terwijl ze de middelen en
ige beleid. Veel ontwikkelingslanden voeren een facetbeleid, zonder dat aan de relaties tussen de verschillende onderdelen
recht wordt gedaan. Ongewenste effecten,
waarbij maatregelen binnen een bepaald
terrein het resultaat op andere beleidsge-
bevoegdheden missen om de plannen effectief uit te voeren en op problemen in te
spelen. Dit is voor het slagen van woningbouwprojecten, waar een flexibele en
krachtige lokale overheid een vereiste is,
een groot nadeel. Zonder dat bestaande
bieden nadelig bemvloeden, zijn daarvan
planningsystemen geheel opzij geschoven
een gevolg. Het gaat hier om verdelingsef-
hoeven te worden, is het toch aan te bevelen om lagere overheden a. meer invloed te
geven bij het opstellen van plannen; en b.
meer middelen en bevoegdheden ter be-
fecten, zowel ten aanzien van bevolkings-
groepen als regie’s (ruimtelijk), die op hun
beurt voor veranderingen zorgen.
Niet-bedoelde ruimtelijke consequenties
schikking te stellen.
van niet-ruimtelijk beleid zijn uitvoerig
door Renaud 10) aan de orde gesteld. Hij
onderscheidt een expliciet en een impliciet
Ontwikkelingshulp
ruimtelijk beleid. Een regering voert een
expliciete ruimtelijke politick indien zij
met gerichte maatregelen het ruimtelijk pa-
welke wijze de ontwikkelingslanden multi-
troon van bevolking en welvaart tracht te
bei’nvloeden. Impliciet ruimtelijk beleid
verwijst naar alle maatregelen die onbedoeld direct of indirect de ruimtelijke verdeling van deze factoren veranderen. Impliciet en expliciet ruimtelijk beleid zouden
op elkaar moeten worden afgestemd. Maar
ook voor andere facetten van het beleid
geldt dat coordinate noodzakelijk is om
tot effectieve planning te komen. In het
voorgaande wezen wij al op het tekort aan
effectieve vraag naar woningen, een probleem dat met name door sociaal-economisch beleid bestreden dient te worden.
Anderzijds passen de positieve werkgeleESB 10-7-1985
Met het IJD in zicht, speelt de vraag op
lateraal of bilateraal kunnen worden geholpen bij volkshuisvestingsbeleid, in het
bijzonder als de nadruk op zelfhulpprogramma’s komt te liggen. Op multilateraal
terrein is met name de Wereldbank zeer ac-
tief. Een schets van het beleid van de Bank,
en in het bijzonder de ontwikkeling daarin,
is de moeite waard omdat waar de Bank
9) zie Peattie, op. cit., biz. 134; M. Bamberger,
een invloedrijke organisatie is, koerswijzigingen ook buiten de eigen projecten niet
zonder gevolgen zullen blijven. Die wijzigingen illustreren ook dat de oplossing van
programmes for the third world, Built Environment, jg. 8, nr. 2, 1982, biz. 95-107; W.J. Cousins en K. Shah, Housing and development, Pa-
het huisvestingsprobleem niet alleen van
investeringen in projecten kan worden verwacht.
The role of self-help housing in low cost shelter
per for the Seminar on Housing, Poor and Development, Ahmedabad, 1980.
10) Renaud, op. cit., 1979.
11) Urban Edge, jg. 9, nr. 3, maart 1985.
699
door ,,niet-overheidsinstellingen” als taak
heeft.
Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
heeft structurele, duurzame armoedebestrijding als hoofddoelstelling. Het beoogt
overbodig worden. Het lijkt crop dat de
komst gissen. Een niet onwaarschijnlijke
commissie nog wel enige zaken met de minister van Ontwikkelingssamenwerking
conclusie zou kunnen zijn dat de mogelijk-
hoofddoelstellingen van beleid in ontwikkelingslanden waarop we eerder wezen, te
zal willen bespreken. Mogelijk dat de onderbouwing van een pleidooi voor meer
bestedingen in woningbouw aan kracht
zou winnen indien zij meer dan tot nu toe
op economische dan op sociale argumen-
combineren. Creatie van produktieve
ten komt te berusten.
werkgelegenheid wordt als het belangrijkste middel gezien om dat doel te realise-
schakeling van het Nederlandse bedrijfsle-
groei en verdeling, de twee mogelijke
ren. Binnen de bilaterale hulp valt de na-
Tot slot een woord over de mogelijke in-
druk op programma’s voor plattelands-
ven, zoals bekend een sinds kort expliciete
subdoelstelling van het ontwikkelingsbe-
ontwikkeling en industriele ontwikkeling,
uit te voeren in een beperkt aantal landen
en regio’s. Het plattelandsprogramma
leid. Een duidelijke uitspraak hierover zou
gebaseerd moeten zijn op een vraag-aanbodstudie. De vraagkant zou (per land of
richt zich op de produktiviteitsverhoging
van de kleine en middelgrote boer; welderdeel van een gei’ntegreerd project in
aanmerking voor financiering. Bij industriele projecten gaat de meeste aan-
regio) inzicht dienen te geven in het soort
projecten en bedrijvigheid dat ondersteuning verdient. De aanbodkant zou de capaciteiten en deskundigheid van de Nederlandse instellingen en ondernemingen die
zich op huisvestingsterrein bewegen, moe-
dacht uit naar stimulering van de kleinschalige Industrie gericht op positieve
heden voor de Nederlandse bedrijven niet
overschat moeten worden. Indien ,,westers’7 georienteerde projecten meer en
meer vervangen zouden worden door zelfhulpprojecten, wordt hulp in fysieke zin
minder noodzakelijk. Er wordt dan veel
met lokale materialen, technieken en laaggeschoolde arbeid gewerkt, waaraan Nederland in directe zin niet veel heeft bij te
dragen. Wel zouden Nederlandse instellin-
ten weerspiegelen. De confrontatie tussen
vraag en aanbod zou de kansen voor het
zijnsvoorzieningen komen slechts als on-
werkgelegenheids- en inkomenseffecten
bedrijfsleven alhier kunnen aangeven.
voor de armen.
Zo’n studie is ons niet bekend, en op het
Wat betekenen deze hoofdlijnen van het
Nederlandse beleid voor de woningbouwprojecten? Projecten die de Wereldbank
momenteel voorstaat, lijken op het eerste
gezicht weinig kans te maken. Stedelijke
(zelfhulp) woningbouwprojecten, noch de
ogenblik kunnen we slechts naar de uit-
verbetering van de Stedelijke bestuursca-
paciteiten vallen binnen de bestaande beleidskaders. De geringe aandacht voor stedelijke problematiek (met name de armoede in de sloppenwijken) gaf aanleiding tot
vragen in de Tweede Kamer. Minister
Schoo lichtte haar beleid toe: op internationaal niveau wordt er via de UNCHS, de
habitatorganisatie van de VN, die Nederlandse steun krijgt, gewerkt; op nationaal
niveau kiest de regering voor het voorkomen van nieuwe Stedelijke problemen via
plattelandsontwikkeling (aannemende dat
daardoor de migratie afneemt). Daarnaast
zijn er fondsen beschikbaar voor typisch
Stedelijke problemen, die mogelijk kunnen
worden gebruikt voor de sloppenwijken.
Zelfhulpprojecten zouden in theorie ook
op het platteland kunnen plaatsvinden.
Maar, zoals eerder aangegeven, welzijnsvoorzieningen, waartoe huisvesting gerekend wordt, hebben geen prioriteit. Lijkt
de ruimte voor zelfhulpprojecten zeer beperkt, de stimulering van de kleinschalige
woningbouwsector en sectoren die lokale
materialen leveren, zou wat beter in de
markt kunnen liggen. Daar immers wordt
arbeidsintensief gewerkt en kunnen veel
ongeschoolde arbeiders emplooi vinden.
De vraag is wel in hoeverre stimulering van
dit soort bedrijvigheid zinvol is zonder dat
het soort projecten waarvoor zij zouden
moeten produceren, prominenter op het
programma komen te staan.
In een interview 12) signaleerde voorzitter Van Dam van de NHC de spanning tussen het Nederlandse beleid en de taken van
zijn commissie die hierboven kort is geschetst. Hij bepleit naast rurale ook stedelijke woningbouwprojecten, omdat verhoging van de produktiviteit op het platteland uiteindelijk toch tot migratie naar de
steden zal leiden als rurale werknemers
700
gen zich waarschijnlijk met vrucht kunnen
inzetten voor de versterking van bestuurlij-
ke capaciteiten en instituties op het gebied
van volkshuisvesting, en voor de stimulering van de relevante kleinschalige indus-
trie.
Michiel van Pelt
Jan Hoogland
Leo Klaassen
12) Ministerie van VROM, Nieuwsbrief voor
het Internationaal Jaar voor de Daklozen, jg. 2,
nr. 1, 1985.