Vermogens van lagere overheden

Vermogens van lagere overheden
Aute ur(s ):
Allers, M.A. (auteur)
Gerritsen, E. (auteur)
Auteurs zijn verbonden aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), Rijksuniversiteit Groningen.Dit
artikel is gebaseerd op E. Gerritsen en M.A. Allers, Decentrale overheden in b alans? Een atlas van de vermogensposities van de decentrale
overheden, COELO, Groningen, 2001.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4309, pagina 420, 11 mei 2001 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
openbare, financiën

De eigen vermogens van lagere overheden zijn omvangrijk, ongelijk verdeeld en moeilijk te meten. Dat laatste belemmert een
effectieve democratische controle op de overheidsfinanciën.
De financiën van gemeenten, provincies en waterschappen zijn ondoorzichtig. Dat geldt niet alleen voor de regelgeving, die voor een
buitenstaander niet te doorgronden is, maar ook voor de omvang van de betrokken geldstromen. Zowel de rijksoverheid als de
betrokken mede-overheden hebben te weinig inzicht in de herkomst en de besteding van gelden en in wat er met die gelden beoogd
wordt.
Dit zijn niet de woorden van een onredelijke kritische buitenstaander maar van de verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zelf 1 Het bleek dit ministerie onlangs grote moeite te kosten enkele gegevens te achterhalen over de geldstromen
naar vijftig gemeenten, nog geen tien procent van het totaal 2. Ook blijkt uit recent onderzoek dat het Rijk veel meer specifieke
uitkeringen aan gemeenten verstrekte dan het zelf dacht, en dat er geen eenduidige criteria zijn voor de verdeling van dergelijke
uitkeringen 3. Nog minder inzicht dan in de geldstromen bestaat in de balansposities van decentrale overheden (reserves en
voorzieningen).
Financiële verhoudingen
Dit gebrek aan inzicht detoneert nogal met het verfijnde systeem waarmee in Nederland de financiële verhouding tussen Rijk enerzijds en
gemeenten en provincies anderzijds is geregeld 4. Het ambitieniveau ligt hoog: via een gedetailleerd systeem van algemene en specifieke
uitkeringen ter waarde van zo’n zestig miljard gulden 5 per jaar poogt de rijksoverheid te bereiken dat iedere Nederlander een
gelijkwaardig voorzieningen-niveau kan worden aangeboden tegen een gelijke belastingdruk. Dit zogenoemde derde aspiratieniveau is
de peiler onder de financiële verhoudingen
Grofweg werkt het als volgt. De taken die gemeenten en provincies voor het Rijk uitvoeren (medebewind) worden vergoed door middel
van geoormerkte, specifieke uitkeringen. De algemene uitkering, die min of meer vrij besteedbaar is, stelt geld beschikbaar waarmee deze
mede-overheden hun eigen taken grotendeels kunnen financieren. De rest moeten zij dekken uit belastinginkomsten en inkomsten uit
bijvoorbeeld vermogen. Bij de verdeling van de algemene uitkering over gemeenten en provincies wordt naast enige tientallen
maatstaven, die kosten- en behoefteverschillen weerspiegelen, de lokale belastingcapaciteit betrokken. Door deze verevening zou overal
tegen een zelfde belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau moeten kunnen worden geleverd. De gedachte is dat decentrale
overheden desgewenst een hoger of lager voorzieningenniveau kunnen aanbieden door de belastingen te verhogen respectievelijk te
verlagen. Op deze manier kan worden tegemoetgekomen aan lokale en regionale behoefteverschillen. Bovendien kan de kiezer zelf een
afweging maken tussen belastingdruk en voorzieningenniveau. Dit levert theoretisch een hoger welzijn op dan landelijk uniforme
eenheidsworst.
De inkomsten die gemeenten en provincies uit vermogen ontvangen blijven bij de verdeling van de algemene uitkering echter buiten
beschouwing. Zowel praktische (gebrek aan gegevens) als beleidsmatige (overheden niet straffen voor zuinigheid) overwegingen liggen
hieraan ten grondslag. Als de verschillen tussen gemeenten en provincies onderling te groot zijn, wordt het derde aspiratieniveau
hierdoor echter een fictie. Het is dus van belang inzicht te hebben in de vermogens van afzonderlijke gemeenten en provincies.
Een ander probleem is dat de lokale en de regionale afweging tussen belastingdruk en voorzieningenniveau alleen goed kan plaatsvinden
als de kiezer over de juiste informatie beschikt. Als het zicht op de kosten van het uitbreiden van het voorzieningenniveau wordt
vertroebeld doordat gemeenten en provincies over vermogensinkomsten beschikken waarvan de omvang onduidelijk is, zullen geen
optimale keuzen worden gemaakt. Voorzieningen lijken goedkoper dan zij in werkelijkheid zijn, waardoor voor een te hoog
voorzieningenniveau zal worden geopteerd. Financiële transparantie is dus essentieel voor het goed functioneren van de lokale en de
regionale afweging. Wij inventariseerden daarom de balansposities van gemeenten, provincies en waterschappen op 31 december 1999.
Dit is het meest recente tijdstip waarvoor gegevens beschikbaar zijn. De gegevens zijn grotendeels afkomstig uit de jaarrekeningen over
1999 van de betrokken overheden.

Eigen vermogen
Het eigen vermogen van overheden is geen fysieke pot met geld, maar een boekhoudkundige restpost waarmee het totaal van de passiva
op de balans gelijk wordt gemaakt aan het totaal van de activa. Om het vermogen te bepalen worden eerst de bezittingen (activa)
gewaardeerd en worden daar vervolgens de schulden en de voorzieningen vanaf getrokken. Wat overblijft is het eigen vermogen. Het
totale eigen vermogen van alle gemeenten lag op 31 december 1999 op 40,4 miljard gulden en stijgt sinds 1995 met gemiddeld meer dan
tien procent per jaar. Het eigen vermogen van de provincies is het laatste jaar iets meer dan tien procent gestegen tot Æ’ 4,3 m
iljard, dat
van de waterschappen met zes procent tot Æ’ 1,8 m
iljard. Er zijn echter grote onderlinge verschillen. In vijf van de twaalf provincies, dertig
van de 49 niet heringedeelde waterschappen en 34 procent van de gemeenten daalde het eigen vermogen. Naar verwachting zullen de
eigen vermogens van gemeenten en provincies in 2000 opnieuw flink zijn gestegen, doordat de verkoop van aandelen Bouwfonds en
nutsbedrijven tot aanzienlijke boekwinsten heeft geleid.
Vermogens vergeleken
De tabel geeft een overzicht van de balansposities van decentrale overheden volgens verschillende maatstaven. Per maatstaf en per
overheidslaag worden de minimumwaarde, het gewogen gemiddelde en de maximumwaarde gegeven. De solvabiliteit geeft aan welk deel
van de activa met eigen vermogen is gefinancierd. Gemiddeld ligt dit het hoogst bij provincies (veertig procent). Gemeenten financieren
gemiddeld 29 procent van hun bezittingen met eigen vermogen, waterschappen dertien procent. De onderlinge verschillen zijn echter
groter dan de verschillen tussen bestuurslagen. Eén gemeente heeft een negatief eigen vermogen, en dus een negatieve solvabiliteit. Het
maximum ligt op 88 procent.
Ook het eigen vermogen als percentage van de jaarlijkse uitgaven ligt bij provincies (66 procent) het hoogst, gevolgd door gemeenten
(51 procent) en waterschappen (45 procent). Omdat risico’s grotendeels met inkomsten en uitgaven samenhangen, is dit een goede
maatstaf voor het buffervermogen. De verschillen tussen gemeenten, provincies en waterschappen onderling zijn aanzienlijk.
Hoewel het om verschillende zaken gaat, is in de praktijk het onderscheid tussen eigen vermogen en voorzieningen (potjes voor uitgaven
waarvan vast staat dat ze gedaan moeten worden) vaak niet scherp. Overheden met lage eigen vermogens hebben soms hoge
voorzieningen. Daarom bekijken we ook de som van eigen vermogen en voorzieningen als percentage van de begroting. Dit ligt bij
provincies het hoogst (85 procent). Gemeenten (62 procent) en waterschappen (63 procent) zitten gemiddeld op hetzelfde niveau, maar de
onderlinge verschillen zijn weer groot.
Per inwoner hebben gemeenten gemiddeld Æ’ 2546 eigen vermogen (Æ’ 209 meer dan een jaar eerder), provincies Æ’ 272 (+ Æ’ 27). Per
huishouden beschikken waterschappen over Æ’ 205 (+ Æ’ 1). Inclusief voorzieningen liggen deze bedragen aanzienlijk hoger. De verschillen
hangen voor een deel samen met het feit dat de ene gemeente (provincie, waterschap) meer taken uitvoert dan de andere.
Centrumgemeenten hebben bijvoorbeeld voorzieningen waarvan veel niet-inwoners gebruik maken. Sommige waterschappen hebben
slechts één taak (bijvoorbeeld waterzuivering), terwijl andere waterschappen daarnaast allerlei andere taken vervullen. Daarnaast spelen
het gevoerde beleid (zuinigheid) en historische toevalligheden een grote rol.
Vertekend beeld?
Verder valt een groot deel van de verschillen te verklaren door uiteenlopende boekhoudmethoden. Hoewel de boekhouding van
decentrale overheden aan comptabiliteitsvoorschriften moet voldoen, blijken in de praktijk dusdanige verschillen voor te komen dat
vergelijking van balansposten van verschillende overheden niet zonder meer mogelijk is. Die verschillen zitten met name in de waardering
van vaste activa en in het bestaan van een schemerzone tussen reserves en voorzieningen.
In principe worden investeringen niet uit de lopende begroting gefinancierd, maar op de balans gezet en bekostigd door jaarlijks af te
schrijven gedurende de periode dat zij vruchten afwerpen. In de praktijk blijken investeringen dikwijls toch volledig ten laste te komen
van de exploitatie. Dit leidt tot balansverschillen tussen overheden die groter zijn dan de feitelijke verschillen in bezit van vaste activa.
Ook is het zo dat bijvoorbeeld aandelen tegen aanschafwaarde op de balans moeten staan. De werkelijke waarde is vaak aanzienlijk
hoger. Dit leidt tot stille reserves. De omvang hiervan is moeilijk te schatten; zeker is dat het in totaal om vele miljarden guldens gaat.
Gevreesd moet worden dat dergelijke boekhoudkundige verschillen maken dat de balanscijfers momenteel een ronduit vertekend beeld
geven. Rijke overheden hebben namelijk meer mogelijkheden om investeringen ten laste van de lopende begroting te laten komen en om
versneld af te schrijven dan arme. Ook lijkt het niet onwaarschijnlijk dat rijke overheden over meer stille reserves beschikken dan arme.
Het gevolg van dit alles is dat de al niet geringe verschillen in eigen vermogen conform de balansen (zie tabel 1) de werkelijke verschillen
onderschatten.

Tabel 1. Vermogensposities van decentrale overheden per 31 december 1999
gemeenten

solvabiliteit (%)
eigen vermogen als
percentage begroting
idem,
mutatie(procentpunt)b
eigen vermogen en
voorzieningen als
percentage begroting
idem,

laagste
-2
-6
54

10

provincies

gemiddeldc
29

hoogste
88

51

248

3

80

62

280

laagste
16
36

gemiddeldc
40
66

-18

36

6

85

waterschappen

hoogste
70
154
98

242

laagste
1
2

gemiddeldc
13
45

hoogste
86
181

-21

-2

14

15

63

190

mutatie(procentpunt) b nb
eigen vermogen per
inwoner of huishouden
in guldens a
-290
idem, mutatie b
-1269
eigen vermogen en
voorzieningen per
inwoner of huishouden
in guldens a
320
idem, mutatie b
nb

6

nb

-7

20

196

-20

0

19

2546
209

11.323
1913

121
-44

272
27

585
300

4
-81

205
1

915
64

3061
352

13.893
nb

124
-44

350
81

780
611

29
-100

284
11

943
106

a. Het aantal inwoners per waterschap is ons niet bekend. Daarom is het aantal huishoudens gebruikt.
b. Mutaties bij waterschappen voor zover niet heringedeeld met ingang van 2000.
c. Gewogen gemiddelde. Als gewichten zijn de variabelen gebruikt waaraan is gerelateerd. Voorbeeld: bij eigen vermogen per
inwoner is gewogen naar inwoners.
nb betekent niet beschikbaar.

Hoeveel is nodig?
Uit de omvang van de feitelijke eigen vermogens van overheden valt – los van dit meetprobleem – niet af te leiden of sprake is van
tekorten of overschotten aan vermogen. Om hier iets over te zeggen is het nodig te weten hoeveel eigen vermogen nodig is. Overheden
hebben vermogen nodig om financiële tegenvallers te kunnen opvangen. Is het weerstandsvermogen te laag, dan is er een reële kans dat
de organisatie zijn taken niet meer goed kan vervullen. Decentrale overheden kunnen bij calamiteiten weliswaar een beroep doen op het
Rijk, maar dit moet uiteraard een uitzondering blijven. Omdat de risico’s van overheden onderling sterk verschillen, is in het algemeen
geen norm te geven voor de minimale omvang van het eigen vermogen. Het bepalen van de optimale omvang is maatwerk 6.
Overdaad schaadt
Aan een hoger eigen vermogen dan nodig is zijn verschillende bezwaren verbonden. In de eerste plaats kan dit ten koste gaan van de
doelmatigheid en de transparantie van het overheidshandelen. Uit de economische literatuur is bekend dat sommige soorten geld
gemakkelijker worden uitgegeven dan andere (‘mental accounting’) 7. Een instelling die beschikt over overtollig vermogen kan, zonder
risico voor de continuïteit, geld besteden aan onrendabele projecten of aan projecten die niet tot de primaire taken behoren. Dit komt in
de praktijk ook voor. Verder wordt het rendement op het eigen vermogen, zoals dividend of uitgespaarde rente, vaak gebruikt voor de
lopende exploitatie. Hierdoor kan de belastingdruk lager zijn dan zonder deze inkomsten. Dat lijkt prettig, maar eigenlijk is het rendement
op overtollig eigen vermogen zelf ook een verkapte belasting. De inwoners hadden de bedoelde middelen immers ook zelf kunnen
beleggen of besteden. Deze vorm van bekostiging maakt de financiën van de betrokken overheden ondoorzichtig. Een dergelijk gebrek
aan transparantie staat de democratische controle in de weg. Een laatste bezwaar van financiering uit eigen vermogen is dat inwoners uit
het verleden, die het vermogen hebben helpen opbouwen, betalen voor voorzieningen die nu worden aangeboden. Dit doorbreekt de
band tussen beslissen, genieten en betalen.
Normeren?
Door de onvergelijkbaarheid van de balansposten van decentrale overheden is het op dit moment niet goed mogelijk de reserves van
deze overheden centraal te normeren. Ondoordachte normen kunnen bovendien schadelijke gedragsreacties oproepen. Het is tevens de
vraag waar landelijke normen voor nodig zijn. In tegenstelling tot zelfstandige bestuursorganen als universiteiten en politieregio’s gaat
het hier om overheden met een eigen staatkundige positie, die een mandaat hebben van de kiezer. Bij voldoende transparantie van
vermogensposities heeft het Rijk hier geen rol. Beter lijkt het de vermogensposities van decentrale overheden voldoende transparant te
maken, zodat effectieve democratische controle mogelijk wordt. Hier ligt nog wel een mooie taak voor de rijksoverheid

1 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken, Tweede Kamer, 17400B, nr. 7, 12 december 2000, blz. 2.
2 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken, Tweede Kamer, 17400B, nr. 3, 28 september 2000. Het gaat om de vijftig grootste
gemeenten, waar een groot deel van de bevolking woont.
3 A.J.W.M. Verhagen, Criteria voor de verdeling van specifieke uitkeringen, Samsom, Alphen aan den Rijn, 2001.
4 Waterschappen nemen wat dit betreft een afwijkende positie in. Zij rekenen de kosten van hun activiteiten in principe door aan de
belanghebbenden.
5 Bron: Miljoenennota 2001, bijlage 8.
6 E. Gerritsen, Actieve houding gewenst van publieke instellingen bij vermogensvorming, B&G, november 2000, blz. 20-25.
7 M.A. Allers, Het decentrale belastinggebied, de kwaliteit van de lokale afweging en de politieke participatie, COELO-rapport 00-7,
Groningen, 2000.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)