Verhandelbare emissierechten en con vena n ten
P.R. Koutstaal*
V
rijwillige afspraken met bedrijfstakken om de uitstoot van schadelijke stoffen te
beperken vormen een belangrijk instrument van bet milieubeleid. Deze afspraken
kunnen warden uitgebreid door bet emissieplafond voor een bedrijfstak als geheel
dan wel de emissienorm per bedrijfte koppelen aan verhandelbare emissierechten.
Op deze manier zou bet bedrijfsleven een gegeven milieudoelstelling flexibeler en
goedkoper kunnen realiseren. Daarnaast ontstaat deprikkel om schoner te
produceren ten einde niet gebruikte rechten te kunnen verkopen.
Convenanten tussen bedrijfstakken en het Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeleid zijn een steeds meer voorkomend instrument van het milieubeleid. Waren er voor 1985
nog slechts zeven bilaterale afspraken, op het moment zijn er reeds 88 convenanten afgesloten. Convenanten zijn voor de overheid aantrekkelijk omdat
ze op basis van vrijwilligheid worden afgesloten,
waardoor het draagvlak van het milieubeleid wordt
vergroot1. De vrijwilligheid van de convenanten
verklaart tevens de populariteit van het instrument
bij het bedrijfsleven. Omdat de branche-organisaties zelf meebeslissen in een convenant over de te
realiseren doelstellingen en de wijze waarop die bereikt moeten worden, geven deze afspraken over
het algemeen meer flexibiliteit dan wettelijke regelingen. Zo laat bij voorbeeld in het convenant inzake fosfaten in wasmiddelen de afspraak om te streven naar een markt- aandeel voor fosfaatvrije
wasmiddelen van 40 a 50%, de wasmiddelproducenten veel ruimte om meer of minder fosfaat te gebruiken.
In dit artikel wordt aangegeven hoe de flexibiliteit
die convenanten aan de bedrijfstakken geven nog
aanzienlijk kan worden verbeterd door ze te combineren met een systeem van verhandelbare rechten
voor de stoffen waarvoor in het convenant milieu-,
doelstellingen zijn geformuleerd. Deze flexibiliteit
kan worden bereikt zonder dat dit ten koste hoeft te
gaan van de beoogde milieukwaliteit. Tevens kan
het grote kostenbesparingen opleveren. Daarnaast
brengt een systeem van verhandelbare rechten met
zich mee dat er een voortdurende prikkel is tot technologische vernieuwing, zodat het minder noodzakelijk is om de normen voortdurend bij te stellen.
Na kort geschetst te hebben hoe een combinatie
van een convenant met een systeem van verhandelbare rechten er uit kan zien, wordt een aantal voorbeelden gegeven van reeds bestaande of nog in te
voeren convenanten waarin een systeem van verhandelbare rechten goed zou kunnen functioneren.
Verhandelbare rechten: de theorie
Het instrument van verhandelbare rechten kan in
theorie een aantrekkelijker instrument voor het terugdringen van de uitstoot zijn dan directe regulering. Bij directe regulering wordt veelal een norm
opgelegd voor de uitstoot waaraan alle emittenten
moeten voldoen, ongeacht de kosten die elk bedrijf
moet maken om deze norm te halen. Deze kosten
kunnen van bedrijf tot bedrijf sterk verschillen. De
totale kosten van de reductie van de uitstoot zouden lager uitvallen indien de vervuilers die met
hoge (marginale) bestrijdingskosten te kampen hebben meer zouden mogen uitstoten, terwijl de bedrijven met relatief lage bestrijdingskosten hun bestrijdingsmaatregelen juist zouden intensiveren. Met
andere woorden, de allocatieve efficientie wordt vergroot door de marginale kosten van de emittenten
dichter bij elkaar te brengen. Als er de mogelijkheid
is om in emissierechten te handelen, wordt dit resultaat door de werking van de markt tot stand gebracht: bedrijven met hoge (marginale) bestrijdingskosten kopen emissierechten, goedkope bestrijders
kunnen optreden als verkopers. Via de markt zal er
zo’n verdeling van de uitstoot tot stand komen dat
de emissiereductie bij alle bronnen tegen dezelfde
marginale kosten plaatsvindt. De allocatieve efficientie van het instrument van verhandelbare rechten is
daarom hoog. Een ander voordeel is dat de bedrijven bij een systeem van verhandelbare rechten
voortdurend geprikkeld worden om schoner te produceren. Als ze er in slagen de uitstoot te verminderen maken ze hun ‘vervuilings-‘quotum niet geheel
* De auteur is verbonden aan de vakgroep Economic en
openbare financien van de juridische faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen en verricht onderzoek naar verhandelbare CO2-rechten. Hij dankt A. Nentjes voor zijn waardevolle commentaar op een eerdere versie en J. Rinzema
voor zijn medewerking.
1. Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeleid, Nationaal Milieubeleidsplan Plus, biz. 78.
op en houden ze rechten over die ze vervolgens
kunnen verkopen. Wordt er daarentegen een uit-
stootnorm opgelegd, dan zullen de bedrijven eraan
voldoen en vervolgens geen moeite meer doen om
de emissies verder terug te dringen.
Voor het milieubeleid zelf is er het voordeel dat via
het vervuilingsquotum een plafond is vastgesteld
voor de totale uitstoot, terwijl de uitvoeringsproble-
matiek, hoeveel ieder afzonderlijk bedrijf mag uitstoten, naar de markt voor emissierechten wordt gede-
legeerd.
In de verschillende convenanten die tot nu toe zijn
afgesloten tussen overheid en bedrijfstakken worden veelal afspraken gemaakt waaraan elk bedrijf
op een bepaald moment moet voldoen. Zo moet bij
voorbeeld minstens 80% van de afzet van zware bedrijfsvoertuigen van elke importeur en producent
op de Nederlandse markt aan een bepaalde emissienorm voldoen (convenant inzake zware bedrijfsvoertuigen) . Deze afspraken (of normen) hebben in het
algemeen betrekking op een over een aantal jaren
in de toekomst te bereiken resultaat, zodat de bedrijven de tijd hebben om zich crop voor te bereiden
en om hun produktieproces aan te passen. De verschillen in de bestrijdingskosten tussen de bedrijven
zullen center uiteindelijk nog steeds niet zijn verdwenen, omdat alle bedrijven aan dezelfde normen
moeten voldoen. De totale kosten zullen dan ook lager zijn als men de beoogde emissiereductie in het
convenant via verhandelbare rechten oplegt, omdat
bedrijven met relatief hoge bestrijdingskosten dan
rechten kunnen kopen van bedrijven met relatief
lage kosten. Deze kostenvoordelen maken het aantrekkelijker voor bedrijven om deel te nemen in een
convenant omdat hun uitgaven voor milieudoeleinden zullen dalen.
Een eerste kanttekening die moet worden gemaakt
is dat niet alle soorten vervuiling geschikt zijn om
met een systeem van verhandelbare rechten te bestrijden. Vooral vervuiling die sterk gelocaliseerde
milieubelasting veroorzaakt is minder geschikt. De
uitstoot komt uit een beperkt aantal (of soms maar
een) bronnen en dan zijn er weinig mogelijkheden
om de rechten tussen verschillende bronnen te verhandelen. Dit geldt eveneens als er slechts een beperkt aantal bedrijven deelneemt in het convenant.
Wel is het zo dat de totale kosten al bij een transactie zullen dalen. Een voorbeeld van zo’n op zichzelf
staande individuele transactie is de regeling die
twee bedrijven in Polen eind 1991 hebben afgesloten. Hierbij nam het ene bedrijf een gedeelte van de
benodigde uitstootreductie van het andere bedrijf tegen betaling voor zijn rekening3.
Als het aantal deelnemende bedrijven te klein is,
kunnen de beheerskosten van het systeem (zoals bij
voorbeeld de kosten voor registratie van de rechten) uitstijgen boven de verwachte baten (de besparing op de kosten van emissiereductie door de hogere allocatieve efficientie). In deze situatie kan men
echter wel de mogelijkheid openhouden om individuele transacties toe te staan. Er hoeft dan van tevoren geen beheerssysteem te worden opgezet; transacties kunnen bilateraal worden afgesloten en
aangemeld bij de milieu-autoriteit. In het algemeen
kan men stellen dat naarmate het gebied groter is
waarover de vervuiling zich verspreidt en er meer
emissiebronnen zijn, de potentiele efficientiewinst
ESB 22-4-1992
toeneemt en een systeem van verhandelbare rechten aantrekkelijker is.
Een ander punt van verhandelbare rechten is dat de
administratieve vereisten groter (kunnen) zijn dan
bij andere instrumenten. Dit geldt niet zozeer voor
de controle van de emissies, bij elk instrument zal
moeten worden gecontroleerd of er niet meer wordt
uitgestoten dan is toegestaan, maar wel voor het registreren van de emissierechten. Er zal moeten worden bijgehouden over hoeveel emissierechten een
emittent beschikt. Met behulp van deze gegevens
kan gecontroleerd worden of de emissies van een
bedrijf het aantal emissierechten waarover het beschikt niet te boven gaan. De verwachte kostenbesparingen van het instrument zullen op moeten wegen tegen de administratieve kosten van dit registratiesysteem. De registratie van de rechten zal in de
meeste convenanten door de handhavingsinstantie
in samenwerking met de branche-organisatie kunnen worden verzorgd.
Verhandelbare rechten in een convenant
Bepalend voor de manier waarop men verhandelbare rechten in een convenant op kan nemen is de
soort vervuiling en het aantal bedrijven dat deelneemt in het convenant. Twee hoofdvormen van
verhandelbare rechten kunnen op basis van ervaringen met systemen van verhandelbare rechten worden onderscheiden: de normvariant en de plafondvariant. In de normvariant blijven voor de deelnemende bedrijven normen gelden waaraan ze in principe moeten voldoen. Het is nu echter mogelijk
voor een bedrijf om meer uit te stolen dan de afgesproken norm toelaat, mils men aan emissierechten
kan komen om deze extra uitstoot te dekken. Rechten kunnen gekocht worden van bedrijven die rechten verwerven door hun uitstoot verder terug te dringen dan de norm vereist. Als de kosten van het
verder verminderen van de uitstoot voor dit laatste
bedrijf lager liggen dan de kosten van het bereiken
van de norm voor het eerste bedrijf, dan is het voor
beide bedrijven voordelig om de transactie af te sluiten. Het is ook mogelijk om de rechten die men verwerft als men minder uitstoot dan volgens de norm
is toegelaten, te bewaren (‘op de bank te zetten’)
voor later verbruik. Deze mogelijkheid zal bij voorbeeld aantrekkelijk zijn als er in het convenant
wordt afgesproken dat de norm gefaseerd omlaag
gaat.
In de plafondvariant worden er in het convenant
geen normen afgesproken waar de bedrijven zich aan
moeten houden, maar een emissieplafond dat voor
de bedrijfstak als geheel geldt. Binnen de bedrijfstak
worden quota aan de deelnemende bedrijven toegewezen met een gezamenlijke omvang ter grootte van
dit maximum. De toewijzing kan op basis van de
emissies in een referentiejaar geschieden . De totale
2. P.J. Klok, Convenanten als instrument van het milieubeleid, Enschede, 1989.
3. Bron: mondelinge mededeling, UNCTAD expert-workshop on tradeable permits, Geneva, oktober 1991.
4. Een voorbeeld hiervan is de toewijzing van melkquota
(ook een vorm van verhandelbare rechten die dienden om
de uitstoot van een bepaalde stof, melk, te verminderen!),
die eveneens werden gebaseerd op de produktie in een referentiejaar.
uitstoot van de bedrijfstak kan vervolgens verminderd
worden door de individuele quota stapsgewijs te verlagen.
Het verschil met de normvariant is dat de totale uitstoot aan een maximum wordt gebonden. Hierdoor
is de bijdrage van de bedrijfstak aan de te bereiken
milieudoelstelling gegarandeerd. Een ander verschil
pen, de mogelijke kostenbesparingen bij een systeem van verhandelbare rechten hoger zullen zijn.
Aan de hand van deze factoren zal een aantal convenanten bekeken worden op de mogelijkheid om ze
uit te breiden met een systeem van verhandelbare
rechten.
is dat bedrijven die minder gaan produceren (of
stoppen met de produktie) en dus minder uitstoten
Het verpakkingenconvenant
Het vastleggen van de uitstoot in de vorm van een
In het convenant inzake verpakkingen is een van de
afspraken die minister Alders met 130 bedrijven, georganiseerd in de Stichting Verpakking en Milieu,
heeft gemaakt, dat deze bedrijven in 2000 gezamenlijk niet meer nieuw verpakkingsmateriaal op de
markt brengen dan in 1986 . Samen met meerdere
andere afspraken moet dit ertoe leiden dat er in
bepaald maximum voor een bepaalde bedrijfstak
kan een negatieve invloed hebben op de ontwikkeling van deze sector. Dit kan zich vooral voordoen
2000 geen verpakkingsmateriaal meer wordt gestort.
Meer dan 50% van de Nederlandse sector Handel en
Industrie valt onder het convenant (dus ruw geschat
als er slechts een beperkt aantal alternatieven voor
waarschijnlijk ook meer dan 50% van de verbruikte
nieuwe verpakkingen). Er is geen doelstelling voor
in de plafondvariant rechten overhouden die ze kunnen verkopen. Voor nieuwkomers in de sector die
rechten zullen moeten kopen van reeds gevestigde
bedrijven, kan dit wel een toetredingsbarriere opwerpen.
emissiereductie beschikbaar is en als deze hoge kosten met zich mee brengen. Hier komt bij dat een ab-
soluut plafond op de uitstoot van een sector vanuit
milieu-overwegingen niet noodzakelijk hoeft te zijn.
Hiervan is met name sprake als de door de bedrijfs-
de afzonderlijke bedrijven geformuleerd, maar al-
slechts een klein gedeelte van de totale (nationale)
uitstoot bedraagt. De invloed van de betreffende
sector op de kwaliteit van het milieu is dan beperkt.
leen een gezamenlijk plafond. Uitbreiding van dit
convenant met een systeem van verhandelbare rechten vergroot dan ook niet de flexibiliteit, want die is
in principe reeds aanwezig. Het maakt het voor de
verschillende bedrijven echter wel veel eenvoudiger
om tot een onderlinge verdeling van de inspanningen te komen, omdat de verschillende kosten die ze
De keuze voor de plafondvariant zal daarom eerder
daarvoor moeten maken in de prijs van rechten tot
worden gemaakt als de vervuilende emissies voor
een belangrijk gedeelte in de betreffende bedrijfstak
plaatsvinden.
De negatieve invloed van de plafondvariant op de
ontwikkeling van individuele bedrijfstakken kan
worden geneutraliseerd door ook andere bedrijven
toegang te geven tot het verhandelbare-rechtenonderdeel van een convenant. Daarnaast is het mogelijk dat verschillende bedrijfstakken een gezamenlijk systeem van verhandelbare rechten opzetten
voor een of meerdere stoffen. De mogelijke kosten-
Toepasbaarheid in convenanten
uiting zal komen.
In dit convenant zou een systeem van verhandelbare rechten met een emissieplafond ingepast kunnen worden. De samenwerkende bedrijven zouden
onderling rechten kunnen verdelen die toestemming geven om een bepaalde hoeveelheid verpakkingsmateriaal af te zetten voor gebruik in Nederland, waarbij het totaal van de uitgegeven rechten
in 2000 overeenkomt met 90% van de totale hoeveelheid in 1986. De rechten kunnen gedefinieerd worden in gewichtseenheden zodat goed aangesloten
wordt bij de milieudoelstelling in het convenant, die
geformuleerd is in kiloton verpakkingen. De quota
zouden gefaseerd verlaagd kunnen worden van het
huidige niveau naar het beoogde niveau. Afhankelijk van de vraag naar verpakkingen kunnen de bedrijven onderling rechten verhandelen. De aldus gecreeerde schaarste van nieuw verpakkingsmateriaal
zal ertoe leiden dat de rechten geld waard worden.
Men kan zich afvragen of het mogelijk en zinvol is
De deelnemende bedrijven kunnen de prijs van de
om een systeem van verhandelbare rechten op te nemen in een convenant. Het antwoord hierop wordt
door verschillende omstandigheden bepaald. Een
rechten doorberekenen aan hun afnemers, zodat uiteindelijk de consument zal betalen voor de schade
die het verpakkingsmateriaal in het milieu veroorzaakt. Er zijn voldoende alternatieven beschikbaar,
waaronder hergebruik, het aantal deelnemende bedrijven is groot en de uiteindelijke vervuiling is
sterk verspreid.
tak uitgestoten hoeveelheid van de vervuilende stof
besparingen kunnen dan in principe nog groter •wor-
den (afhankelijk van de kosten die de andere bedrijven moeten maken). De ontwikkeling van de
bedrijfstak zal minder worden geremd omdat een
toenemende uitstoot kan worden gecompenseerd
door een teruglopende uitstoot in andere sectoren.
aantal factoren die van belang zijn werd al ge-
noemd: de aard van de vervuiling (zoals de mate
van verspreiding), het aantal deelnemers in het convenant en het aandeel van de bedrijfstak in de (nationale) vervuiling die door de desbetreffende stoffen wordt veroorzaakt. Bovenberg, Van den Broek
en Mulder noemen daarnaast in hun artikel in ESB
nog twee andere (rand)voorwaarden die van toepassing zijn .
Ten eerste geldt dat emissies (of een benadering ervan) meetbaar moeten zijn, omdat anders niet gecontroleerd kan worden hoeveel een emittent uitstoot. Een tweede voorwaarde is dat naarmate er
meer substituten beschikbaar zijn en de bestrijdingskosten tussen verschillende bronnen meer uiteenlo-
IMBJHIHlWKIiRI
5. A.L. Bovenberg, M.E.T. van den Broek en R.J. Mulder,
Instrumentkeuze in het milieubeleid, ESB, 6 november
1991.
6. Documentatiemap studiedag Afspraken in het milieurecht, Centrum voor Milieurecht, Amsterdam, 10 december
1991.
Convenant zware bedrijfsvoertuigen
Een tweede voorbeeld is het convenant inzake zware bedrijfsvoertuigen7. Elke importeur moet minstens 80% van zijn afzet op de Nederlandse markt
aan vastgestelde emissienormen laten voldoen. De
tien deelnemende bedrijven zullen echter flexibeler
zijn in hun afzet als ze slechts gezamenlijk de 80%
hoeven te halen. Dit kan bereikt worden door middel van de normvariant. Een bedrijf kan dan rechten
verwerven als het aandeel van aan de norm beantwoordende wagens hoger is dan 80%. Deze rechten
kan het vervoleens verkopen of bewaren voor een
latere periode . De vervuilende emissies worden
over een groot gebied verspreid, er is daarom geen
lokale belemmering voor de verhandelbaarheid van
de rechten. De normuitstoot van de verschillende
vrachtwagens is goed te meten. De gehele markt
van zware bedrijfsvoertuigen is in dit convenant betrokken.
Het basismetaal convenant
In het onlangs afgesloten convenant met de basismetaal worden afspraken gemaakt over het terugdringen van de uitstoot van een aantal verschillende
stoffen zoals SOa, NOX en zware metalen9. Er zijn 25
metaalbedrijven betrokken bij de totstandkoming
van het convenant. Dit is bijna de helft van de bedrijven in deze sector. De uitstoot van SOz is 3,3% van
de totale uitstoot in Nederland en 19,5% van de industrieie uitstoot. De NOx-emissies vormen slechts
3%o van het Nederlandse totaal en 6,0% van de industriele emissies. Deze luchtverontreinigingen verspreiden zich over een groot gebied, de locatie van
de vervuiling vormt daarom geen belemmering voor
het invoeren van verhandelbare vervuilingsrechten.
Meting van de uitstoot van de vervuilende stoffen is
goed mogelijk.
Gezien het beperkte aandeel van de bedrijfstak in
de vervuiling door deze twee stoffen zal de keuze
hier eerder vallen op de normvariant. Een maximumplafond op de uitstoot is niet zinvol, de milieukwaliteit wordt slechts voor een klein gedeelte bepaald door de uitstoot van de basismetaalindustrie.
De mogelijke kostenbesparingen zullen aanmerkelijk groter zijn als ook andere emittenten van SOz en
NOX toe kunnen treden tot het systeem van verhandelbare rechten. Hieruit blijkt een nadeel van het op
doelgroepen gerichte milieubeleid: er wordt geen rekening gehouden met verschillen in reductiekosten,
zodat de kosten van het milieubeleid hoger zijn dan
nodig is.
Conclusie
Het is zowel op theoretische gronden als in de praktijk mogelijk om convenanten uit te breiden met verhandelbare rechten. Voorbeelden van reeds ingevoerde of nog in te voeren convenanten waarin een
systeem van verhandelbare rechten kan worden ingepast zijn het verpakkingenconvenant, het vrachtwagenconvenant en het convenant met de basismetaalindustrie. Het voordeel van het opnemen van
een systeem van verhandelbare rechten is dat het de
flexibiliteit van het milieubeleid voor het bedrijfsleven vergroot en de kosten aanzienlijk kan verlagen.
Deze combinatie van instrumenten zal daarom aantrekkelijker zijn voor het bedrijfsleven dan een convenant waarin de uitstoot direct wordt gereguleerd.
Verder worden de bedrijven gestimuleerd om schoner te gaan produceren, een prikkel die bij directe
regulering ontbreekt. Als de plafondvariant wordt
gebruikt heeft de overheid tevens de zekerheid dat
de uitstoot onder een afgesproken maximum blijft,
zodat het niet nodig is om later de normen verder
bij te stellen. Afsluitend kan nog worden opgemerkt
dat de voordelen die verhandelbare rechten in een
convenant kunnen hebben ten opzichte van directe
regulering, zich evenzeer voor kunnen doen als het
om het andere milieubeleid van de overheid gaat.
Marktconforme instrumenten zoals verhandelbare
rechten kunnen de kosten van het milieubeleid bij
de aanpak van meerdere milieuproblemen aanzienlijk verlagen.
P.R. Koutstaal
Deze drie voorbeelden geven aan dat de mogelijkheid aanwezig is om verhandelbare rechten in con-
venanten op te nemen. Het basismetaalconvenant
staat model voor convenanten die het Ministerie
van VROM met een aantal andere bedrijfstakken af
wil sluiten, zoals de chemie, de papierindustrie en
de grafische industrie. Ook deze nog af te sluiten
convenanten zouden in aanmerking kunnen komen voor een combinatie met een systeem van verhandelbare rechten. De kostenefficiSntie van het
milieubeleid zou nog hoger kunnen worden als de
verschillende bedrijfstakken gezamenlijke systemen van verhandelbare rechten zouden opzetten
voor stoffen die in meerdere sectoren worden geemitteerd.
ESB 22-4-1992
7. P.J. Klok, Convenanten als instrument van het milieubeleid, Enschede, 1989.
8. Dit idee is ook reeds geopperd voor personenwagens in
Groot-Brittannie, zie S. Taylor, Trade credits: variants for
the transport sector, OECD expert-workshop on tradeable
permits for reducing greenhouse gas emissions, juni 1991.
9. NRC Handelsblad, 8 januari 1992.